N^° 1201

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 16 octobre 2008.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2009 (n° 1127),

TOME I

ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT

Action de la France en Europe et dans le monde ;

Français à l’étranger et affaires consulaires

par Mme Geneviève COLOT,

Députée

Voir le numéro 1198 (annexe n° 1).

INTRODUCTION 5

I – ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE : UN PROGRAMME AU CœUR DE LA MODERNISATION DE L’ACTION DIPLOMATIQUE DE LA FRANCE 9

A – UNE ADMINISTRATION CENTRALE QUI S’ADAPTE À L’ÉVOLUTION DES BESOINS DE NOTRE POLITIQUE ÉTRANGÈRE 9

1) La réorganisation en cours 9

2) Des effectifs en hausse à la suite de transferts internes 12

3) Un fonctionnement courant plus coûteux 14

4) Des difficultés en matière immobilière bientôt réglées ? 16

B – UN RÉSEAU DIPLOMATIQUE EN MOUVEMENT 20

1) Des orientations claires : préserver l’universalité, adapter les formats 21

2) Les conséquences en 2009 24

C – L’ÉTERNEL PROBLÈME DU NIVEAU DES CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES EN COURS DE RÉSOLUTION 25

1) Les améliorations permises par le contrat de modernisation 26

2) Des perspectives encourageantes 28

D – LA COOPÉRATION MILITAIRE ET DE DÉFENSE EN PERTE DE VITESSE 30

II – FRANÇAIS À L’ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES : UN PROGRAMME EN VOIE DE DISPARITION ? 33

A – LA RATIONALISATION DES SERVICES RENDUS AUX FRANÇAIS VIVANT À L’ÉTRANGER 33

1) Les évolutions enregistrées et les nouvelles orientations 33

2) Des moyens contraints 36

B – L’EXTENSION PROGRESSIVE DE LA GRATUITÉ DE L’ENSEIGNEMENT POUR LES ENFANTS FRANÇAIS 39

1) Une première année de mise en œuvre satisfaisante 39

2) Certitudes et inconnues pour l’avenir 40

C – UNE RESPONSABILITÉ EN MATIÈRE DE VISAS DE PLUS EN PLUS LIMITÉE 43

1) Des crédits exclusivement de personnel 43

2) Des services des visas en réorganisation pour faire face à la biométrie 44

D – UN PROGRAMME À L’AVENIR MENACÉ ? 47

1) Une histoire agitée 48

2) Des perspectives floues 49

CONCLUSION 53

EXAMEN EN COMMISSION 55

AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 87

AMENDEMENT NON ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 89

ANNEXES 91

1. Synthèse des décisions des trois premiers Conseils de modernisation des politiques publiques 93

2. Les propositions du livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France (2008-2020) 96

3. Organigramme du centre de crise du ministère des affaires étrangères et européennes 99

4. Liste des personnes rencontrées par votre Rapporteure 100

Mesdames, Messieurs,

En 2008, tous les ministères ont participé à l’exercice de la révision générale des politiques publiques, qui a conduit le Conseil de modernisation des politiques publiques à décider d’un certain nombre de réformes. Le ministère de la défense et le ministère des affaires étrangères et européennes ont mené en parallèle l’élaboration de leurs « livres blancs » respectifs, travail habituel pour le premier, inédit pour le second.

A l’issue de ces deux exercices, le ministère des affaires étrangères et européennes connaît donc les priorités qu’il doit poursuivre, et les moyens dont il disposera pour ce faire, dans le cadre établi par la loi de programmation des finances publiques 2009-2012.

Néanmoins, la préparation du budget pour 2009 ayant commencé avant la publication du Livre blanc, toutes les conséquences de ce dernier n’ont pas encore été tirées dans le présent projet de loi de finances. En particulier, la présentation budgétaire restera globalement inchangée en 2009, des modifications d’ampleur étant envisagées à l’horizon 2010, votre Rapporteure y reviendra. Le projet de budget inclut en revanche les réductions d’effectifs décidées par le Conseil de modernisation des politiques publiques, une série de transferts de crédits, mais aussi la poursuite du rebasage des contributions internationales et le financement de la deuxième étape de prise en charge des frais de scolarité des enfants français dans nos établissements à l’étranger.

Globalement, les crédits de la mission sont proposés en hausse de plus de 7 % entre 2008 et 2009 ; ils devraient atteindre plus de 2,52 milliards d’euros l’an prochain. La progression est de 168 millions d’euros. Si on tient compte des crédits supplémentaires prévus pour les contributions internationales, à hauteur de plus de 40 millions d’euros, pour la prise en charge de la scolarité en classe de première, soit 19 millions d’euros, et pour le financement par l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger des cotisations de retraite qu’elle doit au titre de ses personnels, à hauteur de 120 millions d’euros ⁽¹⁾, il apparaît que le ministère des affaires étrangères et européennes devra réaliser des gains de productivité et des économies pour continuer à mener ses actions. Il participera, comme les autres ministères, à l’effort de maîtrise des finances publiques. Cet effort devra être maintenu puisque, après une nouvelle hausse de 1 % entre 2009 et 2010, les crédits de paiement du ministère devraient retrouver leur niveau de 2009 en 2011.

LA MISSION « ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT » SELON LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES 2009-2012(1) (hors aide publique au développement) (en millions d’euros)
Programme		LFI 2008	PLF 2009	Evolution 2009/2008 (en %)	PLF 2010	Evolution 2010/2009	PLF 2011	Evolution 2011/2010 (en %)	Evolution 2011/2008 (en %)
Total Mission	plafond AE	2 368,5	2 501,8	5,6	2 580,0	3,1	2 500,9	– 3,0	5,7
	plafond CP	2 352,3	2 520,2	7,1	2 549,7	1,2	2 522,4	– 1,0	7,3
Action de la France en Europe et dans le monde	AE	1 571,8	1 597,0	1,6	1 676,9	5,0	1 583,6	– 5,5	0,9
	CP	1 555,6	1 615,4	3,8	1 646,5	1,9	1 605,2	– 2,4	3,3
Titre 2 (2)	AE = CP	499,3	524,0	4,9	530,5	1,2	534,5	0,8	7,0
Hors titre 2	AE	1 072,5	1 073,01	0,0	1 146,4	6,8	1 049,1	– 8,4	– 2,0
	CP	1 056,3	1 091,43	3,3	1 116,0	2,3	1 070,7	– 4,0	– 1,5
Français à l’étranger et affaires consulaires	AE = CP	310,8	310,2	– 0,2	325,8	5,0	344,1	5,6	10,7
Titre 2 (2)	AE = CP	190,7	188,5	– 1,1	190,1	0,8	190,4	0,2	– 0,1
Hors titre 2	AE	120,1	121,7	1,3	135,7	11,5	153,7	13,3	28,0
	CP	120,1	121,7	1,3	135,7	11,5	153,7	13,3	28,0
Rayonnement culturel et scientifique (pour mémoire)	AE = CP	486,0	594,6	22,3	577,4	– 2,9	573,1	– 0,8	18,0
(1) à périmètre courant. (2) Les crédits du titre 2 sont les crédits de personnel. NB : AE = autorisations d’engagement ; CP = crédits de paiement. Source : ministère des affaires étrangères et européennes.

Le détail de l’évolution des enveloppes par action entre 2008 et 2009, tel qu’il apparaît dans le tableau de la page suivante, met en évidence des situations contrastées, qui résultent souvent de transferts de crédits entre actions. Tel est notamment le cas entre les actions Offre d’un service public de qualité aux Français à l’étranger et Soutien, sous l’effet d’un réajustement d’effectifs.

