N° 3368

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

En application de l’article 49 de la loi organique n° 2001–692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, les réponses aux questionnaires sur le projet de loi de finances doivent parvenir aux commissions parlementaires au plus tard le 10 octobre. Pour le projet de loi de finances pour 2007, la Chancellerie a transmis dans ce délai 84 % des réponses, et le Conseil d’État la totalité.

MESDAMES, MESSIEURS,

Alors que le budget total de l’État pour 2007 progresse de 0,8 %, celui de la justice augmente de 5 %, après 4 % en 2005 et 4,6 % en 2006. Il s’élève ainsi au total à 6,271 milliards d’euros, ce qui représente 2,34 % du budget de l’État, contre 1,69 % en 2002.

Depuis le début de la législature, le budget de la justice a augmenté de près de 1,8 milliard d’euros, soit une augmentation de 38 %. Cette priorité continue marque la volonté du Gouvernement de renforcer les fonctions régaliennes de l’État.

L’augmentation des crédits de la justice permettra de financer la dernière tranche de la loi d’orientation et de programmation pour la justice (LOPJ) du 9 septembre 2002. Pour la période 2003-2007, celle-ci prévoit, au profit des services judiciaires, des juridictions administratives et de l’administration générale, l’ouverture de 382 millions d’euros en autorisations de programme et la création de 5 110 emplois. L’exécution de ces prévisions est retracée dans les tableaux ci-dessous.

Comme l’année dernière, le présent avis porte sur trois programmes de la mission « Justice » (« Justice judiciaire », « Accès au droit et à la justice » et « Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés »), et analyse l’évolution des crédits du programme « Conseil d’État et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l’État ». Afin de garder une vision complète de l’activité judiciaire, la commission des Lois a en effet décidé de maintenir l’unicité de l’avis sur les crédits des juridictions judiciaires et administratives.

MISE EN ŒUVRE DES CRÉATIONS D’EMPLOIS PRÉVUES PAR LA LOPJ

	Tranche 2003	Tranche 2004	Tranche 2005	Tranche 2006	Tranche 2007	Total 2003/ 2007	Prévision d’exécution 2003/2007
Magistrats DSJ	180	150	100	186	160	776
Juges de proximité	–	–	–	–	35	35	63,8 %
Fonctionnaires et agents DSJ	520	559	255	354	360	2 048
Administration générale	40	48	51	7	146	180	78,3 %
Justice administrative	100	91	45	49	57	342	71,2 %

Source : ministère de la Justice

TAUX D’EXÉCUTION DE LA LOPJ EN DÉPENSES ORDINAIRES
(en crédits de paiement et en millions d’euros)

	Montant total prévu pour 2003/2007	Droit de tirage mobilisé au titre de la LOPJ entre 2003 et 2007 (prévisions) (1)	Prévision d’exécution 2003/2007
Justice judiciaire	944,9	721,2	76,4 %
Conduite et pilotage de la politique de la justice	359,7	156,2	43,4 %
Accès au droit et à la justice	262,5	227,5	86,7 %
Conseil d’État et autres juridictions administratives	113,9	102,6	90,1 %

(1) Déduction faite des annulations de crédits

Source : ministère de la Justice

TAUX D’EXÉCUTION DE LA LOPJ EN DÉPENSES EN CAPITAL
(en crédits de paiement et en millions d’euros)

	Montant total prévu pour 2003/2007	Droit de tirage mobilisé au titre de la LOPJ entre 2003 et 2007 (prévisions) (1)	Prévision d’exécution 2003/2007
Chancellerie	845	760	89,9 %
Conseil d’État et autres juridictions administratives	53,5	44	82,2 %

(1) Déduction faite des annulations de crédits

Source : ministère de la Justice

Le programme « Justice judiciaire » regroupe les crédits nécessaires au fonctionnement de la justice civile, pénale, commerciale et sociale. Il couvre les magistrats et les agents des services judiciaires (fonctionnaires et contractuels), ainsi que plus de 20 000 juges non professionnels bénévoles ou rémunérés à la vacation (juges consulaires, conseillers prud'hommes, assesseurs des tribunaux pour enfants, juges de proximité…), assistants et agents de justice, déployés dans 1 159 juridictions judiciaires ⁽¹⁾.

Les services judiciaires ont pour mission principale de rendre la justice Ils ont également la charge de la conduite des politiques publiques orientées vers la prévention et la dissuasion de la délinquance ainsi que vers la réinsertion. Elles participent en outre aux politiques publiques menées en matière économique ou sociale (prévention des difficultés des entreprises, protection des mineurs, droit du travail).

La gestion des juridictions est assurée exclusivement par des personnels des services judiciaires, et comprend deux fonctions :

—  le support logistique de l'activité judiciaire proprement dite revient aux greffiers (catégorie B) et agents de catégorie C, encadrés par des greffiers en chef (catégorie A). Les greffiers assistent en outre les magistrats dans leurs missions, notamment par le suivi et l'authentification des procédures ;

—  la gestion des moyens humains et matériels est pour l'essentiel assurée de manière déconcentrée au niveau des chefs de cour. Ceux-ci disposent à cet effet d'un service administratif régional (sar), composé de fonctionnaires et contractuels des services judiciaires, professionnels de la gestion, et dirigé par un coordonnateur, magistrat ou greffier en chef, placé sous l'autorité des chefs de cour.

