N^° 1201

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 16 octobre 2008.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2009 (n° 1127),

TOME III

AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

par Mme Henriette MARTINEZ,

Députée

Voir le numéro 1198 (annexe n° 5).

INTRODUCTION 5

I – UN CONTEXTE INTERNATIONAL DES PLUS DIFFICILES QUI BOULEVERSE LA DONNE 7

A - LA CRISE ALIMENTAIRE MONDIALE BOUSCULE LES AGENDAS ET LES PRIORITÉS 7

B - AVEC LE BILAN MITIGÉ DES OMD À MI-PARCOURS, LA CRISE ALIMENTAIRE CONFIRME L’IMPORTANCE DE L’APD MONDIALE. 9

C - LES DÉBATS ACTUELS ET LA CONJONCTURE CRISTALLISENT L’EXIGENCE D’EFFICACITÉ DE L’APD. 12

D - L’APD FRANÇAISE EST AU CœUR DE LA PROBLÉMATIQUE DE L’EFFICACITÉ. 18

II – L’AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT DE LA FRANCE : UN REGARD CRITIQUE SUR L’ÉTAT DES LIEUX. 21

A - LES CRITIQUES RÉCURRENTES PORTÉES A L’APD DE LA FRANCE. 21

B - LES STRUCTURES DE L’APD DE LA FRANCE : MULTIPLES ET ÉPARSES. 23

C - LES PRIORITÉS GÉOGRAPHIQUES ET SECTORIELLES DE L’APD DE LA FRANCE. 27

1. La problématique de la coordination géographique et sectorielle entre bailleurs. 27

2. Le resserrement géographique et sectoriel de l’aide française. 29

III - FINANCEMENTS ET MODALITÉS DE L’AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT DE LA FRANCE. 37

A - LES VOLUMES DE L’AIDE AU DÉVELOPPEMENT DE LA FRANCE 37

1. Evolution récente 37

2. Les dispositions du projet de loi de finances pour 2009 41

B - MODES DE FINANCEMENT DE L’APD ET PÉRIMÈTRE DES DÉPENSES 51

1. L’état de la réflexion en matière de financements innovants 51

2. Des financements innovants à la recherche de nouveaux partenariats 53

3. Problématique des financements innovants et périmètre des dépenses de l’APD 54

4. Les fonds des migrants : analyse de la législation 55

CONCLUSION 61

EXAMEN EN COMMISSION 63

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 85

ANNEXES 89

Annexe 1 : Organigramme simplifié du dispositif 91

Annexe 2 : Ventilation de l’APD bilatérale par objet principal 92

Annexe 3 : Liste des personnes entendues par le rapporteur 93

Mesdames, Messieurs,

Les effets de la crise alimentaire qui a frappé les pays en voie de développement à la fin de l’année dernière sont tels qu’ils risquent de remettre en cause les résultats qui avaient été réalisés en vue d’atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) et de provoquer des retours en arrière importants. Dans un panorama global où le bilan des OMD à mi-parcours était déjà mitigé, la crise alimentaire a obligé les gouvernements, les organisations internationales et les ONG à se mobiliser dans l’urgence pour éviter que des millions de personnes ne meurent de faim ou basculent de nouveau dans la grande pauvreté. Elle a illustré aussi le fait que l’aide publique au développement (APD) reste indispensable pour accompagner sur la voie de leur développement les pays du sud, dont les taux de croissance économiques élevés pâtissent de forts taux de croissance démographiques.

Mais les défis restent immenses et la crise financière qui plonge en ce moment même les économies dans la récession risque de rendre la solidarité moins généreuse, les promesses plus difficiles à tenir. Si la mobilisation de la communauté internationale reste plus que jamais nécessaire, elle doit prendre une autre dimension pour répondre à l’ensemble des besoins.

En ce sens, l’année 2008 aura été décisive, historique peut-être. Entre les réunions de Rome en juin sur la crise alimentaire, de New York en juillet sur les OMD, d’Accra en septembre sur l’efficacité de l’aide et de Doha en novembre prochain sur les financements de l’aide, l’ensemble des questions aura été traité en quelques mois pour donner à la communauté internationale le nouvel élan nécessaire à la réalisation des OMD d’ici à 2015.

Car ce n’est pas seulement le niveau financier de l’aide qui est en débat désormais. S’il en était besoin, la conjoncture économique nouvelle suffirait à donner tout son sens à la thématique des réunions internationales qui se sont tenues cette année, mais l’enjeu est aussi autre et complémentaire : les relations de partenariat qui doivent s’instaurer entre les acteurs, qu’ils soient donneurs ou bénéficiaires, étatiques, institutionnels, privés, publics, ONG ou fondations, ont pris ces dernières années une importance croissante et conditionnent la qualité et l’efficacité de l’aide fournie.

A cette réflexion sur la qualité de l’aide, sur son efficacité, la France prend toute sa part.

Au niveau international, tout d’abord, en participant au débat à la place qui est la sienne dans la communauté internationale, comme acteur de premier plan de l’aide au développement. Au cours de cette année, elle aura eu l’occasion de manifester sa solidarité immédiate mais aussi de proposer des solutions innovantes et durables à long terme, comme l’initiative lancée par le Président de la République à Rome pour la sécurité alimentaire mondiale.

Au niveau national enfin, en poursuivant sa propre réflexion et en continuant son processus de réforme engagé il y a plusieurs années pour rendre son aide plus performante. Les récentes décisions prises par le Conseil de modernisation des politiques publiques dans le cadre de la Revue générale des politiques publiques, finaliseront au cours de ce prochain exercice les réformes engagées en 1998 et relancées en 2004, en s’efforçant aussi de maintenir son effort financier en faveur du développement, qui reste le troisième au monde.