Outre les hausses mentionnées supra portant sur les contributions internationales et l’accès des élèves français au réseau de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), ce sont des transferts de personnel et l’inscription de crédits destinés aux conférences internationales qui expliquent la forte progression enregistrée sur l’action Coordination de l’action diplomatique.

Pour ce qui est des réductions de crédits, elles correspondent à des moyens effectivement en repli sur l’action Coopération militaire et de défense, alors que, sur l’action Instruction des demandes de visa, il s’agit d’une part de transferts vers la mission Immigration, asile et intégration et d’autre part de besoins en baisse, des crédits exceptionnels ayant été ouverts en 2008 pour prendre en charge des dépenses liées au déploiement de la biométrie dans les visas.

RÉCAPITULATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DES DEUX PROGRAMMES ⁽¹⁾

(en euros)

Intitulé du programme et de l’action	Ouverts en LFI pour 2008	Demandés pour 2009	Evolution (en %)	FDC et ADP (2) attendus en 2009
Action de la France en Europe et dans le monde	1 555 600 397	1 615 424 112	3,85	7 400 000
Coordination de l’action diplomatique	71 722 205	104 683 998	45,96	–
Action européenne	53 696 373	52 873 315	– 1,53	–
Contributions internationales	665 401 104	692 455 124	4,07	–
Coopération militaire et de défense	97 987 683	91 615 245	– 6,50	3 800 000
Soutien	229 584 739	236 892 841	3,18	423 000
Réseau diplomatique	437 208 293	436 903 589	– 0,07	3 177 000
Français à l’étranger et affaires consulaires (intitulé modifié)	310 782 614	310 236 752	– 0,18	170 000
Offre d’un service public de qualité aux Français à l’étranger	192 752 671	185 290 710	– 3,87	170 000
Accès des élèves français au réseau AEFE	67 067 500	86 100 000	28,38	–
Instruction des demandes de visa	50 962 443	38 846 042	– 23,78	–

Pour la préparation de cet avis budgétaire, votre Rapporteure a rencontré les responsables des deux programmes dont elle est chargée, et leurs collaborateurs, plusieurs membres du cabinet du ministre des affaires étrangères et européennes, la directrice de l’AEFE, le responsable du centre de crise et les personnes responsables de la mission à la direction du budget ⁽²⁾. Elle tient à les remercier pour le temps qu’ils lui ont consacré et les informations qu’ils lui ont apportées.

I – ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE : UN PROGRAMME AU CœUR DE LA MODERNISATION DE L’ACTION DIPLOMATIQUE DE LA FRANCE

La mission « Action extérieure de l’Etat » comporte trois programmes qui correspondent chacun à l’un des métiers et des réseaux du ministère des affaires étrangères et européennes : le diplomatique, le culturel et le consulaire. La partie des dépenses communes à ces politiques est inscrite sur le programme Action de la France en Europe et dans le monde, alors que seules celles qui sont spécifiques à l’action culturelle d’une part, à l’action consulaire d’autre part, sont affectées aux programmes correspondants. Le programme Action de la France en Europe et dans le monde remplit donc la fonction de programme « support », mais ne constitue pas pour autant un programme « support » au sens strict, puisqu’il accueille aussi un volume considérable de crédits d’intervention, destinés principalement aux contributions françaises aux organisations internationales.

A – Une administration centrale qui s’adapte à l’évolution des besoins de notre politique étrangère

Parmi les décisions des trois conseils de modernisation des politiques publiques (CMPP) et les propositions figurant dans le Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France, plusieurs concernent l’administration centrale du ministère. Elles constituent une réforme d’envergure qui doit permettre au ministère de répondre à ses missions : analyse, prospective, conseil, définition d’une stratégie. L’objectif est de lui permettre de montrer et de faire valoir sa plus-value, de renforcer sa crédibilité et son rôle de coordination de l’action extérieure de l’Etat, dans un contexte budgétaire contraint.

1) La réorganisation en cours

La mesure la plus importante est la constitution, à partir de la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), d’une direction d’état-major, chargée de la stratégie et du pilotage des opérateurs. La tâche est délicate car il ne s’agit pas de fusionner en l’état plusieurs services ou encore moins de faire absorber une direction par une autre mais bien de créer une entité nouvelle conçue pour répondre à un besoin bien identifié : donner au ministère les moyens de jouer son rôle de conception stratégique d’une réponse globale à l’ensemble des enjeux liés à la mondialisation.

Selon les informations données par le ministère, la nouvelle direction générale, qui pourrait s’intituler direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats, devrait comprendre quatre directions :

– une direction des politiques de mobilité et d’attractivité qui couvrira également la promotion de nos technologies de pointe ainsi que l’appui aux entreprises ;

– une direction de la promotion de la diversité linguistique et culturelle ;

– une direction chargée des biens mondiaux qui traitera de la réalisation des objectifs du Millénaire, de l’environnement et de la gestion des contraintes de la planète ;

– une direction de l’économie globale et des stratégies de développement.

Cette direction générale sera mise en place progressivement d’ici au début de l’année 2009, lorsque le décret concernant les réformes de l’administration centrale devrait être publié au Journal officiel. Comme l’actuelle DGCID, elle devrait être financée sur les programmes Rayonnement culturel et scientifique et Solidarité à l’égard des pays en développement.

Parmi les autres réformes, devraient figurer le renforcement des directions géographiques, la création d’une direction de l’Union européenne et d’une direction de la prospective, et la mise en place d’un Conseil de direction, nouvelles structures qui relèveront du programme Action de la France en Europe et dans le monde.

Ce programme est d’ores et déjà directement concerné par une autre décision du CMPP, conforme à une proposition du Livre blanc et aux observations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, relative à la mise en place, dès l’été 2008, d’un centre opérationnel de réaction aux crises, à vocation interministérielle. Opérationnel depuis le 1^er juillet dernier, ce centre, que votre Rapporteure a visité le 15 octobre dernier avec le président de la commission des affaires étrangères et plusieurs de leurs collègues, est compétent à la fois pour les crises mettant en danger la sécurité des Français à l’étranger et pour les crises à caractère humanitaire. Il est doté d’une cinquantaine d’agents et résulte de la fusion de la délégation à l’action humanitaire et de la sous-direction de la sécurité des personnes de la direction des Français à l’étranger. Son organigramme figure en annexe du présent rapport. Il a déjà fait la preuve de son utilité à l’occasion des récentes crises en Géorgie, à Haïti et en Thaïlande.

A l’automne dernier, alors que la mise en place de ce nouveau dispositif était à l’étude, il était envisagé de le rattacher au programme qui s’intitulait alors Français à l’étranger et étrangers en France. C’est la raison pour laquelle, sur la proposition de votre Rapporteure, l’intitulé de ce programme avait été transformé en « Français à l’étranger, affaires consulaires et sécurité des personnes ». Le présent projet de loi de finances propose d’inscrire le centre de crise sur le programme Action de la France en Europe et dans le monde, et plus précisément sur son action Coordination de l’action diplomatique. Ce choix est justifié par le fait qu’il est placé auprès du secrétaire général du ministère des affaires étrangères et européennes.