Les services judiciaires assurent par ailleurs la formation de leurs personnels. L'École nationale de la magistrature, constituée sous la forme d'un établissement public, est en charge de la formation initiale et continue des magistrats professionnels et non professionnels (juges de proximité, juges consulaires). La formation initiale des greffiers et greffiers en chef et la formation continue de l'ensemble des fonctionnaires des services judiciaires incombent à l'École nationale des greffes, service à compétence nationale.

Enfin, le budget des services judiciaires inclut les crédits du Conseil supérieur de la magistrature, organe constitutionnel qui, par ses missions en matière de nomination des magistrats du siège et du parquet et ses compétences disciplinaires sur le corps judiciaire, est le garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire.

Avec une dotation de 2 605,9 millions d’euros en crédits de paiement, le programme « Justice judiciaire » est en progression de 2,9 % à périmètre constant par rapport à 2006.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA JUSTICE JUDICIAIRE

(en euros)

	LFI 2006	PLF 2007	Évolution (en %)
Traitement et jugement des contentieux civils Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales Cassation Conseil supérieur de la magistrature Enregistrement des décisions judiciaires Soutien Formation (ENM, ENG) Support à l’accès au droit et à la justice (1)	706 972 545 1 001 316 462 44 895 619 2 129 457 11 988 126 673 422 238 65 044 882 –	735 325 617 938 429 166 56 718 384 1 205 764 13 523 064 747 829 781 85 115 956 27 719 589	+ 4 - 6,3 + 26,3 - 43,4 + 12,8 + 11 +30,8 NS
TOTAL	2 505 769 329	2 605 867 321	+ 4
(1) Crédits inscrits jusqu’en 2006 sur le programme « Accès au droit et à la justice » Source : projet de loi de finances pour 2007

L’ACTIVITÉ JUDICIAIRE CIVILE EN 2005

Juridictions	Affaires nouvelles	Affaires terminées	Durée moyenne de traitement
Cour de cassation	18 830	24 776	NC
Cours d’appel	219 494	221 399	14,2 mois
Tribunaux de grande instance	953 447	945 227	6,7 mois
Tribunaux d’instance	603 446	589 736	4,7 mois

Ÿ  La Cour de cassation 

Le nombre d’affaires civiles nouvelles (18 830) portées devant la Cour de cassation a diminué en 2005 de 14,3 %, confirmant la tendance à la baisse de 2002 et 2003. La Cour a rendu 24 776 décisions, soit un nombre plus élevé de 5,3 % que celui de 2004.

La procédure de filtrage institué par la loi organique du 25 juin 2001 permet à la Cour de cassation de déclarer « non admis » « les pourvois irrecevables ou non fondés sur un moyen sérieux de cassation ». Depuis 2002 les affaires en « non admissions » viennent diminuer à la fois les rejets et les irrecevabilités ; en 2005, 6 747 affaires se terminent ainsi, soit plus d’une décision rendue sur quatre.

Les cassations ont augmenté en 2005 (+ 13,5 %) compensant partiellement la forte baisse de 2004. Elles ont représenté 19,8 % des décisions rendues. Si l'on ramène ce chiffre aux seules affaires soumises à la chambre, les cassations représentent alors près de 27 % des décisions. Les rejets de pourvois ont baissé et représentent 25,4 % de l'ensemble des affaires et 34,8 % des seules affaires admises.

Ÿ  Les cours d’appel 

En 2005, pour la quatrième année consécutive, le nombre d’affaires portées en appel est en hausse de 4,4 %. Si l’on examine les juridictions qui sont à l’origine des décisions appelées, on constate que la hausse est particulièrement nette pour les conseils de prud’hommes (CPH) (+ 7,8 %) et dans une moindre mesure pour les tribunaux de grande instance (+ 3,1 %).

Cette croissance des affaires nouvelles des cours d'appel est-elle un simple corollaire de l'augmentation de l'activité des juridictions de première instance, ou s'y superpose-t-il une hausse de la propension des justiciables à faire appel ? L'examen de l'évolution des taux d'appel contre les décisions de première instance ne fait pas apparaître d’augmentation sensible de ces taux quel que soit le type de juridiction. Le taux d'appel sur les décisions des tribunaux d'instance (hors ordonnances sur requête et commissions rogatoires) a un peu baissé en 2004 et celui sur les décisions des TGI continue à diminuer. Le taux d'appel sur les décisions des CPH a augmenté sans toutefois atteindre le taux exceptionnel de 2002.

S’agissant des affaires terminées, le même mouvement de hausse se poursuit depuis 2003. Avec 221 399 affaires terminées dont 5 607 référés, l’année 2005 affiche une hausse de 2,6 %. Comme les affaires terminées sont globalement supérieures en nombre aux affaires nouvelles, les cours d'appel ont à nouveau connu un dégonflement de leur stock d'affaires en cours d’environ 2 500 affaires, soit une diminution de 10 % d'un stock global estimé à 241 000 affaires âgées en moyenne de 11,2 mois.