Comme vous le savez, ce projet de loi de finances pour 2009 s’inscrit pour la première fois dans une perspective triennale. Votre rapporteure vous invite à le lire ainsi, considérant qu’il doit être appréhendé comme un budget de transition permettant, dans une période de contingences budgétaires difficiles, de faire face à de nombreux et importants engagements, au niveau international ou européen.

I – UN CONTEXTE INTERNATIONAL DES PLUS DIFFICILES QUI BOULEVERSE LA DONNE

A - La crise alimentaire mondiale bouscule les agendas et les priorités

Ces derniers mois, des images fortes, en provenance de tous les continents, de pays aussi divers que les Philippines et l’Indonésie, Haïti, l’Egypte, le Cameroun ou Madagascar, en proie à des émeutes de la faim, sont venues rappeler aux pays industrialisés la réalité quotidienne de millions de personnes qui ont subi de plein fouet les effets des hausses de prix des produits alimentaires de première nécessité. Ainsi, en à peine un an, une denrée aussi essentielle que le riz a-t-elle augmenté de 130 % tandis que les prix du blé et du maïs doublaient.

 ⁽¹⁾

Cette flambée des prix a eu de multiples causes au premier rang desquelles se place l’orientation des agricultures américaines et européennes vers des productions subventionnées de biocarburants à base de céréales ⁽²⁾. D’autres facteurs, nombreux, sont également intervenus de manière concomitante : la faiblesse des niveaux de stocks mondiaux, en particulier pour les céréales, compte tenu de récoltes inférieures à la moyenne en Europe, en 2006 et 2007, ou en Australie pour cause de sécheresse. L’augmentation des coûts énergétiques a également eu un impact de même que les changements intervenus dans les politiques agricoles des pays de l’OCDE, qui ont entraîné une nette diminution des excédents. Enfin, la forte croissance économique et la démographie dans les pays en développement ainsi que les changements climatiques et les contraintes de ressources, notamment en eau, ont également eu une incidence majeure sur la situation globale de l’offre et de la demande alimentaire. A cela s’ajoute enfin, si ce n’est surtout, sur le long terme, le fait que les agricultures au sud n’ont été aux centres des préoccupations ni des gouvernements ni des bailleurs chargés des politiques d’aide au développement. Cet abandon des problématiques agricoles dans toutes leurs dimensions aura fortement contribué à faire le lit de la crise actuelle.

Cette crise, les populations, urbaines essentiellement, des pays en voie de développement l’ont vécue de la manière la plus brutale. Dans certains pays, des fractions importantes d’habitants appauvris en sont désormais réduites à consacrer jusqu’à 80% de leurs revenus à l’alimentation. Ils ne peuvent pour autant éviter de basculer dans une situation d’insécurité alimentaire et de malnutrition faute de pouvoir continuer de se nourrir d’aliments suffisamment riches sur le plan nutritionnel et, en outre, réduisent ou suppriment leurs autres dépenses essentielles de santé et d’éducation.

L’urgence humanitaire a conduit les organisations internationales ainsi que les chefs d’Etat et de gouvernement à réagir immédiatement et à se mobiliser pour faire face aux besoins vitaux et trouver les moyens de résoudre la question de manière durable. Des réunions, tel le Sommet mondial de l’alimentation, organisé par la FAO à Rome en juin dernier, ou celui du G8 à Toyako en juillet, y ont consacré l’essentiel de leurs travaux. Des sommes conséquentes ont été libérées pour répondre à l’urgence (ainsi une intervention de 10 milliards de dollars avait-elle été décidée dès janvier par le G8), et les engagements antérieurs ont été renouvelés et amplifiés, comme lors de la conférence de haut niveau sur la sécurité alimentaire mondiale de Rome.

Cela étant, on le sait déjà, le fait que l’année 2008 soit porteuse de promesses de récoltes abondantes - voire même de niveaux de production records, comme ce devrait être le cas pour les céréales -, n’entraînera pas de baisse des prix. Ces derniers, les mêmes causes produisant les mêmes effets, resteront tendanciellement élevés sur le moyen terme pour la plupart des principales denrées alimentaires et fourragères. Consécutivement, selon les estimations publiées par la FAO et la Banque mondiale ces dernières semaines ⁽³⁾, la flambée des prix alimentaires et énergétiques provoquera cette année une augmentation de 44 à 75 millions du nombre de mal nourris, qui devrait atteindre 967 millions de personnes. Très récemment, le rapporteur pour le droit à l'alimentation auprès de l'Organisation des Nations unies craignait même que plus d’un milliard d’êtres ne soient touchés l’an prochain. En outre, cette crise fera de nouveau basculer dans la pauvreté entre 100 millions et 180 millions de personnes que les relatifs succès sur le premier des OMD au cours de ces dernières années avaient sorties de leur misère ⁽⁴⁾.

Cette crise alimentaire touche donc au cœur le bilan déjà mitigé des Objectifs du Millénaire pour le Développement, et risque de compromettre d’autant plus l’obtention des résultats qu’elle aura aussi de graves conséquences économiques et sociales à moyen et long termes.

B - Avec le bilan mitigé des OMD à mi-parcours, la crise alimentaire confirme l’importance de l’APD mondiale.

Selon la FAO, non seulement les prix élevés des denrées alimentaires ont déjà, et continueront d’avoir, des effets dévastateurs sur le nombre de personnes souffrant de la faim mais ils aggravent également des tendances préoccupantes sur le long terme, de telle manière que les avancées précédemment réalisées sur l’ensemble des OMD risquent pour certaines de se voir annulées. Les institutions et agences de développement reconnaissent le coût social élevé de la crise alimentaire et l’impact négatif important de la malnutrition sur la productivité du travail, la santé et l'éducation. En d’autres termes, les niveaux de croissance économique des pays affectés s’en ressentiront, qui y perdront, en revenus et valeur de productivité, des centaines de milliards de dollars par an.