En fait, une partie de ses crédits, relatifs à la sécurité des Français et donc en provenance du programme Français à l’étranger, affaires consulaires et sécurité des personnes, soit 1,6 million d’euros pour 2009, figurera sur cette action, tandis que la plus grande partie, les crédits d’action humanitaire (9,2 millions d’euros), restera sur le programme Solidarité avec les pays en développement, notamment pour ne pas donner l’impression, fausse, d’une baisse des moyens de l’aide publique au développement. Votre Rapporteure comprend la logique des solutions qui ont été retenues par le Gouvernement, mais elle estime que le rattachement de ce centre au programme Français à l’étranger, affaires consulaires et sécurité des personnes était tout aussi défendable, et aurait contribué à justifier à moyen terme le maintien de celui-ci, elle y reviendra.

LE CENTRE DE CRISE DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET EUROPÉENNES 1) Ses missions Le centre de crise du ministère des Affaires étrangères et européennes est chargé de la gestion opérationnelle des crises humanitaires et/ou menaçant nos ressortissants à l’étranger et de fournir un appui en cas de crise politico-sécuritaire. En liaison avec les autres centres ministériels, le centre de crise informe en permanence le ministre des affaires étrangères et européennes, planifie, prépare et coordonne l’aide d’urgence de la France en cas de catastrophes naturelles, de crises humanitaires, de menaces sur les ressortissants français. Le centre observe, recense et anticipe autant que possible les situations de crise. Il soumet au ministre des propositions sur la politique humanitaire de la France et participe aux débats internationaux en la matière. Le centre de crise intervient dans les situations d’urgence dans les délais les plus brefs. Sa rapidité de réaction vise à aider nos ressortissants en cas d’évacuation, à organiser la prise en charge des besoins des victimes, à évaluer et coordonner l’aide humanitaire nécessaire sur la zone sinistrée. Le centre de crise a également pour fonction d’apporter un appui aux ONG dans les situations de crises humanitaires. 2) Ses moyens Le centre de crise est constitué d’un centre de situation et d’une cellule interministérielle de réaction immédiate aux crises. Le centre de situation : un outil de veille permanente Le centre de situation garantit une permanence 24 heures sur 24, 7 jours sur 7, destinée à rassembler, analyser et diffuser les informations urgentes de toute nature. Par son intermédiaire, les autorités compétentes sont tenues informées de tout événement survenant à l’étranger qui nécessiterait une réponse humanitaire ou aurait des conséquences pour la sécurité de nos compatriotes. La cellule interministérielle de crise : un outil d’aide à la décision La cellule interministérielle assure le suivi d’une crise dans sa globalité. Elle accueille des responsables du ministère des affaires étrangères et européennes et d’autres administrations ainsi que des partenaires extérieurs. Dotée d’équipements performants de communication et d’aide à la décision, elle facilite la mise en réseau instantanée de l’ensemble des acteurs en France et à l’étranger. 3) Ses partenaires Pour remplir ses missions, le centre s’appuie sur nos 250 ambassades et consulats, mais aussi sur le réseau gouvernemental qui regroupe les services du Premier ministre et d’autres administrations, le réseau des centres opérationnels qui associe les différents centres spécialisés des autres ministères, le réseau de nos partenaires européens et les services de la Commission européenne et du Conseil, le réseau humanitaire et le réseau des entreprises dont les directeurs de la sécurité mettent en commun leurs connaissances. Source : plaquette du centre de crise du ministère des affaires étrangères et européennes.

2) Des effectifs en hausse à la suite de transferts internes

Globalement, les effectifs du ministère des affaires étrangères et européennes, c’est-à-dire ceux des quatre programmes qui lui sont rattachés ⁽³⁾, diminueront de 206 ETPT (équivalents temps plein travaillé) entre 2008 et 2009, le nouveau plafond d’emplois étant fixé à 15 866 dans le projet de loi de finances. Cette évolution est le résultat de la suppression de 190 ETPT au titre du plan triennal 2009-2011 et d’un solde de 16 transferts vers d’autres administrations.

Sur l’ensemble de la période 2009-2011, le ministère devra réduire ses effectifs à hauteur de 700 ETPT (pour 900 départs à la retraite prévus, soit un ratio de non-renouvellement bien supérieur à la norme de un sur deux), après en avoir supprimé 739 en application du contrat de modernisation 2006-2008.

Pour ce qui est du programme Action de la France en Europe et dans le monde, qui regroupe plus de la moitié des effectifs (8 377 sur 15 866 en 2009), il gagnera 18 ETPT entre 2008 et 2009, à la suite des mouvements suivants :

– 78 ETPT seront supprimés en application de la première année d’application du nouveau plan triennal ;

– le solde des transferts entre administrations est négatif à hauteur de 4 ETPT : 2 ETPT rejoignent le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique au titre de la mise en place de l’agence des achats de l’Etat ; 1 ETPT provenant de ce dernier ministère est parallèlement rattaché au programme Action de la France en Europe et dans le monde à la suite de la fermeture de la trésorerie de Yaoundé, qui s’accompagne d’un transfert de charge sur le ministère des affaires étrangères et européennes ; 3 ETPT sont transférés au ministère du logement et de la ville au titre de la mise en place des délégués du préfet dans les quartiers sensibles ;

– des mouvements internes au ministère conduisent au passage de 100 ETPT des trois autres programmes vers le programme Action de la France en Europe et dans le monde : 60 proviennent du programme Français à l’étranger et affaires consulaires, 8 du programme Rayonnement culturel et scientifique et 32 du programme Solidarité avec les pays en développement ; ces ajustements sont notamment la conséquence de la constitution des services administratifs et financiers uniques (SAFU), de la mise en commun des moyens de soutien, et de la création du centre de crise (24 ETPT y sont rattachés depuis le programme Français à l’étranger et affaires consulaires, 19 depuis le programme Solidarité avec les pays en développement).

L’augmentation des effectifs du programme en 2009 résulte donc de circonstances particulières ; entre 2009 et 2011, il perdra 315 ETPT en application du plan triennal.

Parmi les 8 377 ETPT du programme, ceux qui sont affectés à l’administration centrale du ministère sont principalement répartis entre trois actions ⁽⁴⁾. Outre les 29 ETPT (experts nationaux détachés et diplomates d’échange) inscrits sur l’action Action européenne, 984 relèvent de l’action Coordination de l’action diplomatique et 1 615 de l’action Soutien.

Les premiers, qui représentent une masse salariale de 59,5 millions d’euros, servent dans l’état-major du ministère, la direction générale des affaires politiques et les directions placées sous l’autorité du secrétaire général adjoint pour les affaires politiques, les directions politiques à caractère transversal, les six directions géographiques ou le centre de crise. Ces effectifs ne devraient pas être touchés par les suppressions de postes prévues par le plan triennal.

Les autres travaillent à la direction générale de l’administration ou pour l’une des directions dont l’action soutient et prolonge l’action diplomatique (protocole, archives, communication, Haut fonctionnaire de défense et de sécurité). Les crédits de personnel correspondant s’élèvent à 98,34 millions d’euros pour 2009. Au titre du plan triennal 2009-2011, 63 ETPT devraient disparaître de l’action Soutien, l’essentiel de la réduction portant sur 2011 (48 ETPT).

Au total, le programme versera 88 millions d’euros sur le compte d’affectation spéciale des pensions en 2009, contre 80,3 millions d’euros en 2008.

3) Un fonctionnement courant plus coûteux

Les dépenses de fonctionnement courant sont réparties entre les programmes selon la même logique que les effectifs, pour l’essentiel entre l’action Coordination de l’action diplomatique (42,2 millions d’euros en crédits de paiement) et l’action Soutien (119,75 millions d’euros en crédits de paiement). Si la seconde enveloppe est en hausse légère (+ 2,5 millions d’euros), la première bénéficiera en 2009 de plus de 22 millions d’euros d’augmentation.