La durée moyenne des affaires terminées par les cours d'appel en 2005 s'établit à 14,2 mois, en réduction de 1,1 mois par rapport à 2004. Cette baisse poursuit la tendance amorcée en 2001 en nette rupture par rapport à l'allongement observé les années précédentes. 25 % des affaires sont traitées en moins de 6,7 mois, la moitié en moins de 12,2 mois et 25 % durent plus de 18,8 mois.

Ce raccourcissement de la durée moyenne de traitement des affaires se vérifie sur les deux tiers des cours d'appel. Il atteint 3,5 mois à Douai et dépasse deux mois dans les cours de Chambéry, Rouen, Grenoble et Limoges. À l’inverse, neuf cours d'appel ont encore vu leur durée s'allonger en 2005 : 1,2 mois à Nîmes, 1,4 mois à Caen et 1 mois à Bastia.

Ÿ  Les tribunaux de grande instance 

À partir de 2004, les données d’activité des TGI comprennent des procédures qui ne faisaient pas auparavant l’objet d’un enregistrement au Répertoire général civil (RGC). Avec la mise en place du nouveau RGC, ces procédures peuvent être identifiées en tant que telles puisqu’elles constituent l’activité de la juridiction au même titre que les affaires traditionnellement prises en compte. Ce changement provoque inévitablement une importante rupture de série en 2004, tant au niveau des flux d’affaires nouvelles et terminées que des durées d’affaires.

En 2005, le nombre d'affaires nouvelles portées devant les TGI s’élève à 953 447 affaires parmi lesquelles se trouvent 115 800 référés et 150 219 ordonnances sur requête.

De 2000 à 2002, la diminution du nombre d'affaires nouvelles portées devant les TGI a été très lente. L’année 2003 a inversé la tendance avec, pour la première fois depuis sept ans, une hausse sensible du nombre d’affaires nouvelles. À champ constant, l’année 2004 semble déjà marquer une pause dans cette évolution. En 2005 le nombre d’affaires portées devant les TGI est quasiment stable (+ 0,1 %). Si l’on exclut les référés et les ordonnances sur requête qui baissent par rapport à 2004, le nombre d’affaires est en hausse de 2,4 %.

L’analyse des affaires nouvelles par famille de contentieux civils est fournie pour 2004 et 2005 à partir des tableaux de bord et du nouveau RGC. Toute comparaison avec les années antérieures est difficile (exception faite du juge aux affaires familiales), voire impossible du fait de la prise en compte de procédures non comptabilisées jusqu’alors :

– avec 368 254 affaires, les contentieux du juge aux affaires familiales sont en hausse de 3,2 % par rapport à 2004 atteignant le niveau le plus élevé des dix dernières années. Cette évolution concerne les ruptures d’union dont le nombre augmente de 3,5 % (185 579 demandes), ainsi que les contentieux hors divorce (+ 3,9 %) qui traitent du droit de visite, de l’autorité parentale et des obligations alimentaires des parents non mariés. En revanche, les contentieux de l’après divorce sont stables ;

– les affaires relatives à l’activité du juge de la liberté et de la détention en matière de rétention administrative des étrangers sont comptabilisées depuis 2004 ; leur nombre s’est accru de façon importante pour atteindre 17 551 affaires en 2005 ;

– les affaires relatives aux procédures de vente et d’expropriation nouvellement prises en compte également se situent un peu en dessous de 12 000 affaires en 2005 ;

– les contentieux de l'exécution s’élèvent à 129 485 affaires ce qui inclut depuis 2004 les ordonnances sur requête (près de 70 000 en 2005), tandis que les ordonnances sur requête du Président s’élèvent à 70 766 ;

– le nombre total de référés est à la baisse avec 115 800 référés nouveaux.

Le nombre d’affaires terminées est en hausse de 3 % en 2005. Son niveau reste inférieur à celui des affaires nouvelles (953 447 affaires nouvelles), ce qui provoque une hausse des affaires en cours de plus de 8 000 affaires. Le stock s’établit en fin d’année à 582 666 affaires avec des affaires âgées en moyenne de 15,5 mois. La durée moyenne de traitement toutes affaires confondues (fond + référé) s’établit à 6,7 mois sachant que cette durée intègre les ordonnances sur requête qui durent en moyenne 6 jours et les référés dont la durée moyenne d’établit à 1,9 mois. Si l’on exclut ces procédures dont le nombre a baissé, les affaires au fond terminées dans l’année présentent une hausse de 5,9 % par rapport à 2004.

Ÿ  Les tribunaux d’instance

En 2005 les tribunaux d’instance ont été saisis de 603 446 nouvelles affaires, soit près de 1 % de moins qu’en 2004. Parmi celles-ci se trouvent 73 154 référés, en baisse de 2,8 %. Cette situation tranche avec la hausse sensible de 2003 et la tendance observée les années précédentes.