Jusqu’alors, les progrès effectués, s’ils restaient modestes à mi-parcours en regard des ambitions des Objectifs du Millénaire pour le Développement, étaient néanmoins encourageants. Il faut ainsi rappeler que, selon les données de la Banque mondiale et de l’ONU, le nombre de personnes vivant dans une situation d’extrême pauvreté avait diminué de 400 millions entre 1990 et 2005 ; que certains pays, comme le Vietnam, ont ainsi réduit la pauvreté, de 58 % en 1993 à 16 % en 2006 ; que chaque année, 3 millions d’enfants de plus survivent, et 2 millions de vies sont sauvées grâce aux campagnes de vaccination ; que dans l’Est asiatique et dans le Pacifique, en Europe et en Asie Centrale, en Amérique latine et dans les Caraïbes, le taux d’achèvement de l'école primaire est désormais de 100 % ou presque.

Pour autant, ce bilan est insuffisant et préoccupant, car dans le même temps, chaque semaine, 10.000 femmes continuent de mourir des complications de grossesse et d’accouchement et près de 200.000 enfants de moins de 5 ans meurent de maladie ; car un milliard de personnes manquent toujours d’un accès à l’eau potable et 2,6 milliards n’ont pas accès aux services d’assainissement de base ; car dans le monde, les facteurs de risque liés à l’environnement jouent un rôle crucial dans 80 % des maladies, notamment les infections respiratoires, la diarrhée ou le paludisme ; car surtout et avant tout, l’Afrique s’épuise à ne pouvoir compenser la hausse de sa natalité qui annihile les efforts accomplis dans les domaines de la santé ou de l’éducation, en grande mesure absorbés par la démographie.

En résumé, à mi-parcours, ainsi que votre rapporteure avait eu l’occasion de le formuler dans son précédent avis budgétaire, de l’avis commun la situation apparaît mitigée : d’un côté des progrès significatifs, parfois spectaculaires, et de l’autre, encore d’immenses inégalités. Si l’objectif de réduction de la pauvreté faisait quelques progrès à l’échelon mondial, encore qu’avec de grandes disparités selon les régions et les pays, la lutte contre la faim n’a en revanche cessé de connaître de graves difficultés, avant même le surgissement de la crise alimentaire de cette année. De même les perspectives sont-elles mauvaises concernant la réduction de la mortalité infantile et maternelle. D’une manière générale, selon les tendances actuelles, les OMD en matière de développement humain ne seront probablement pas atteints dans une majorité de pays. En cela, les pays d’Afrique subsaharienne sont dans une situation unique et cumulent une série de handicaps qui devraient faire l’objet de toutes les attentions, comme votre rapporteure aura l’occasion d’y revenir

De fait, une série de facteurs aggravants a des effets négatifs sur les résultats et risque même à court terme, selon le dernier bilan de l’ONU ⁽⁵⁾, de remettre en question les progrès obtenus en matière de réduction de la pauvreté, et d’avoir des conséquences profondes sur la capacité des pays les moins avancés, sur le continent africain en particulier, à réaliser les OMD. Les pays en développement, notamment en Afrique, seront ainsi les premiers affectés par les changements climatiques. Aux effets délétères de la crise alimentaire mondiale et de la hausse des prix, surtout ceux du pétrole ou des denrées alimentaires, s’ajouteront les risques considérables induits par la récession dans laquelle nous entrons aujourd’hui.

Ces données confirment, si besoin était, qu’à elle seule la croissance économique est insuffisante pour aider les pays en voie de développement à sortir de leur situation : pour avoir connu ces dernières années de manière durable des taux de croissance élevés, nettement supérieurs à ceux des pays industrialisés, l’Afrique sub-saharienne n’en a pas pour autant réussi à s’extraire du sous-développement. Elle est même, des régions du monde concernées par les OMD, celle dans laquelle les progrès ont été les moins nets. Souffrant au départ d’une situation plus défavorable que la moyenne des pays en voie de développement, elle n’a pu combler ses handicaps et accuse aujourd’hui un retard concernant l’ensemble des objectifs, y compris dans le domaine de la réduction de la pauvreté puisque le nombre de personnes pauvres y a considérablement augmenté ⁽⁶⁾, en grande partie aussi, à cause des effets de l’augmentation démographique, qui gomment les progrès à mesure qu’ils se réalisent.

Cette situation, conjuguée à la conjoncture économique et financière, rend d’autant plus nécessaire l’APD mondiale qui, bien qu’elle représente des flux inférieurs aux transferts des migrants, par exemple, n’en est pas moins essentielle. A cet égard, il faut saluer le fait que les pays industrialisés aient répondu, en partie, en septembre dernier à l’appel du Secrétaire général de l’ONU, Ban Ki-moon, d’augmenter leur contribution à l’aide au développement de 18 milliards de dollars par an d’ici 2010 ⁽⁷⁾pour honorer leurs engagements. Pour autant, il convient de souligner que la tendance, chacun le sait, est à la stagnation de l’aide, au niveau mondial, à quelque 104 milliards de dollars en 2007. Elle ne représente toujours en moyenne et sauf rares exceptions, que 0,28 % net du revenu national brut des pays industrialisés, loin du taux de 0,7 % fixé par l’ONU, et le contexte actuel ne semble pas propice à une évolution majeure, en témoigne le budget de l’APD française que votre rapporteure analysera plus loin en détail.

Les besoins en matière de développement sont énormes qui imposeraient d’augmenter l’effort. Ainsi, à titre d’exemple, la simple réalisation des objectifs en matière d’eau et d’assainissement exige de doubler l’investissement annuel actuel, à près de 30 milliards de dollars. De même, d’ici à 2030, les pays en développement auront-ils besoin de 100 milliards de dollars par an pour financer les activités d’atténuation du changement climatique et de 28 à 67 milliards de dollars pour s’adapter à ce changement. En matière de santé, les besoins globaux sont évalués à quelque 28 Md$ annuels. La lutte contre le paludisme, dont un enfant meurt toutes les 30 secondes, comme le rappelait Ban Ki-moon en ouvrant la réunion de haut niveau sur les OMD le 25 septembre dernier à New York, nécessite à elle seule près de 3 Md$ et n’en reçoit que 650 millions. Enfin, c’est un milliard de $ seulement, au lieu de trois, qui est consacré à l’éducation.