Sur la première action, sera, comme indiqué supra, financé en partie le centre de crise. Les 1,6 million d’euros prévus sont destinés aux mêmes types de dépenses que celles prises en charge auparavant sur le programme « consulaire » : externalisation partielle de la réponse téléphonique en cas de crise, constitution, achat et acheminement des stocks de sécurité pour les postes, gestion des réseaux radio de sécurité, financement des missions liées aux questions de sécurité, effectuées en temps de crise (envoi de renforts) ou en prévision de crise (conseils en matière de sécurité).

L’essentiel des crédits de fonctionnement de cette action est destiné à financer :

– les conférences internationales et voyages officiels, à hauteur de 29,5 millions d’euros en crédits de paiement : 22,8 millions d’euros sont prévus pour l’organisation de sommets, conférences internationales et manifestations en France et à l’étranger, les plus grosses dépenses prévues en 2009 étant le sommet de l’OTAN prévu à Strasbourg et Kehl en avril – dont les frais seront partagés avec l’Allemagne – et le sommet Afrique-France en Egypte, à l’organisation duquel le ministère envisage de participer ; cette enveloppe est en hausse de plus de 20 millions d’euros par rapport à 2008, année pendant laquelle les grandes manifestations internationales ont été prises en charge par le programme dédié à la présidence française de l’Union européenne ; 1,67 million d’euros sont en outre ouverts pour couvrir les déplacements à l’étranger du Premier ministre ; votre Rapporteure observe à cet égard que les crédits nécessaires aux voyages du Président de la République ont été transférés de cette action vers les crédits de la Présidence de la République au cours de l’examen du projet de budget pour 2008, et que la même solution pourrait être retenue pour ce qui est des déplacements du Premier ministre, dont le coût a été nettement supérieur aux prévisions en 2008 ;

– les déplacements des délégations ministérielles (c’est-à-dire du ministre des affaires étrangères et européennes, des trois secrétaires d’Etat qui lui sont rattachés et des membres de leurs cabinets), à hauteur de 4,93 millions d’euros ;

– les réceptions organisées par les mêmes ministres et les services d’état-major, pour 2,42 millions d’euros ;

– les dépenses de communication et d’information, pour un total évalué à 3,74 millions d’euros.

Les autres crédits de fonctionnement de l’administration centrale, rattachés à l’action Soutien, ont très logiquement des destinations plus triviales. Aux 16,77 millions d’euros en crédits de paiement nécessaires au fonctionnement courant des services d’administration centrale, s’ajoutent notamment 7,26 millions d’euros en crédits de paiement pour la valise diplomatique, cette somme tenant compte des 2,5 millions d’euros versés par les autres administrations qui utilisent ses services. Les dépenses de formation devraient approcher 2 millions d’euros et celles d’action sociale 7 millions d’euros. Au total, l’ensemble de ces dépenses devrait représenter 33 millions d’euros en 2009, pour 31,1 millions d’euros ouverts en loi de finances initiale pour 2008 : la hausse des besoins de fonctionnement courant est due au déménagement de plusieurs services et à leur installation rue de la Convention, tandis que, dans le domaine des ressources humaines et des affaires sociales, le ministère devra prendre en charge les indemnités de licenciement des salariés employés à la restauration du personnel, qui va être confiée à un prestataire de services.

C’est aussi l’action Soutien qui reçoit les crédits pour les dépenses d’immobilier (hors investissements). Figurent parmi elles le coût des loyers et des taxes immobilières pour les locaux pris à bail, qui dépasseront encore 3 millions d’euros en 2009, ainsi que celui de la maintenance et l’entretien, pour 4,5 millions d’euros. Les bâtiments domaniaux situés en France (à Paris et à Nantes) soumis à loyers budgétaires seront, à compter de l’année prochaine, entretenus sur les crédits d’un programme particulier de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » intitulé Entretien des bâtiments de l’Etat, vers lequel sont transférés 1,29 million d’euros depuis cette action. Quant aux loyers budgétaires proprement dits, pour les bâtiments domaniaux situés en France, ils sont inscrits sur la même action, à hauteur de 20,74 millions d’euros.

Les dépenses informatiques seront encore considérables en 2009, bien qu’en baisse par rapport à 2008. 27,22 millions d’euros en crédits de paiement et 16,56 millions d’euros en autorisations d’engagement sont prévus au titre des dépenses de fonctionnement (contre respectivement 28,9 et 17,7 millions d’euros en 2008). Ils couvriront des dépenses relatives à l’infrastructure, au déploiement et à l’acquisition de matériels (16,8 millions d’euros en crédits de paiement et 6,6 millions d’euros en autorisations d’engagement), des dépenses relatives à l’exploitation et au soutien (2 millions d’euros en crédits de paiement et 1,24 million d’euros en autorisations d’engagement) et le financement de nouvelles applications (8,1 millions d’euros en crédits de paiement et 8,4 millions d’euros en autorisations d’engagement). Pour ce qui est des investissements, 8,03 millions d’euros en crédits de paiement et 5,58  millions d’euros en autorisations d’engagement seront ouverts pour l’infrastructure, le déploiement et l’acquisition de matériels d’informatique et de télécommunication.

Enfin, la sécurité est la dernière priorité de cette action, avec une enveloppe de 26,7 millions d’euros crédits de paiements (en hausse de 1,3 million d’euros par rapport à 2008) et de 25,7 millions d’euros en autorisations d’engagement (en repli de 2 millions d’euros). Les dépenses prises en charge dans ce domaine concernent aussi bien la sécurité des sites parisiens et nantais, que celle des postes à l’étranger. Elles s’inscrivent dans le cadre de la mise en œuvre de la réforme des dispositifs de sécurité engagée par le ministère depuis 2006, et qui a notamment conduit à privilégier le recours à des contrats de gardiennage lorsque les conditions locales le permettaient. Pour 2009, 11,5 millions d’euros sont prévus à ce titre, dont plus de la moitié pour des contrats relatifs à la sécurité des postes à l’étranger. S’y ajoutent 3,6 millions d’euros en crédits de paiement et 3,2 millions d’euros en autorisations d’engagement pour la sécurité passive en France, le regroupement des services parisiens expliquant une part importante de cette dépense, et 4,56 millions d’euros en crédits de paiement et 3,96 millions d’euros en autorisations d’engagement pour l’achat de matériel ou l’amélioration des systèmes de sécurité à l’étranger. Enfin, 7,04 millions d’euros sont prévus pour la sécurité active : cette dépense est appelée à croître, à la fois car la multiplication des foyers de crise rend indispensable l’envoi de renforts plus nombreux qu’auparavant (99 personnes étaient ainsi déployées à l’été 2008 dans dix-neuf pays), et à cause de la mise en œuvre de la réforme des dispositifs de sécurité, qui exige la réalisation de travaux, pendant la durée de laquelle des renforts sont nécessaires. Toujours au titre de la sécurité, 1,8 million d’euros sont inscrits sur cette même action en crédits d’investissement pour l’achat de six véhicules blindés destinés aux zones les plus sensibles du monde.

4) Des difficultés en matière immobilière bientôt réglées ?

Dans son avis budgétaire pour 2008, votre Rapporteure avait mis l’accent sur les graves problèmes posés au ministère des affaires étrangères et européennes par les dysfonctionnements du compte d’affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l’Etat » auquel le contrat de modernisation 2006-2008 avait pourtant conféré un rôle essentiel.