L'évolution des principales familles de contentieux civils en 2005 recouvre les mouvements suivants :

– pour la première fois en 2005, les affaires de protection des personnes (tutelle ou curatelle des majeurs, incapacité des mineurs) diminuent (- 1,6 %). Les ouvertures de régime de protection pour les majeurs, stables de 1999 à 2001, en hausse de 2002 à 2004, diminuent pour atteindre 110 181 affaires. Les demandes concernant le fonctionnement des régimes en cours et les ouvertures de régime de protection pour les mineurs sont stables ;

– le contentieux de la responsabilité est en hausse de 4,7 % après une période de stabilité ;

– le contentieux de l’impayé représente 40 % des affaires soumises aux tribunaux d’instance. Sa tendance à la baisse s'était interrompue en 1999-2000 à la suite du relèvement du seuil de compétence des tribunaux d’instance. Ce mouvement ne s'est pas ralenti et la hausse a continué jusqu’en 2004 (+ 3,4 %). L'année 2005 marque donc une inversion de tendance avec une baisse de 2,7 %. Cette tendance s’observe dans tous les domaines à l’exception des prêts bancaires dont le nombre est resté stable. La diminution de ce contentieux de l’impayé doit être rapprochée de celle des référés dans le même domaine (60 000 référés, soit 4,7 % de moins), et surtout de celle des injonctions de payer qui baissent également de 4 % ;

– les autres contentieux civils restent stables même si on observe une hausse dans le domaine du droit des contrats ;

– concernant le contentieux de l'exécution, l'année 2005 confirme la tendance de 2004 : les dossiers de rétablissement personnel progressent pour atteindre un volume de 13 624 affaires.

Le nombre d'affaires terminées par les tribunaux d'instance en 2005 ressort à 589 736 en hausse de 1,5 %, dont plus de 73 000 référés (- 2,8 %). Cette évolution est dans la lignée de ce qui a été observé ces trois dernières années.

Malgré cette évolution positive du nombre d’affaires terminées, leur niveau est resté en dessous de celui des affaires nouvelles. Le stock d'affaires restant à traiter au 31 décembre 2005 (472 796 affaires) s'est donc accru mécaniquement de 13 710 affaires par rapport à l'année précédente.

La durée moyenne de toutes les affaires terminées en 2005 par les tribunaux d'instance s'est établie, comme les années précédentes, à 4,7 mois. Parmi celles-ci, les référés sont traités en 3,1 mois. Cette durée moyenne recouvre l'éventail suivant : 25 % des affaires terminées par les tribunaux d'instance l'ont été en moins de 1,9 mois ; 50 % l'ont été en moins de 3,4 mois ; en revanche 25 % des affaires ont été terminées en plus de 5,8 mois.

Ÿ  Les juridictions de proximité

En 2003, 199 candidatures avaient été soumises au Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et un seul décret de nomination était intervenu, le 19 septembre 2003, portant nomination de 19 juges de proximité.

En 2004, le rythme de traitement des candidatures s’est accéléré : le CSM s’était réuni à trois reprises, aux mois de mars, juin et novembre ; il s’était prononcé sur 488 candidatures. Six décrets de nominations relatifs à 337 juges de proximité étaient intervenus.

En 2005, le CSM a été saisi à trois reprises, en janvier, juillet et novembre, de propositions de nomination de juges de proximité. La durée du stage - jugée insuffisante par le groupe de travail sur la justice de proximité, dont le rapport a été remis au garde des Sceaux le 23 novembre 2005 -, et le degré d’exigence requis des candidats par le CSM ont conduit à une sélection ab initio particulièrement rigoureuse des candidatures. C’est ainsi que le recrutement proposé a été restreint à certaines catégories de candidats plus particulièrement formés à la pratique judiciaire et présentant un profil plus homogène : professions libérales juridiques et judiciaires et anciens magistrats de l’ordre judiciaire. Les promotions ont été réduites de moitié par rapport à l’année 2004. Sept décrets portant nomination de 197 juges de proximité sont intervenus en 2005. Au 31 décembre 2005, 456 juges de proximité avaient été installés dans leurs fonctions depuis le début de la programmation.

Pour cette même année, le nombre de renonciations ou de démissions des fonctions de juge de proximité se décompose de la manière suivante :

– 47 postulants ont retiré leur candidature après avoir été soumis par le CSM à un stage probatoire, avant ou postérieurement au suivi de celui-ci ;

– 18 juges de proximité ont démissionné après la parution du décret de nomination, 10 avant leur installation dans leurs fonctions, et 8 postérieurement à celle-ci. Les raisons invoquées sont majoritairement d’ordre professionnel ou personnel (défaut ou insuffisance de disponibilité, maladie) ; viennent ensuite les raisons liées aux mauvaises conditions d’exercice professionnel (ambiance de travail et non remboursement des frais de déplacement ⁽²⁾) et parfois à des difficultés d’adaptation au milieu judiciaire. À ces motifs s’ajoute, pour les candidats aux fonctions de juge de proximité soumis par le CSM à un stage probatoire, la crainte d’une insuffisance de connaissances juridiques ou de compétence.

En 2006, le CSM s’est réuni à deux reprises au cours du premier semestre pour statuer sur les 10 nouvelles candidatures qui lui étaient soumises, constituées, à une exception près, d’anciens magistrats de l’ordre judiciaire. Deux décrets de nomination sont intervenus concernant huit juges de proximité.

Au total, au 30 juin 2006, 976 candidatures ont été soumises au CSM. L’effectif total des juges de proximité en fonction s’élevait à cette date à 530, installés dans 325 juridictions de proximité, soit dans 68 % de l’ensemble des juridictions à pourvoir de métropole et des départements d’outre-mer (476 juridictions de proximité). Sept candidats effectuaient leur stage préalable et 53 candidats suivaient une formation probatoire.