L’incapacité des pays en voie de développement à faire seuls les pas déterminants, et la limitation des ressources de l’aide internationale disponible amènent à revenir sur la problématique de l’efficacité de l’aide en débat depuis plusieurs années maintenant, et sur les orientations qu’elle a prises. En ce sens, les récentes discussions et les décisions adoptées à Accra en septembre dernier paraissent à votre rapporteure constituer une phase déterminante du dialogue nord – sud autour du développement. Le « Groupe de pilotage pour la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement en Afrique » ⁽⁸⁾, a exprimé sa préoccupation en septembre 2007, constatant que, globalement, l’Afrique n’était pas bien partie pour atteindre en 2015 les OMD. En dépit de succès notables, ils doivent, pour se réaliser, bénéficier d’une aide prévisible et de mécanismes efficaces qui permettent de donner suite aux engagements pris dans les domaines de la santé, de l’enseignement, de l’agriculture et de la sécurité alimentaire, des infrastructures et des systèmes de statistiques.

C - Les débats actuels et la conjoncture cristallisent l’exigence d’efficacité de l’APD.

Les nécessités budgétaires ne devraient pas pouvoir être satisfaites avant plusieurs années, compte tenu du retard mis par les principaux donateurs à remplir leurs engagements. Celui de porter le montant d’APD à 0,7% du PNB des pays industrialisés a déjà été reporté et ne devrait finalement être atteint qu’en 2015, après avoir été annoncé pour 2012. Comme le soulignait récemment l’OCDE ⁽⁹⁾, la France, qui en 2002 lors de la conférence de Monterrey en 2002 sur le financement du développement s’était engagée unilatéralement à porter son effort d’APD à 0,5% du RNB en 2007 et à 0,7% en 2012, était alors le premier des pays du G7 à annoncer publiquement un calendrier de progression vers cet objectif fixé par les Nations Unies en 1970. Elle n’a pas réussi à l’atteindre et s’est finalement alignée sur les autres membres de l’Union européenne qui se sont engagés à le respecter en 2015.

Malgré tout, l’OCDE faisait remarquer que même ce report de trois ans est en l’état actuel insuffisant pour que la France tienne sa promesse, dans la mesure où il suppose une augmentation moyenne de l’APD de plus de 1 Md€ par an d’ici à 2015. Compte tenu de la contrainte budgétaire forte à laquelle notre pays fait par ailleurs face pour respecter son engagement d’équilibrer ses comptes publics, les échéances paraissent au comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE difficiles à satisfaire, ne serait-ce même que pour tenir celle, intermédiaire, de 0,51% du RNB en 2010, et exigent une planification rigoureuse des ressources consacrées à l’APD ⁽¹⁰⁾. En ce sens, le projet de budget pour 2009 dont votre rapporteure vous détaillera les grandes lignes, ne permet pas d’être optimiste.

D’une certaine manière, ces difficultés, qui ne sont pas propres à la France mais à la plupart des donneurs, sont au cœur de la réflexion sur l’efficacité de l’APD dans la mesure où une aide plus efficace, mieux coordonnée entre les bailleurs, pourrait en partie contrebalancer les insuffisances budgétaires. C’est donc logiquement que la question de l’efficacité est devenue la préoccupation première des acteurs chargés de l’APD et qu’elle tend à prendre chaque année une place de plus en plus importante.

Depuis l’approbation des Déclarations de Rome en 2003 ⁽¹¹⁾et de Paris en 2005 ⁽¹²⁾, la communauté internationale s’est mobilisée pour la réalisation d’engagements destinés à optimiser la rentabilité de l’aide grâce à la rationalisation des activités des donneurs et au renforcement des partenariats entre donneurs et bénéficiaires. Comme votre rapporteure avait eu l’occasion de le mentionner, l’accent a en premier lieu été mis sur l’appropriation de l’aide par les pays bénéficiaires de l’APD, qui doivent en assurer la coordination. L’aide internationale doit correspondre et répondre à leurs propres politiques de développement dont ils doivent garder la maîtrise. Dans ce cadre, les donneurs se sont engagés à aligner leur soutien sur les stratégies nationales ainsi définies par les récipiendaires et à utiliser les systèmes et procédures nationaux, notamment en matière de gestion des programmes ou de gestion financière. Ces orientations, destinées par effet de levier à contribuer au renforcement des capacités des pays bénéficiaires, améliorent le dialogue entre les pays du nord et les pays du sud et participent de leur responsabilisation commune dans la réussite des objectifs de développement. Elles supposent aussi que les politiques et stratégies des pays donateurs soient mieux coordonnées, tant au niveau de la définition des actions que de l’exécution des projets.

Avant même qu’une évaluation de l’application de la Déclaration de Paris soit réalisée, d’autres engagements complémentaires, internationaux ou régionaux, ont été pris pour confirmer l’orientation décidée : ainsi, l’Union européenne a-t-elle adopté le Consensus européen pour le développement en décembre 2005, document dont les axes reprennent et approfondissent l’engagement des Etats-membres pour une meilleure coordination de leur aide internationale. A cet égard, le recours à l’aide budgétaire qui contribue à l’amélioration directe de la capacité de gestion financière des pays receveurs est clairement encouragé. Votre rapporteure aura à revenir ultérieurement sur les réserves qu’elle formule à cet égard. Parmi l’ensemble des thèmes concourrant à la meilleure gouvernance de l’APD et à une plus grande efficacité, la question de la coordination entre les pays donneurs est de celles qui ont le plus reçu d’attention : l’Union européenne a ainsi poursuivi sa réflexion en approuvant un Code de conduite sur la complémentarité et la division du travail entre ses membres, qui entre autres aspects, les invite à des resserrements tant géographiques que sectoriels afin d’éviter la dispersion de l’aide et les incohérences.