Ce contrat prévoyait en effet que, en contrepartie d’une baisse à 7,9 millions d’euros par an des crédits destinés aux dépenses immobilières, le ministère obtiendrait de pouvoir utiliser 100 % du produit des ventes qu’il réaliserait à l’étranger (et 85 % de celui des ventes en France) pour couvrir ses dépenses. Le contrat fixait un objectif de cessions cumulées sur la période de 195 millions d’euros, qui a été largement dépassé. La réussite du dispositif dépendait largement de l’efficacité du fonctionnement du CAS immobilier, par lequel les produits de cession devaient transiter.

Or, une série de blocages est intervenue, qui a empêché le rattachement des produits de cession. Il est d’abord apparu que le CAS ne pouvait juridiquement pas couvrir tous les besoins immobiliers du ministère : d’une part, les crédits de paiement ne pouvaient pas être utilisés pour le paiement d’opérations engagées avant sa création ; d’autre part, le CAS n’était pas en mesure de financer des opérations sur des biens qui n’étaient pas détenus en stricte propriété (c’est-à-dire ceux, de l’ordre du tiers des biens immobiliers de l’Etat à l’étranger, en simple jouissance, sous bail emphytéotique ou en location). Ces difficultés structurelles ont été accrues par d’autres contraintes.

La première est directement liée à la mise en œuvre du programme de regroupement immobilier à Paris : une avance de trésorerie de 85 millions d’euros ayant été accordée au ministère courant 2007 pour financer l’acquisition du bâtiment de la rue de la Convention, France Domaine a gelé le produit de toutes les cessions supérieures à 2 millions d’euros pour gager cette avance et garantir l’équilibre du programme parisien ; ce blocage n’a été levé qu’en novembre 2007, lorsque le site de la rue Monsieur a été vendu, pour 142 millions d’euros. Le CAS présentait alors un solde positif de 40 millions d’euros par rapport à l’opération de regroupement, mais la fin de l’exercice budgétaire a empêché le dégel de cette somme.

Ces problèmes résultant du programme immobilier parisien ne devraient pas se renouveler, mais le ministère des affaires étrangères et européennes critique aussi la longueur des délais de rattachement des produits de cession, qui a pour conséquence la nécessité de constituer un fonds de roulement, et les conditions préalables à l’utilisation des crédits, un « dossier de remploi » devant être constitué pour chaque opération d’un montant supérieur à 1 million d’euros financée à partir de produits de cession supérieurs à 2 millions d’euros.

En conséquence, la programmation immobilière du ministère pour 2007 n’a été réalisée qu’à hauteur de 50 %, soit 37 millions d’euros dépensés sur 77 millions d’euros programmés ; seuls 24 millions d’euros d’autorisations d’engagement ont pu être consommés sur le CAS et les crédits immobiliers du ministère ont dû être abondés à hauteur de 6 millions d’euros par redéploiement au sein du programme Action de la France en Europe et dans le monde, afin de faire face aux urgences. L’absence de visibilité sur la ressource a retardé notablement la notification de la programmation pour 2008, gênant la poursuite des opérations en cours comme le lancement des nouvelles opérations.

En juin dernier, le ministre des affaires étrangères et européennes et le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique sont convenus d’un assouplissement des règles d’emploi du CAS afin d’obtenir une plus grande fluidité de fonctionnement dès le 1^er janvier 2009 :

– le principe du retour de 100 % des produits de cession des biens à l’étranger est maintenu ;

– l’obligation de produire des « dossiers de remploi » est supprimée, sous réserve que la programmation des dépenses soit validée par la Commission interministérielle chargée d’émettre un avis sur les opérations immobilières de l’Etat à l’étranger ;

– le CAS pourra prendre en charge des opérations d’investissement et d’entretien lourd sur les actifs immobiliers dont l’Etat n’est pas propriétaire et dont il n’assure pas le contrôle au sens comptable du terme ;

– il sera possible de transférer sur le CAS les opérations engagées sur crédits budgétaires, pour qu’elles y soient soldées, sans hypothéquer pour ce faire des autorisations d’engagement du CAS ;

– les crédits seront mis à disposition sur le CAS en début d’exercice (et non à la mi-avril) : l’ensemble des crédits disponibles à la fin de l’exercice précédent pourra être reporté dans le cadre d’un arrêté de report anticipé.

Les points de blocage devraient donc être levés, la contrepartie étant la quasi-disparition des crédits destinés à l’investissement immobilier sur le programme Action de la France en Europe et dans le monde. Or, si les produits de cession ont été remarquablement élevés au cours des dernières années – en 2006, grâce à la cession de l’ancienne résidence du consul de France à Monaco, pour 49,5 millions d’euros, puis grâce à la vente de plusieurs sites parisiens, dont les produits de cession permettront le regroupement des services rue de la Convention et la rénovation du Quai d’Orsay –, ils ne pourront pas se maintenir au même niveau à l’avenir : en 2007, les cessions à l’étranger ont représenté 25,46 millions d’euros ; pour les huit premiers mois de 2008, elles se sont limitées à 11,18 millions d’euros et les estimations pour la fin 2008 et l’année 2009 sont de l’ordre de 20 millions d’euros pour les cessions en cours. Un meilleur fonctionnement du CAS est donc indispensable, mais il n’est pas sûr que la solution trouvée soit tenable sur le long terme.

En ce qui concerne le programme immobilier parisien (détaillé dans l’encadré suivant), source de difficultés de gestion pour le CAS immobilier, il se poursuit, de manière satisfaisante, malgré le retard de livraison du bâtiment des archives diplomatique de La Courneuve, pour lequel le versement de cinq mois de loyer en 2008 avait été prévu mais qui n’est pas encore occupé. L’action Soutien du programme Action de la France en Europe et dans le monde comporte 5,2 millions d’euros en crédits d’investissement pour le paiement d’une année de loyer en 2009. Il est à noter que le montant des charges qui s’ajouteront au loyer n’est pas encore connu, et qu’aucun crédit n’est donc prévu à ce titre.

C’est sur le CAS immobilier que sont financés les loyers intercalaires dus pour la poursuite de l’occupation des bâtiments vendus à Paris : plus de 39 millions d’euros pour l’immeuble Kléber, du 26 avril 2007 à la fin du premier trimestre 2009, et 9,6 millions d’euros pour l’immeuble de la rue Monsieur, du 27 novembre 2008 à la fin du premier trimestre 2009. Le niveau particulièrement élevé des loyers (respectivement 5 millions d’euros et 1,76 million d’euros par trimestre) rend indispensable le respect du calendrier du programme immobilier, tout retard devant entraîner des surcoûts considérables.