L’activité civile de la justice et des juges de proximité après l’entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 2005 a connu une évolution sensible : les audiences sont devenues nettement plus nombreuses à partir de mars 2005 (à titre d’exemple, le nombre de juges de proximité ne tenant qu’une audience tous les 2 mois est passé de 23 % à 9 %) et le nombre moyen d’affaires retenues par audience est passé, quant à lui, de 7,6 à 11,4.

Les statistiques nationales confirment la très nette progression de l’activité civile de la juridiction de proximité : le nombre des affaires nouvelles est ainsi passé de 18 518 pour 2004 à 77 550 pour 2005, soit une augmentation de plus de 400 %. Pour sa part, le pourcentage des affaires relevant de la compétence de la juridiction de proximité est passé de 3,47 % à 14,62 %. Dans le même temps, le nombre des affaires terminées est passé de 15 264 à 52 276, soit une augmentation de plus de 240 %. Il représente ainsi 10,12 % du nombre d’affaires civiles jugées tant par les tribunaux d’instance que les juridictions de proximité, au lieu de 3,02 % en 2004.

Avec 598 804 condamnations inscrites au Casier judiciaire national, les condamnations prononcées en 2004 remontent de plus de 8 % par rapport à 2003, atteignant le niveau le plus élevé de la période. La plus forte hausse concerne les condamnations prononcées par les juridictions de mineurs (+ 28 % d’inscriptions pour les tribunaux pour enfants et + 30 % pour les juges des enfants). Cette augmentation pourrait être due à la persistance d’un « effet amnistie » sur les données 2003 mais aussi à un meilleur enregistrement au Casier judiciaire des condamnations prononcées par ces juridictions.

Durant les dix dernières années, la durée moyenne des procédures pénales a été à peu près stable oscillant entre 10,3 mois et 11,5 mois. Elle se situe en 2004 à 11,4 mois.

En matière criminelle (toutes juridictions confondues), le délai imputable à l'institution judiciaire a été de 36,4 mois (24,8 mois pour l'instruction et 11,6 mois pour l'audiencement) en hausse par rapport à 2003 (34,8 mois). La possibilité d’interjeter appel des décisions des cours d’assises depuis le 1^er janvier 2001 peut avoir entraîné une augmentation de la durée globale, la durée de la procédure en appel s’ajoutant à celle de première instance pour une part non négligeable des affaires.

La durée moyenne des procédures délictuelles est quasiment constante depuis 1999 et tourne autour de 11 mois. Les condamnations en matière de stupéfiants sont prononcées après 16,7 mois de procédure du fait d’un recours fréquent à l’instruction. À l’inverse les infractions de circulation routière et à la police des étrangers sont jugées beaucoup plus rapidement (respectivement 5,1 mois et 6,9 mois) grâce à l’utilisation de modes de comparution rapides.

Enfin la durée de traitement des contraventions de 5^e classe a nettement augmenté pour s'établir à 10,3 mois en 2004, soit une durée presque aussi longue que pour le jugement des délits.

DURÉE MOYENNE EN MOIS DES PROCÉDURES PÉNALES
AYANT ABOUTI À UNE CONDAMNATION ⁽¹⁾

	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Toutes condamnations	10,7	10,8	10,8	11,1	11,2	10,7	11,4
Crimes	30,2	31,7	30,6	30,9	33,8	34,8	36,4
Délits	10,9	11,0	11,0	11,2	11,3	11,0	11,4
dont : Vol, recel	9,2	9,5	9,4	9,7	9,3	8,9	10,0
Circulation routière	3,8	3,8	3,7	4,0	4,5	4,8	5,1
Stupéfiants	18,7	18,6	17,9	18,7	17,4	16,5	16,7
Étrangers	8,1	6,8	5,7	6,2	5,2	5,4	6,9
Contraventions de 5e classe	8,7	8,6	9,1	9,5	9,2	8,5	10,3
dont : Circulation routière	7,2	7,3	8,1	8,6	8,4	8,1	9,8
Environnement	9,8	9,8	10,4	10,5	9,4	7,7	10,1
Coups et blessures volontaires	9,0	9,5	9,8	10,2	8,5	7,0	9,4
(1) Sauf pour les crimes, les durées sont calculées par différence entre la date de la condamnation définitive et celle des faits. Source : ministère de la Justice

Ÿ  Le parquet

En 2005, 5 155 566 plaintes, dénonciations et procès-verbaux sont parvenus aux parquets, soit une baisse de 4,5 % par rapport à 2004. Cette baisse des affaires pénales reçues par les parquets est plus forte sur les affaires avec auteur inconnu (- 6,5 %) que sur les affaires avec auteur connu (- 1,4 %). Ainsi, pour la troisième année consécutive, on observe une augmentation de la part des affaires élucidées parvenant au parquet (35 % en 2002 et 40 % en 2005).