Ces orientations sont devenues des paradigmes au niveau international parmi la communauté des acteurs de l’APD : le « cadre de développement intégré » qui sert de matrice aux projets de la Banque mondiale, reprend les mêmes principes quant à la collaboration et coordination des différentes parties prenantes ainsi qu’à l’appropriation des projets par les bénéficiaires. L’OCDE, dans la continuité de la Conférence de Monterrey, travaille depuis 2003 sur l’efficacité de l’aide en insistant entre autres sur la gestion axée sur les résultats ou les règles de passation des marchés. Avec la Banque africaine de développement, elle vient d’organiser à Accra le Troisième forum à haut niveau sur l’efficacité de l’aide au développement.

Un système d’évaluation, sur la base d’indicateurs mesurables, avait été annexé à la Déclaration de Paris afin de pouvoir déterminer l’évolution de l’efficacité de l’APD année après année. La dernière enquête de suivi ⁽¹³⁾ réalisée en vue de la réunion d’Accra des 2-4 septembre dernier a montré que tous les indicateurs enregistraient des progrès mais qu’il convenait de maintenir les efforts dans la mesure où certains des engagements risquaient de n’être pas atteints en temps voulu.

Aux termes de cette enquête, parmi les aspects qui ont fait l’objet des meilleures avancées, votre rapporteure note que figure notamment l’alignement de la coopération sur les programmes de renforcement des pays bénéficiaires. En revanche, la prévisibilité de l’aide et l’aide budgétaire n’ont pas autant progressé qu’il aurait été souhaitable aux termes de la Déclaration de Paris et requièrent des efforts supplémentaires tant de la part des pays donneurs que de la part des bénéficiaires. Enfin, il apparaît que les mécanismes de coordination entre donneurs font encore cruellement défaut, tout comme le suivi des résultats.

C’est la raison pour laquelle la rencontre d’Accra a adopté une déclaration ⁽¹⁴⁾qui réaffirme les engagements pris à Paris en 2005 pour en accélérer et amplifier la mise en œuvre. Il s’agit de permettre au plus vite l’appropriation des projets par les pays bénéficiaires, ainsi que le montage de partenariats plus efficaces pour notamment réduire la fragmentation de l’aide et améliorer le rapport coûts - résultats des apports d’aide.

En parallèle, il faut souligner qu’au niveau régional, l’Union européenne a poursuivi de son côté ses propres travaux et réflexions sur la voie d’une meilleure coordination et articulation de son APD entre les Etats membres. Ainsi, le Consensus a-t-il été suivi de l’adoption d’un Code de conduite en mai 2007, élaboré sous l’égide de la Commission européenne, autour notamment des questions similaires de division du travail et d’appropriation par les pays bénéficiaires.

Cela étant, votre rapporteure est convaincue que la réflexion en cours sur la recherche d’une meilleure efficacité de l’APD ne peut se limiter aux seuls aspects abordés dans le Déclaration de Paris et ne concerner que les partenaires classiques, donneurs et bénéficiaires de l’aide, compte tenu des changements importants auxquels on assiste dans le panorama global de l’aide au développement.

En effet, l’entrée de nouveaux acteurs dans le champ de l’aide au développement, étatiques - pays émergents, (Chine, Inde, Brésil, pays du Moyen-Orient), - ou privés - fondations philanthropiques, grandes entreprises -, complique singulièrement la recherche de cohérence des stratégies de développement. Elle peut rendre plus difficile aussi la gestion de l’aide par les bénéficiaires dont le nombre d’interlocuteurs ne cesse de croître et induire en conséquence une déperdition de ressources financières. A titre d’exemples, on comptait en moyenne 32 donateurs par pays bénéficiaire au début des années 2000, soit quasiment le triple des années 60 et, selon le Code de conduite européen approuvé en mai 2007, « en moyenne, il y a près de 350 missions de bailleurs par an dans chaque pays en voie de développement. » ⁽¹⁵⁾Dans un pays comme le Vietnam, les donneurs ont effectué un total de 752 missions en 2007, dont plus de 600 conduites sans coordination avec un autre intervenant ⁽¹⁶⁾. De même, en 2005 en Ethiopie, selon la Banque mondiale ⁽¹⁷⁾, une vingtaine de bailleurs soutenaient plus d’une centaine de projets agricoles différents, dans un manque de coordination dispendieux et inefficace. En d’autres termes, si la division du travail entre donneurs a marqué des progrès, elle est parfois encore loin d’être une réalité. L’engagement des donneurs à « œuvrer ensemble à réduire le nombre des missions sur le terrain et d’études de diagnostic, susceptibles de faire double emploi » ⁽¹⁸⁾semble rester lettre morte et la multiplication des acteurs entraîne plus de compétition que de coordination et d’harmonisation de leurs actions sur la base de leurs « avantages comparatifs » respectifs. Les Déclarations de Rome et de Paris et le Code de conduite européen, pour utiles qu’ils soient, ne seront réellement suivis d’effet que pour autant qu’ils associeront à leur mise en œuvre la communauté élargie des bailleurs dans une approche commune et partagée, non seulement entre eux mais avec les bénéficiaires.

Les financements de l’APD seront au cœur de la Conférence de Doha, fin novembre, qui reviendra sur la mise en œuvre du consensus de Monterrey de 2002, et complètera opportunément les travaux qui ont eu lieu dans le courant de cette année pour donner à l’ensemble le caractère d’approche globale qu’il requiert.