LA RELOCALISATION DES SERVICES PARISIENS DU MINISTÈRE La reconfiguration des implantations du ministère à Paris est en cours. Il est prévu qu’elle soit entièrement autofinancée sur les recettes de cession des immeubles vendus (celui de l’avenue Kléber, pour 404 millions d’euros, et celui de la rue Monsieur, pour 142 millions d’euros), à l’exception de l’opération de La Courneuve, financée sur le programme Action de la France en Europe et dans le monde dans le cadre d’une convention d’autorisation d’occupation temporaire du domaine public. Ce processus permettra de disposer, dans un délai relativement bref, d’une implantation fonctionnelle des services parisiens autour de trois pôles : – le site Convention (ex-Imprimerie Nationale), acquis en juin 2007, regroupera à compter du début de l’année 2009 les grandes directions fonctionnelles du ministère ainsi qu’un espace ministériel pour la coopération. Par ailleurs, des espaces modulaires de réunion seront disponibles à l’été 2009, pour répondre aux besoins de conférence propres au MAEE. La dotation globale de l’opération est de 390,4 millions d’euros. A ce stade, 378,2 millions d’euros de paiements ont été effectués. 11,66 millions d’euros de paiements sont encore à prévoir pour liquider l’opération. – le Pôle d’activités diplomatiques de La Courneuve est en cours d’achèvement. Il accueillera dès le début de l’année 2009 les archives issues de l’ensemble des sites initiaux du ministère (plus une prévision de stockage complémentaire pour les 30 ans à venir) dans 12 000 mètres carrés de locaux de stockage. Le Quai d’Orsay est particulièrement concerné, puisque le départ des archives permettra de libérer 2 300 mètres carrés, qui seront transformés en bureaux. De plus, dans un souci d’optimisation de l’occupation du site (à la suite notamment de l’audit de la Cour des Comptes sur le projet initial) et pour permettre d’accueillir un nombre supérieur de services (outre les archives, le service des affaires immobilières, le standard et la hot-line du ministère) et de personnels (de 90 à 225 environ), un scénario d’aménagement, qui permette la densification du projet a été mis au point avec le maître d’ouvrage. Afin d’assurer le financement de cette opération, le ministère a conclu une convention d’autorisation d’occupation temporaire du domaine public constitutive de droits réels, suivie d’une prise à bail par l’Etat des constructions réalisées. Le montant annuel des loyers prévu est de 3,509 millions d’euros, pendant une période de 28,17 ans. Parallèlement, les travaux supplémentaires de densification ont été réalisés pour un montant de 7,6 millions d’euros. A ces montants, il conviendra d’ajouter les achats de mobilier de bureau et d’équipements informatiques, qui sont évalués à 4,063 millions d’euros. – le Quai d’Orsay restera le cœur historique et emblématique de la diplomatie française. Il devrait accueillir à l’horizon 2011-2012 au moins 1 200 agents (dont 1 000 en bureaux), contre 1 000 actuellement (dont 800 en bureaux). Suite au transfert des archives diplomatiques et d’une partie du service de la valise diplomatique vers le site de Châtillon (à l’été 2008), cette densification sera rendue possible grâce aux espaces devenus vacants transformables en bureaux. Les besoins en terme de surface utile nette s’élèvent à environ 25 000 mètres carrés pour 1 200 postes. L’évaluation des travaux effectuée en décembre 2006, qui devra être actualisée après retour des études de diagnostic et du programme, fait apparaître un montant global d’opérations de 70 millions d’euros se décomposant en 55,5 millions d’euros pour les travaux, 8,5 millions d’euros pour les honoraires de maîtrise d’œuvre et de contrôle et 6 millions d’euros pour les aléas et dépenses diverses. A ces montants de travaux, il conviendra d’ajouter le moment venu les achats de mobilier de bureau et d’équipements informatiques, qui peuvent être estimés à ce stade à environ 6,5 millions d’euros. L’opération devrait démarrer dès le dernier trimestre de 2008, avec le lancement des premières études de diagnostic et de programmation sur l’aménagement des espaces des archives et de la valise diplomatique libérés, ainsi que sur le centre enterré. Les espaces de la valise diplomatique ont vocation à accueillir une partie des services qui seront touchés par les travaux et, en premier lieu, ceux qui sont implantés dans l’actuelle aile des archives, côté rue de l’Université, pour une opération tiroir. Cette première phase à réaliser en 2009 est estimée à 1 million d’euros pour les études et 2,2 millions d’euros pour les travaux de transformation des anciens locaux de la valise. La deuxième phase à engager en 2009 comprendra le solde des marchés d’étude (7,5 millions d’euros), et la première tranche de travaux (réaménagement de l’aile Université estimée à 19 millions d’euros), soit au total 26,5 millions d’euros. La dernière phase à engager en 2010 comprendra le solde des travaux, soit 40,3 millions d’euros. Ces montants seront principalement financés par le versement par le ministère en charge de l’écologie d’une indemnisation pour l’abandon de l’immeuble du boulevard Saint-Germain. A ce stade, les cabinets se sont entendus sur un montant de 69 millions d’euros, qui reste à confirmer par France domaine. Pour financer cette opération et poursuivre son opération de regroupement, le ministère des affaires étrangères et européennes cédera également les petits immeubles de la rue de Talleyrand (en 2008) et de l’avenue de Lowendal (probablement en 2009), dont il devrait obtenir le rattachement des produits de cession à hauteur de 85 %. Enfin, le site des Invalides continuera d’être occupé par le ministère jusqu’au terme des opérations soit jusqu’en 2011 ou 2012 ; ce site servira notamment d’espace tampon permettant de reloger certains services pendant les travaux qui seront menés au Quai d’Orsay. Source : ministère des affaires étrangères et européennes.

B – Un réseau diplomatique en mouvement

Les périmètres des réseaux français à l’étranger sont loin d’être figés, et font l’objet de mesures de rationalisation depuis plusieurs années. Le réseau consulaire est particulièrement touché par ces efforts, votre Rapporteure y reviendra. Un observateur peu attentif pourrait avoir l’impression que le réseau diplomatique proprement dit (celui des chancelleries diplomatiques) est épargné par cette rationalisation, voire suit un mouvement inverse, dans la mesure où le nombre d’ambassades progresse régulièrement. Des ambassades de France ont ainsi été récemment ouvertes au Libéria, puis au Kosovo. L’évolution de la situation politique dans certaines parties du monde et en particulier l’accession à l’indépendance de nouveaux Etats expliquent cette augmentation, mais celle-ci ne doit pas cacher des efforts bien réels, quoique moins visibles, de meilleure gestion des postes et de requalibrage des implantations françaises, pris dans le cadre du contrat de modernisation 2006-2008, qui ont déjà porté leurs fruits, et qui vont être intensifiés sous les effets conjugués du Livre blanc et des décisions des Conseils de modernisation des politiques publiques.

1) Des orientations claires : préserver l’universalité, adapter les formats

Le Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France a insisté sur la nécessité pour notre pays de disposer de réseaux à l’étranger adaptés aux priorités de son action internationale. Après avoir souligné que la France possède l’une des diplomaties dont le réseau est le plus dense et qui exerce la plus large palette de métiers, il s’interroge sur l’intérêt de conserver une présence physique dans quasiment tous les pays du monde (soit 158 ambassades bilatérales et 21 représentations multilatérales).

L’universalité de notre présence représentant, globalement, des montants budgétaires limités – la fermeture des 28 ambassades de la catégorie 7 de la directive nationale d’orientation, celle des pays avec lesquels nos liens sont les moins denses, ne permettrait de réaliser qu’une économie annuelle théorique de 40 millions d’euros, moyens de coopération compris, soit 4 % du budget de fonctionnement du réseau, personnel compris, et l’équivalent du seul coût de fonctionnement de nos postes aux Etats-Unis pris en charge par le ministère ⁽⁵⁾ –, le Livre blanc préconise de maintenir son universalité, tout en resserrant le format des plus petits postes : transformés en ambassade à gestion simplifiée, ils disposeraient d’un effectif limité, dans certains cas, à un seul agent de catégorie A, avec une externalisation de tous les services logistiques et un recours à la location pour les implantations physiques. Si cette formule n’apparaissait pas concluante, le Livre blanc évoque la fermeture de nos postes dans les pays où une présence permanente offre le plus faible intérêt pour la France.