Parmi les procédures traitées par les parquets, certaines n'ont pu donner lieu à poursuites :

– en premier lieu et pour une petite partie, l'examen a montré que l'infraction n'était pas constituée, ou que les charges contre les personnes mises en cause étaient insuffisantes, ou encore que des motifs juridiques faisaient obstacle à la poursuite : 408 711 affaires ont été dans ce cas en 2005 (1,9 % de plus qu'en 2004), soit 8,4 % des affaires traitées ;

– en second lieu et en majeure partie, l'auteur de l'infraction n'avait pas été identifié par les services de police ou de gendarmerie : 2 973 845 affaires traitées étaient non élucidées (5,5 % de moins qu'en 2004), ce qui représentait 61,4 % des affaires traitées.

Déduction faite de ces procédures, 1 462 429 affaires ont été susceptibles de recevoir une réponse pénale, soit 30,2 % des affaires traitées par les parquets au cours de l'année. Ce volume, en quasi-stagnation, a représenté une part des affaires traitées par les parquets plus élevée qu'en 2004. Globalement depuis 1997, le nombre d’affaires poursuivables s’est accru régulièrement chaque année.

Une réponse pénale a été donnée à 77,9 % de ces affaires poursuivables, soit une proportion à nouveau supérieure de plus de deux points à celle de l'année précédente (74,8 %) et de 14 points par rapport à 1997. Cette réponse pénale a pris trois formes : la poursuite devant une juridiction de jugement ou d'instruction, la composition pénale ou la mise en œuvre d'une procédure alternative aux poursuites :

– 677 632 procédures pénales ont donné lieu à poursuite judiciaire en 2005. Ce chiffre, le plus élevé de la période, est en légère augmentation par rapport à 2004 (+ 0,5 %). La part des poursuites dans la réponse pénale s’est également stabilisée en 2005 (46,3 %) ;

– 421 169 affaires poursuivables ont donné lieu à une procédure alternative réussie. Cette forme de réponse judiciaire reste en progression (+ 8,3 % par rapport à 2004). Sa part s'est encore accrue puisqu'elle s'est appliquée à 28,8 % des affaires poursuivables (26,7 % en 2004 et 19,3 % en 2000) ;

– les 40 034 compositions pénales réussies constituent, depuis 2001, le troisième pan de la réponse pénale. Cette procédure s’est appliquée à 2,7 % des affaires poursuivables en 2005.

Le reste des affaires poursuivables traitées, soit 323 594 affaires (11,7 % de moins qu'en 2004), n'a fait l'objet d'aucune réponse de la part de l'institution judiciaire : ces affaires ont été classées sans suite pour inopportunité des poursuites. Ce nombre, le plus faible enregistré depuis 1998, aboutit à un taux de classement de 22,1 %, en baisse de 3 points par rapport à 2004 (il tournait autour de 35 % en 1998).

Au total, l'année 2005 s'est caractérisée par une faible augmentation des poursuites judiciaires (+ 0,5 %) ; par le maintien d’une forte progression des procédures alternatives réussies (+ 8,3 %) et des compositions pénales (+ 55 %) ; par la diminution des classements d'affaires (- 11,7 %), le tout appliqué à un volume d'affaires poursuivables stable (+ 0,5 %).

ORIENTATIONS DES AFFAIRES POURSUIVABLES

	2000	2001	2002	2003	2004	2005
Procès-verbaux, plaintes et dénonciations reçus	5 007 674	5 385 826	5 501 481	5 309 811	5 399 181	5 155 566
dont auteur connu	1 866 401	1 887 648	1 915 630	2 006 448	2 111 126	2 080 684
Transmissions à d’autres juridictions	224 434	229 562	232 185	231 510	228 274	221 615
Variation du stock d’affaires en attente	+ 171 857	+ 211 543	+ 185 832	+ 69 577	+166 112	+88 966
Affaires pénales traitées par les parquets	4 611 383	4 944 721	5 083 465	5 008 724	5 004 795	4 844 985
Affaires non poursuivables	3 318 575	3 616 873	3 733 384	3 624 581	3 549 138	3 382 556
— absence d’infraction, charges insuffisantes, motif juridique	321 255	324 618	380 023	381 285	401 241	408 711
— défaut d’élucidation	2 997 320	3 292 255	3 353 361	3 243 296	3 147 897	2 973 845
Affaires poursuivables	1 292 808	1 327 848	1 350 081	1 384 143	1 455 657	1 462 429
Part des affaires traitées (%)	28,0	26,9	26,6	27,6	29,1	30,2
— Poursuites	628 065	621 866	624 335	654 579	674 522	677 632
Part des affaires poursuivables (%)	48,6	46,8	46,2	47,3	46,3	46,3
— Procédures alternatives réussies	250 051	269 996	289 485	328 905	388 944	421 169
Part des affaires poursuivables (%)	19,3	20,3	21,4	23,8	26,7	28,8
— Composition pénale	—	1 511	6 755	14 785	25 777	40 034
Part des affaires poursuivables (%)		0,1	0,5	1,1	1,8	2,7
— Classements sans suite	414 692	434 475	429 506	385 874	366 414	323 594
Part des affaires poursuivables (%)	32,1	32,7	31,8	27,9	25,2	22,1
Taux de réponse pénale	67,9	67,3	68,2	72,1	74,8	77,9
Source : cadres du parquet.