Cette perspective est d’autant plus opportune que, à la question de la coordination et de l’efficacité de l’aide, se greffent celles relatives au respect de leurs promesses par les donneurs en matière financière. A cet égard, votre rapporteure ne peut manquer de revenir sur l’engagement collectif pris lors du sommet du G8 de Gleneagles en 2005, et de rappeler que pour le respecter, les donateurs devraient augmenter leur apport de quelque 12 % par an d’ici à 2010, afin d’augmenter le volume de 50Md$ par rapport à son niveau de 2004 et atteindre les 130 Md$. En l’état actuel, il manque donc à cette promesse quelque 26 Md$ et, encore une fois, les perspectives et projections indiquent qu’il sera difficile qu’elle soit honorée, que ce soit de la part de la France ou de ses principaux partenaires.

Cela étant, l’approche préconisée par la Déclaration de Paris suppose que les capacités des pays en voie de développement soient améliorées non seulement pour la définition et l’exécution des politiques de développement mais aussi pour la gestion de l’aide reçue des donneurs. En ce sens, le renforcement des institutions nationales, et notamment des administrations financières centrales, est de première importance, ainsi que l’ont bien noté les signataires du programme d’Accra.

En d’autres termes, l’évolution de l’architecture de l’aide, la diversité accrue des flux de financements due à l’émergence de nouveaux donneurs imposent une amélioration de la capacité d’absorption des pays bénéficiaires, sauf à courir le risque qu’une part importante de cette aide démultipliée, publique ou privée, versée de manière peu rationnelle, ne soit pas correctement utilisée ou souffre de coûts de transaction excessifs. C’est pour répondre à cette nécessité que le Groupe de pilotage pour la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement en Afrique a prévu une collaboration inter-donateurs afin d’établir des calendriers par pays de montée en puissance de l’APD jusqu’aux niveaux d’engagements afin que les gouvernements africains puissent parallèlement établir des plans bien conçus concernant les investissements nécessaires pour la réalisation des OMD ⁽¹⁹⁾.

Votre rapporteure souhaite donc ici mettre l’accent sur l’urgence d’orienter l’APD vers le renforcement des capacités des pays en voie de développement afin qu’ils soient à même le plus rapidement possible, d’utiliser pleinement l’aide qui leur est donnée pour la réalisation de leurs politiques de développement. Il s’agit ici tout à la fois d’efficacité et d’efficience, de l’argent public comme des fonds privés. S’il est essentiel que la communauté des donneurs respecte ses engagements de solidarité, sans lesquels les OMD ne pourront être réalisés, il est tout aussi impératif que l’architecture de l’aide soit revue pour que l’augmentation des donateurs et le foisonnement des initiatives restent gérables. Les risques existent, qui sont régulièrement identifiés, non seulement d’une certaine balkanisation de l’aide, mais aussi d’une incapacité des pays bénéficiaires à gérer toutes les offres et, consécutivement, d’une certaine déresponsabilisation. De nombreuses études ⁽²⁰⁾ont ainsi montré que l’augmentation des transferts, indispensable pour répondre aux engagements de la communauté internationale de doubler l’aide pour financer les OMD, pouvait précisément se heurter à la faible capacité des pays en voie de développement.

A cet égard, votre rapporteure ne partage pas l’idée selon laquelle il conviendrait de procéder à une réallocation ⁽²¹⁾de l’APD vers les pays les plus performants en termes de gouvernance. Elle craint au contraire que la thèse, erronée ⁽²²⁾, selon laquelle l’efficacité de l’aide est conditionnée par la qualité des institutions des pays bénéficiaires et leur niveau de gouvernance publique, ne conduise à détourner les pays donneurs de certains secteurs ou pays et d’aggraver la situation des populations. Elle y voit tout au contraire la confirmation de la nécessité du renforcement à la fois des capacités des pays receveurs et des partenariats entre donneurs et bénéficiaires.

Le succès du développement passe par le renforcement institutionnel, non seulement des administrations financières, qui doivent être rendues aptes à gérer la manne de l’APD, mais aussi par le renforcement des administrations décentralisées, locales, et de la société civile, afin que les flux financiers irriguent les pays bénéficiaires au-delà des seules capitales. Votre rapporteure aura l’occasion de revenir sur ces questions ultérieurement. Incidemment, elle fera remarquer que l’on peut penser que ce n’est sans doute pas un hasard si des secteurs entiers peuvent être laissés en déshérence par la coopération internationale durant des décennies, comme l’agriculture a pu l’être.

En ce sens, le débat actuel sur la relance des agricultures africaines et la résolution de la crise alimentaire mondiale illustre et synthétise tous les autres : celui de l’urgence et de l’ampleur de l’effort à fournir pour atteindre l’ensemble des OMD, comme celui de l’impératif de l’efficacité de l’APD. Comme l’a rappelé le Président de la République à Rome en juin dernier, pour résoudre le problème de la faim dans le monde, la production alimentaire mondiale doit doubler d’ici à 2050, tout en préservant la planète. Indépendamment des ressources financières qu’elle exige, la réponse, telle qu’a pu la formuler le Sommet du G8 de Toyako de juillet 2008, doit évidemment être globale, reposer sur une stratégie d’ensemble qui intègre les court, moyen et long termes. Elle suppose de réformer et d’améliorer en profondeur l’efficacité des institutions qui œuvrent dans le secteur, au premier rang desquelles la FAO, de renforcer la coordination entre donneurs et bénéficiaires dans le cadre d’un partenariat qui associera gouvernements des pays en voie de développement et société civile. L’interdépendance de tous les aspects de la question est évident sachant qu’en moyenne l’aide à l’agriculture africaine représente près du tiers des dépenses du secteur, voire jusqu’à 80% dans le cas de certains pays comme le Niger ou le Rwanda ⁽²³⁾. Plus qu’ailleurs, elle illustre combien les problématiques conjuguées du montant et de l’efficacité de l’APD et des capacités locales sont cruciales et conditionnent la réussite des OMD.