Il propose dans le même temps de moduler la présence de la France en fonction de ses priorités. Alors que chaque ambassade est aujourd’hui compétente pour exercer toute la gamme des missions (action diplomatique, consulaire, coopération, action culturelle), dans l’avenir, à différents types de pays devraient correspondre des représentations de nature différente :

– ambassades de plein exercice lorsque les relations bilatérales ou la place du pays concerné dans les négociations multilatérales le justifient ;

– ambassades à missions prioritaires à l’égard desquelles les attentes des Français seraient limitées à un nombre restreint de sujets ;

– ambassades à missions simplifiées, lorsqu’il s’agit avant tout de maintenir une capacité d’observation politique.

Le Conseil de modernisation des politiques publiques reprend à son compte cette analyse et décide que « le réseau de l’État à l’étranger est recalibré selon une double logique de modularité et d’interministérialité. Les ambassades seront réparties en trois formats selon leurs missions, dont une trentaine de postes de présence diplomatique à format simplifié ». Il ajoute néanmoins que « les huit ambassades les plus importantes en termes d’effectifs verront une fraction de leurs emplois redéployés ». Il s’agit du « lissage des formats d’exception dans les ambassades où les moyens sont les plus importants », selon l’expression qu’il emploie également.

Concrètement, entre 2009 et 2011, 90 à 150 ETPT devraient être supprimés sur les postes à missions prioritaires et à missions simplifiées et 110 à 170 ETPT, dépendant du ministère des affaires étrangères et européennes ou d’autres ministères, devraient être dégagés dans les postes les mieux dotés actuellement. Ces derniers sont nos ambassades en Allemagne, en Espagne, en Grande-Bretagne, aux Etats-Unis, en Italie, au Maroc, au Sénégal et à Madagascar ⁽⁶⁾.

La répartition des ambassades entre les trois groupes précités n’est pas sans poser quelques difficultés, de l’aveu même des membres du cabinet du ministre entendus par votre Rapporteure. Initialement, il était prévu qu’une trentaine de postes relève de la première catégorie, autant de la troisième et une centaine de la deuxième. Finalement, il est probable que la première catégorie compte une quarantaine d’ambassades, tandis que moins de trente relèveraient de la troisième.

Le responsable du programme a cité la Chine, le Japon, l’Inde, la Corée, la Thaïlande, l’Indonésie et le Pakistan parmi les pays où nos ambassades devraient relever de la première catégorie, et la Bolivie, le Chili et la Colombie parmi les pays où l’ambassade de France serait à missions prioritaires. Il a indiqué qu’il n’y aurait aucune ambassade à missions simplifiées en Afrique du Nord et au Moyen-Orient, qu’il n’y en aurait que quelques unes en Afrique et en Asie (parmi lesquelles nos postes au Népal, en Papouasie-Nouvelle-Guinée et à Bruneï), et un nombre relativement important en Amérique du Sud. Il a souligné que les transformations en poste de la troisième catégorie risquaient d’entraîner des coûts non négligeables dans un premier temps, à cause notamment des frais de licenciement des personnels recrutés locaux. Des économies de personnel et de fonctionnement en sont attendues dans un deuxième temps. Quant aux éventuels produits de cessions immobilières, ils doivent être fortement relativisés, les marchés immobiliers des pays concernés étant généralement peu dynamiques.

Le Livre blanc et le Conseil de modernisation des politiques publiques partagent aussi le même avis pour ce qui est du renforcement de l’interministérialité des ambassades et du pilotage des réseaux à l’étranger.

Il s’agit sur le premier point de réorganiser les services extérieurs de l’État dans les ambassades en pôles de compétences interministériels fonctionnant en réseau, sous l’autorité des ambassadeurs dont les pouvoirs de coordination et d’animation sont réaffirmés, sur le modèle des préfets en métropole ; sept postes expérimenteront cette organisation en 2009, avant sa généralisation en 2010. A Berlin, au sein de notre ambassade, ont d’ores et déjà été mis en place cinq pôles de compétence (intelligence économique et sociale, politiques européennes, questions globales, sécurité et défense, communication politique et politique d’influence) appuyés sur trois pôles support (administration générale, ressources humaines, pôle budgétaire et comptable).

Sur le second point, la stratégie consolidée de l’État à l’étranger sera définie par un plan d’action élaboré sur un mode interministériel. Un comité interministériel, le comité des réseaux internationaux de l’État à l’étranger (CORINTE), dont le ministère des affaires étrangères et européennes assurera le secrétariat, sera chargé de piloter cette réorganisation interministérielle de la présence de l’État à l’étranger ; il succédera au Comité interministériel des moyens de l’Etat à l’étranger.

Ni le Livre blanc ni le Conseil de modernisation des politiques publiques n’a en revanche mis en avant un objectif de développement des co-localisations immobilières avec nos partenaires européens pour ce qui est des chancelleries diplomatiques. Dans le cadre de la Présidence française de l’Union européenne, la France a certes souhaité relancer la dynamique des co-localisations, en proposant un cadre commun sur la base de l’accord franco-allemand du 12 octobre 2006 ⁽⁷⁾. Mais, selon le ministère des affaires étrangères et européennes, sa mise en œuvre est rendue laborieuse par un enthousiasme limité de nos partenaires. Certains des projets franco-allemands sont à l’étude depuis plusieurs années du fait de fortes contraintes techniques et de modifications, souvent à contretemps, des priorités politiques et budgétaires. Force est de constater que les projets de co-localisations à Kiev, Monrovia et Yaoundé ont été abandonnés. Sont toujours en cours les projets de Maputo et Dacca, tandis que d’autres sont à l’étude concernant Koweït, Gaborone et Rio de Janeiro. Mis à part l’hébergement de quelques diplomates français dans des ambassades allemandes ou britanniques et réciproquement, il n’existe qu’un bureau franco-allemand à Banja Luka et une véritable co-localisation diplomatique avec l’Allemagne à Almaty, effective depuis 1999.

2) Les conséquences en 2009

C’est l’action Réseau diplomatique qui regroupe l’ensemble des moyens nécessaires au fonctionnement des postes à l’étranger pour la partie qui relève du programme Action de la France en Europe et dans le monde, c’est-à-dire hors personnels consulaires, rattachés au programme Français à l’étranger et affaires consulaires (voir infra), et hors personnels des services culturels et de coopération, inscrits selon les pays sur les programmes Rayonnement culturel et scientifique ou Solidarité avec les pays en développement. Il s’agit donc des personnels du programme exerçant dans les ambassades bilatérales ou les représentations permanentes et de ceux qui servent au support d’autres programmes, lorsque localement les nécessités du service l’exigent.

Ces effectifs atteindront 5 327 ETPT en 2009, dont 3 104 recrutés locaux. Il faut noter que cette action est, du fait des effets attendus de l’adaptation des formats d’ambassades, celle qui sera la plus touchée par les réductions d’effectifs prévus par le plan triennal : elle perdra à ce titre 66 ETPT en 2009, 81 en 2010 et 80 en 2011.

Pour 2009, la masse salariale de l’action devrait représenter 302,69 millions d’euros, contre 298,42 millions d’euros en loi de finances pour 2008.

124,4 millions d’euros sont prévus dans le projet de loi de finances pour le fonctionnement du réseau diplomatique, dont 94,8 millions d’euros pour son fonctionnement courant. 44,45 millions d’euros constitueront les crédits globalisés répartis entre les postes pour leur fonctionnement courant (consommation d’énergie et de fluides, contrats d’entretien, dépenses de communication et d’internet, fournitures diverses). L’enveloppe globale des frais de représentation (10,8 millions d’euros) est quasiment stable par rapport à 2008, malgré l’ouverture de nouvelles ambassades, compte tenu des efforts d’économies de gestion réalisés sur ce type de frais et de celles qui sont attendues des mesures d’adaptation du réseau précitées.