Ÿ  La Cour de cassation 

Le volume d'affaires pénales nouvelles soumises à la Cour de cassation s’est quasiment stabilisé en 2005  (- 0,7 %), infléchissant la tendance à la baisse observée depuis 2001. Le nombre d'arrêts rendus par la Cour de cassation s'est établi à 7 826 décisions, soit 3,7 % de moins qu'en 2004.

Comme en matière civile, la procédure de filtrage instituée par la loi organique du 25 juin 2001 permet à la cour de déclarer « non admis » les pourvois irrecevables ou non fondés sur un moyen sérieux de cassation. Depuis 2002 les affaires en non-admission représentent environ la moitié des décisions rendues, part qui semble en légère augmentation (52,6 % en 2005). Ces non-admissions viennent diminuer d'autant les décisions de rejet, d’irrecevabilité et les autres décisions.

Les arrêts de cassation prononcés en matière pénale (413) représentent le même volume qu’en 2004, mais compte tenu de la baisse du nombre total de décisions rendues ils ont constitué 5,3 % de l’ensemble des décisions et 11,1 % des seules affaires soumises à la chambre (non-admission exceptée), soit des parts en augmentation constante depuis 2002.

Ÿ  Les cours d’appel

En 2005, les chambres des appels correctionnels ont été saisies de 50 894 affaires, ce qui constitue une baisse de 1,6 % par rapport à 2004. Avec 51 557 arrêts rendus, le volume des affaires terminées s’est au contraire stabilisé. Malgré un nombre d’affaires terminées supérieur à celui des affaires nouvelles, le stock d’affaires en cours au 31 décembre s’est légèrement accru. Ce décalage s’explique sans doute par le fait qu’un arrêt rendu ne termine pas nécessairement l’affaire, en particulier sur les intérêts civils, une même affaire pouvant ainsi donner lieu à plusieurs arrêts. Le stock en fin d’année (27 419 affaires) représentait 6,4 mois d’activité.

De leur côté, les chambres de l’instruction ont rendu 39 513 arrêts, soit une diminution de 4,2 % par rapport à 2004. Cette évolution compense un peu l’augmentation importante observée depuis 2002. Le niveau atteint reste néanmoins supérieur à celui observé les années précédentes.

Les arrêts en matière criminelle ont cessé de diminuer ; les arrêts statuant sur la détention provisoire ou sur le contrôle judiciaire ont baissé de 15 % ; en revanche, ceux statuant sur appel des décisions des juges d’instruction ont augmenté de plus de 60 %.

Ÿ  Les tribunaux correctionnels

Le nombre de jugements portant condamnation ou relaxe rendus par les tribunaux correctionnels (389 209) est en baisse sensible par rapport à 2004, baisse largement compensée par un doublement des ordonnances pénales (88 000) et une augmentation encore plus massive des ordonnances d’homologation dans le cadre de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (plus de 20 000). Si l’on considère l’ensemble de ces décisions, ce sont 10 % de jugements supplémentaires en 2005.

Cette hausse d’activité est la traduction de l'augmentation du nombre d’affaires transmises par les parquets (+ 11 %).

Dans ces jugements :

– 494 000 personnes physiques ont été soit condamnées (472 500), soit relaxées (21 500), ce qui aboutit à un taux de relaxe de 4,3 %, plutôt orienté à la hausse sur la période ;

– 1 468 personnes morales ont été soit condamnées (1 065), soit relaxées (403), ce qui aboutit à un taux de relaxe de 27 % très éloigné de celui des personnes physiques ;

– 88 192 ordonnances pénales ont condamné 87 912 personnes et relaxé 280 soit un taux de relaxe dérisoire de 0,3 %.

Globalement les condamnations correctionnelles qui dépassent les 560 000 en 2005 ont augmenté de plus de 11 % par rapport à 2004.

Les autres décisions des tribunaux correctionnels (jugements sur intérêts civils essentiellement) se sont élevées à 38 000, ce qui représente une nouvelle baisse de plus de 16 % par rapport à 2004.

Ÿ  Les tribunaux de police

11,8 millions de procédures ont été transmises aux officiers du ministère public en 2004, soit une baisse de 1,8 % par rapport à 2004. Les amendes forfaitaires impayées constituent l'essentiel de ces procédures.

Avec un million d’affaires classées, les classements sans suite ont diminué d’un tiers, pour revenir à un niveau comparable à celui de 2003, en rupture avec la forte hausse enregistrée au moment de l’amnistie de 2002 (2,4 millions de classements sans suite en 2001 et 2002).

Par ailleurs, les amendes forfaitaires majorées sont restées en dessous de la barre des 10 millions, comme en 2004, et elles ont représenté une part à peu près équivalente des amendes forfaitaires impayées (88 %).

Les décisions de poursuite devant les tribunaux de police ont encore diminué après la fin du transfert de compétence vers les juridictions de proximité. Ainsi, seulement 22 000 affaires ont été poursuivies devant les tribunaux de police, soit une baisse de 73 % par rapport à 2004.

En corollaire, les affaires traitées par les tribunaux de police ont baissé de moitié, mais cette baisse est plus marquée pour les décisions concernant les contraventions des quatre premières classes que pour celles de 5^e classe.