En d’autres termes, en conclusion de ces développements, votre rapporteure veut saluer le fait qu’il y ait une cohérence et une continuité fortes de la réflexion et des préoccupations en matières d’APD au niveau international ou régional afin de rendre l’aide plus efficace et pertinente. On doit y voir la marque d’un effort important, conjoint, entre donneurs et bénéficiaires, pour que le développement soit une réalité, par-delà les difficultés financières conjoncturelles qui rendent retardent d’autant plus la réalisation des engagements des Etats que les programmes de remise de dettes des pays en voie de développement sont en voie d’achèvement.

D - L’APD française est au cœur de la problématique de l’efficacité.

La thématique de l’efficacité de l’APD constitue un enjeu particulier pour la France, compte tenu à la fois de son poids financier, de l’ampleur de son champ d’intervention, tant au niveau géographique que sectoriel, dans l’aide au développement au niveau mondial. Elle l’est également en regard du contexte budgétaire difficile dans lequel elle doit actuellement agir. En ce sens, on peut considérer qu’une des manières de donner une valeur ajoutée nouvelle à l’aide française passe par sa contribution aux débats en cours et à l’apport de la France à la réforme de l’APD mondiale vers plus d’efficacité et d’efficience.

Votre rapporteure voudrait tout d’abord saluer le fait que la France est en première ligne de la réflexion internationale et européenne sur ces questions. Cette position répond d’ailleurs à l’invitation du CAD de l’OCDE qui, lors de la dernière revue des pairs, a encouragé la France à jouer un rôle pilote dans les pays bénéficiaires dans le cadre du processus de division du travail entre les donneurs membres de l’Union européenne, sur la base de la détermination de ses avantages comparatifs en Afrique sub-saharienne.

Ce rôle pilote, la France, ces derniers mois, l’a tenu non seulement sur le terrain, mais aussi dans la préparation des grandes conférences internationales de cette année, et tout particulièrement d’Accra. Le fait d’occuper la présidence de l’Union européenne a évidemment renforcé le poids de la position française sur la scène internationale, dans la mesure où les engagements européens excèdent ceux de la déclaration de Paris et que la France y est apparue comme porte-parole de l’Union. A cet égard, votre rapporteure considère qu’il serait opportun que le gouvernement informe la représentation nationale des résultats de ces différentes conférences et de son degré de satisfaction quant aux négociations menées et quant au contenu des déclarations finales approuvées par rapport aux ambitions initiales, que celles-ci soient françaises ou européennes. Elle espère vivement qu’à l’issue de la conférence de Doha, au plus tard, le secrétaire d’Etat à la coopération répondra à ce souhait.

D’une manière plus spécifique et ponctuelle, la France a également joué un rôle important sur la scène internationale lorsqu’il s’est agi d’apporter des solutions à la crise alimentaire mondiale de ces derniers mois. La stratégie française en matière d’aide alimentaire s’inscrit certes dans le cadre de ses engagements internationaux en application de la Convention de Londres, mais la France a su dépasser ses obligations et en particulier doubler le budget de l’aide alimentaire d’urgence prévu pour l’année 2008, pour répondre à la hausse des prix des denrées. Les pays les plus affectés, Haïti, l’Afghanistan, la RDC, la Somalie, le Tchad, le Soudan ou la République centrafricaine, pour n’en citer que quelques uns, en ont bénéficié.

En outre, et surtout, la France a pesé d’un poids considérable dans la prise de conscience internationale de la gravité de la crise alimentaire. Il faut à cet égard souligner au premier chef l’initiative du président de la république présentée à Rome en juin dernier qui a proposé à la communauté internationale un partenariat mondial pour l’alimentation et l’agriculture, marqué précisément au sceau de l’efficacité. Cette préoccupation d’efficacité articule en effet les trois piliers de l’architecture présentée par le président Sarkozy : le renforcement de la coordination internationale entre les parties prenantes à la problématique de l’agriculture et de la faim dans le monde ; la définition d’une stratégie mondiale unique pour la sécurité alimentaire ; la création d’une facilité mondiale pour la sécurité alimentaire, hébergée par le FIDA. Il est à remarquer que cette initiative, qui participe soit dit en passant très directement de l’implication de notre pays à la réalisation du 8^ème OMD, a rencontré un écho immédiat de la part de la communauté internationale. Ainsi, dès la réunion de Toyako, début juillet, le G8 a-t-il entériné les axes de travail proposés par la France. Ainsi la réflexion sur la réforme des institutions internationales concernées, celle sur la gouvernance de la FAO en particulier, est-elle engagée depuis le mois de juillet.

Votre rapporteure salue aussi l’impulsion donnée lors de la présidence française de l’Union européenne à certaines des questions les plus brûlantes du moment. Elle veut tout particulièrement mentionner les initiatives du Président de la République conjointement avec le président de la commission européenne, la réunion de Bordeaux des ministres en charge du développement fin septembre, ou encore les avancées au cours de ces derniers mois du pacte européen sur l’immigration et l’asile élaboré et négocié sous l’égide du MIIIDS.

Cela étant, l’écho international des positions de la France sera d’autant plus fort qu’elle aura su elle-même procéder aux réformes qu’elle doit entreprendre. Il est donc essentiel qu’elle les mène à bien, compte tenu à la fois des contraintes budgétaires qui sont les siennes et des engagements qu’elle a pris, notamment vis-à-vis de ses pairs dans le cadre du CAD de l’OCDE.

II – L’AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT DE LA FRANCE : UN REGARD CRITIQUE SUR L’ÉTAT DES LIEUX.

A - Les critiques récurrentes portées a l’APD de la France.

La Déclaration de Paris de mars 2005 n’impliquait pas à proprement parler de changements organisationnels ou structurels du secteur de l’aide au développement des pays donateurs. Il en est de même du Programme d’Accra signé en septembre dernier. L’un et l’autre se concentrent plutôt sur l’articulation des acteurs, sur la coordination nécessaire de l’ensemble des bailleurs et bénéficiaires et, désormais, les organisations de la société civile et nouveaux donneurs, tant étatiques que privés, récemment entrés dans le champ.