Les crédits destinés aux voyages et aux missions statutaires (10,75 millions d’euros) sont en revanche réévalués en 2009 pour tenir compte de la hausse du prix des billets d’avion, liée à l’envolée du prix du pétrole, et des nouvelles dispositions réglementaires relatives à la prise en charge des frais de voyage pour passer des concours. Les frais de déménagement des agents arrivant en poste ou le quittant sont évalués à 25 millions d’euros.

Au total, hors frais de déménagement, les moyens de fonctionnement des ambassades devraient s’établir à 69,8 millions d’euros en 2009, contre 67,6 millions d’euros, à structure constante, en 2008 : cette augmentation vise à permettre l’accélération du processus d’externalisation de certaines prestations effectuées auparavant par du personnel du ministère, alors que ce processus a jusqu’ici été financé sans ressources supplémentaires. Le Conseil de modernisation des politiques publiques a en effet préconisé de développer l’externalisation au moins partielle des fonctions support des services de l’État à l’étranger. Le responsable du programme a néanmoins attiré l’attention de votre Rapporteure sur les avantages et les inconvénients de ces pratiques : si l’externalisation permet de limiter le nombre d’emplois locaux et donc les risques qui leur sont liés, elle n’entraîne pas de véritables économies et peut conduire à une dégradation de la qualité du service rendu. Les Britanniques ont ainsi largement recouru à l’externalisation au cours de la dernière décennie, avant de faire machine arrière.

Les loyers budgétaires relatifs aux bâtiments domaniaux utilisés par le réseau qui entrent dans ce dispositif, c’est-à-dire les deux représentations permanentes situées en France (Strasbourg et Paris), tous les sites bruxellois et nos implantations en Grèce, représenteront 5,27 millions d’euros en 2009. Quant aux loyers dus pour les bâtiments pris à bail, ils s’élèveront à 19,5 millions d’euros. Enfin, 4,83 millions d’euros sont destinés aux petits travaux d’entretien immobilier dans le réseau. Cette somme modeste devrait être abondée en 2009 par le rattachement de deux fonds de concours : au titre de la location d’immeubles diplomatiques et consulaires situés à l’étranger, à hauteur de 777 000 euros, et au titre de la participation des pays européens à des dépenses liées aux co-localisations immobilières, pour 1,5 million d’euros. A terme, devraient s’y ajouter de l’ordre de 500 000 euros par an au titre de la location de sites prestigieux, par l’intermédiaire d’un nouveau fonds de concours dont la création a été décidée par le Conseil de modernisation des politiques publiques afin de « consolider et valoriser le patrimoine immobilier à l’étranger ».

Bien que, comme votre Rapporteure l’a indiqué supra, l’essentiel des investissements immobiliers ait vocation à être financé sur le produit des cessions alimentant le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l’Etat », 6,7 millions d’euros seront inscrits sur l’action Réseau diplomatique pour couvrir des opérations d’un coût inférieur à 200 000 euros, qui visent la conservation des bâtiments ou des remises aux normes techniques ou relatives à la sécurité des personnes et des biens.

C – L’éternel problème du niveau des contributions obligatoires en cours de résolution

Les contributions de la France à près de 140 organisations internationales sont inscrites sur le programme Action de la France en Europe et dans le monde, inégalement réparties entre l’action Action européenne et l’action Contributions internationales.

Depuis plusieurs années, les dotations inscrites en loi de finances initiale se sont avérées nettement inférieures aux besoins, en particulier pour le financement des opérations de maintien de la paix. Il est vrai qu’il est souvent difficile de prévoir très l’avance à quel moment une nouvelle opération va commencer ou comment une opération lancée va évoluer. Par ailleurs, les trois quarts de ces contributions sont payés en d’autres monnaies que l’euro, principalement en dollars, dont le cours fluctue considérablement. L’écart entre crédits ouverts et crédits consommés était néanmoins devenu si important que la sincérité de la loi de finances initiale pouvait en être affectée.

C’est pourquoi le contrat de modernisation 2006-2008 a mis en place une série de mesures afin de résoudre ce problème. Elles ont commencé à porter leurs fruits et devraient être consolidées dans le cadre du nouveau plan triennal.

1) Les améliorations permises par le contrat de modernisation

En application du contrat de modernisation, il a été décidé de prévoir un mécanisme de couverture du risque de change par l’achat de devises à terme en recourant au compte de commerce de l’Agence France Trésor, afin de minimiser l’impact potentiellement négatif du risque de change, sans toutefois l’annuler. Le ministère des affaires étrangères et européennes s’est engagé à saisir immédiatement le ministère du budget et à informer le Parlement de toute décision des Nations unies ayant un impact sur les contributions aux organisations internationales, dont les opérations de maintien de la paix, et sur leur charge budgétaire. Il a aussi déclaré son intention de renforcer le contrôle sur les dépenses liées aux opérations de maintien de la paix, a priori comme a posteriori, par le développement d’un programme de missions interministérielles. En contrepartie, le niveau des crédits budgétaires destinés aux opérations de maintien de la paix serait augmenté : le contrat de modernisation prévoyait qu’« une première tranche d’au moins 50 millions d’euros sera inscrite à cet effet en 2007 ».

L’essentiel de ces engagements a été tenu.

Ainsi, le mécanisme de couverture contre le risque de change, expérimenté en 2006 à hauteur de 5,5 millions de dollars, a été utilisé en 2007 pour un total de 247 millions de dollars. En 2008, 433 millions de dollars ont été achetés en trois tranches (avec échéances en février, mars et octobre), ainsi que 37,43 millions de francs suisses. Le ministère évalue le coût théorique de ce dispositif de deux manières : en comparant le taux de change négocié et le taux de change réel à la date de matérialisation, il est de 2,8 % du montant des transactions pour les opérations effectuées au premier semestre ; en comparant le taux de change négocié et le taux de change réel à la date de négociation, il est alors limité à 0,3 % du montant des transactions.

Les engagements relatifs à l’amélioration de l’information du ministère du budget et du Parlement ont été mis en œuvre, le premier de manière plus complète que le second. Le budget des Nations unies est désormais négocié dans le cadre de la Politique européenne de sécurité commune et la France a tenu des négociations bilatérales sur le budget et le barème des contributions avec l’Allemagne, le Royaume-Uni, les Etats-Unis et la Chine.

Des missions de contrôle ont été menées, par la direction des Nations unies auprès de la FINUL en février 2008, et surtout par l’experte française au Comité consultatif sur les questions administratives et budgétaires des Nations unies, qui a participé à une mission à Haïti en novembre 2007, à une mission à la base de Brindisi et au Proche-Orient (FINUL et FNUOD ⁽⁸⁾) en février dernier et à une mission à Genève en juillet.

Surtout, le rebasage des crédits destinés aux contributions internationales a été effectué : 60 millions d’euros supplémentaires, dont 50 millions d’euros pour les opérations de maintien de la paix, ont été ouverts en loi de finances initiale pour 2007 ; 125 millions d’euros de plus leur ont été accordés pour 2008. En fait, une augmentation de seulement 40 millions d’euros était initialement prévue, mais, devant l’émotion témoignée par les parlementaires, inquiets de l’absence de financement de l’opération au Darfour, 85 millions d’eu