Ainsi, les jugements des quatre premières classes rendus par les tribunaux de police ont baissé de 55 % et les jugements de 5^e classe de 17 %. En 2005, l’ensemble des jugements n’atteint pas 50 000 alors qu’il dépassait 200 000 en 2003.

Les ordonnances pénales ont baissé encore plus nettement et là encore de façon plus marquée pour les contraventions des quatre premières classes (- 66 %), que pour les contraventions de 5^e classe (- 48 %).

Toutes procédures et juridictions confondues, les condamnations pour contravention de 5^e classe ont diminué de 39 % en 2005, et celles des quatre premières classes de 20 %.

Ÿ  Les juridictions de proximité

Depuis la loi n° 2005-47 du 26 janvier 2005, la juridiction de proximité est compétente pour juger les contraventions des quatre premières classes à l’exception des contraventions de diffamation et d’injure non publiques présentant un caractère raciste ou discriminatoire (décret n° 2005-284 du 25 mars 2005), le tribunal de police ayant compétence pour juger toutes les contraventions de la 5^e classe.

Pour apprécier l’impact définitif de la réforme, il conviendra d’attendre les statistiques à la fin de l’année 2006, dans la mesure où les nouvelles dispositions législatives ne sont entrées en vigueur que pour les citations délivrées à compter du 1^er avril 2005.

Néanmoins, d’après l’étude réalisée ⁽³⁾par M. Pascal Lemoine, conseiller référendaire à la chambre criminelle de la Cour de cassation, depuis le 17 février 2004, date à laquelle la chambre criminelle a statué pour la première fois sur un pourvoi formé contre une décision d’une juridiction de proximité, seules 8 décisions rendues par des juges de proximité ont fait l’objet d’une censure sur les 187 qui ont été frappées de pourvoi. À la lecture de ces décisions, on observe que les motifs de cassation sont identiques à ceux qui fondaient, jusqu’à présent, la censure des décisions rendues par les juges de police : 2 cassations étaient motivées par une absence ou une insuffisance de motifs ; 3 par une interprétation erronée des dispositions de l’article 537 du code de procédure pénale relatives à la force probante des procès-verbaux ; 2 par un défaut de réponse à la demande du prévenu absent qui soit sollicitait un renvoi de l’examen de l’affaire à une audience ultérieure, soit avait soulevé des exceptions de nullité de la procédure ; et 1 par une question de pure procédure. La montée en charge progressive des juridictions de proximité constituées de magistrats non professionnels, choisis au terme d’une sélection rigoureuse, n’a donc pas entraîné d’augmentation du nombre des cassations, ni affecté la qualité des décisions rendues par ces juridictions.

Au cours de l’année 2005, le nombre d’affaires ayant fait l’objet d’une décision de poursuite devant les juridictions de proximité s’est élevé à 243 910 suivant la procédure d’ordonnance pénale et à 132 155 suivant la procédure de citation directe ou de convocation. Dans le même temps, les tribunaux de police ont été saisis de 13 607 affaires suivant la procédure d’ordonnance pénale et de 8 557 affaires suivant la procédure de citation directe ou de convocation. Ainsi, 94,5 % des contraventions de police ont relevé de la compétence des juridictions de proximité.

PART DES JURIDICTIONS DE PROXIMITÉ DANS LE CONTENTIEUX PÉNAL EN 2005

Nature des affaires	Tribunal de police		Juridictions de proximité
Ordonnances pénales 4e et 5e classes	62 598	(23,24 %)	206 680	(76,75 %)
Nbre de jugements hors intérêts civils	43 823	(27,9 %)	112 971	(72 %)
Nbre de jugements sur intérêts civils	2 190	(73,5 %)	789	(26,5 %)
TOTAL	108 611	(25,3 %)	320 440	(74,6 %)

Suite à l’affaire d’Outreau et des recommandations émises par la commission d’enquête de l’Assemblée nationale, le garde des Sceaux a lancé une réforme de la procédure pénale autour de trois principaux objectifs :

– assurer la cohérence de l’organisation territoriale de l’instruction afin de favoriser le travail en équipe ;

– améliorer le contrôle de la chambre de l’instruction sur le déroulement des informations et sur la détention provisoire ;

– renforcer le caractère contradictoire des expertises.

Le coût de cette réforme pour 2007 est estimé à 27,7 millions d’euros, imputables sur le programme « Justice judiciaire », auxquels s’ajoutent 141 500 euros destinés au renforcement du caractère contradictoire des expertises et relevant du programme « Accès au droit et à la justice ». L’impact de la réforme sur les années suivantes est retracé dans le tableau ci-dessous.

ÉVOLUTION DE L’IMPACT DE LA RÉFORME DE LA PROCÉDURE PÉNALE
SUR LE PROGRAMME « JUSTICE JUDICIAIRE »

	2007	2008	2009	2010
Emplois	18.962.233 € Le ministère finançant par ailleurs 710.000 €	26.943.620 € dont 4.271.387 € de mesures nouvelles	26.943.620 €	26.943.620 €
Fonctionnement Avec enregistrement auditions	650.658 €	1.007.580 € dont 356.922 € de mesures nouvelles	1.007.580 €	1.007.580 €
Premier équipement	4.354.800 € </