En d’autres termes, ces documents s’intéressent plus à un ensemble de pratiques communes, d’ordre politique et technique ainsi qu’en matière de gestion, destinées à améliorer collectivement la mise en œuvre de l’aide mondiale pour la rendre plus effective et moins coûteuse.

Pour autant, l’efficacité collective est pour partie conditionnée par l’efficacité de chacun des participants au système et son application de bonnes pratiques. En ce sens, au-delà du rôle joué par la France dans le débat mondial sur l’efficacité de l’aide au développement, à travers ses interventions et contributions, votre rapporteure considère utile de présenter les structures de l’APD de la France et leurs modalités d’action, à la lumière des analyses dont elles viennent de faire simultanément l’objet : la Revue des Pairs, réalisée dans le cadre du CAD de l’OCDE d’une part, dont les résultats ont été communiqués au mois de mai dernier, et la Revue générale des politiques publiques (RGPP) d’autre part.

Cette présentation semble également essentielle à votre rapporteure dans la mesure où, à tort ou à raison, l’APD de la France fait l’objet de critiques réitérées de la part des ses pairs. Ces dernières années, en effet, elle a été plutôt mal notée par la communauté internationale pour diverses raisons que les auteurs de l’étude sur « la France et l’aide publique au développement » ⁽²⁴⁾déjà citée ont analysées. Ces critiques concernaient déjà, il y a plusieurs années, l’efficacité de l’aide française compte tenu des budgets qui y étaient consacrés et des stratégies défendues et mises en œuvre.

Au premier rang des remarques formulées par le FMI, la Banque mondiale et le CAD de l’OCDE au début des années 2000, figuraient le manque de sélectivité de l’aide de notre pays et sa dispersion sur un trop grand nombre de pays. Le CAD relevait en 2004 le fait que les trois quarts de l’aide française étaient alors répartis entre 25 bénéficiaires et que le quart restant était distribué entre plus de 120 pays. A cette époque coexistent donc à la fois une grande concentration et une grande dispersion de l’APD. Sans surprise, l’aide la plus concentrée est dirigée vers les pays d’Afrique, essentiellement francophones, ou anciennement colonisés ou appartenant à la zone franc.

En second lieu, les auteurs du rapport au Premier ministre notent que la plus vive critique, émise par les analystes de la Banque mondiale, porte sur la faible prise en compte de la gouvernance des pays par la France dans le cadre de sa politique d’APD. Ils précisent que le CAD considère également que « la sélectivité de la France est insuffisante et lui conseille comme critère d’allocation de son aide notamment “la mise en place de politiques sociales et économiques saines, la bonne gouvernance et le respect des droits humains” » ⁽²⁵⁾. Votre rapporteure a déjà eu l’occasion d’indiquer son sentiment sur ce type de critique : elle est convaincue que le renforcement des capacités internes des pays en voie de développement doit être une priorité. En ce sens, elle rejoint les auteurs du rapport du Conseil d’Analyse Economique, qui estiment la critique exprimée par la Banque mondiale comme peu pertinente dans la mesure où le fait pour un donneur de concentrer majoritairement son aide sur des pays partageant sa langue ou anciennes colonies peut-être non seulement légitime mais aussi source d’efficacité. Nombre de pays agissent d’ailleurs ainsi : l’Espagne, le Royaume Uni, le Portugal ou la Belgique. En outre, tout en permettant de diminuer le risque de secteurs « orphelins », cette politique de la France est en total accord avec les OMD.

Cela étant, les auteurs abordent également une série de critiques formulées à l’encontre de l’APD française qui rejoignent des inquiétudes dont votre rapporteure a eu l’occasion de vous faire part à plusieurs reprises et qui concernent également l’efficacité de cette aide.

En premier lieu, il s’agit du fait que, à la différence du Royaume Uni, par exemple, la France ne tire pas de son effort d’APD toute l’influence internationale qu’elle pourrait en attendre, alors même qu’elle est, en volume, le troisième contributeur mondial. La politique d’APD française se caractérise aussi par une grande dispersion des centres de décision, due à l’héritage historique, et par une multiplicité des modes d’intervention, qui rend ardue « la simple comptabilisation de l’aide française » ⁽²⁶⁾ : de fait, alors que le DFID, créé en 1997, gère dès 2004 plus des trois quarts des crédits de l’APD britannique, l’AFD ne met toujours en œuvre que moins de 10% des engagements de l’APD française.

Les auteurs du rapport estiment que la réforme engagée en 2004 va dans le bon sens, « mais sans résoudre fondamentalement le problème de la dispersion des lieux de décision et de l’enchevêtrement des responsabilités. » ⁽²⁷⁾. Ils considèrent enfin que « la clarification de la stratégie de la France est un objectif louable mais qu’il sera difficile de mettre en œuvre tant les marges de manœuvre pour la réallocation géographique et sectorielle de l’aide française sont étroites. » ⁽²⁸⁾

L’ensemble des critiques et commentaires que l’équipe du Conseil d’Analyse Economique passe en revue dans cet ouvrage est antérieur à la dernière revue des pairs dont les résultats ont été communiqués à la France en mai dernier. Entre temps, des réformes sont intervenues et des réflexions ont été menées qui ont conduit l’architecture de l’APD française sur la voie de changements importants, que votre rapporteure se propose de vous présenter, à la lumière des conclusions de la RGPP et de la Revue des pairs.

B - Les structures de l’APD de la France : multiples et éparses.

Près de 10 ans après ces critiques formulées par les pairs, les structures de l'APD de la France restent relativement éparses et le dispositif institutionnel complexe malgré les réformes conduites depuis 1998. C’est le premier constat que votre rapporteure souhaite faire.

Le diagramme en annexe 1 ⁽²⁹⁾, communiqué par la France dans son mémorandum au CAD de l’OCDE dans le cadre de la revue des pairs, présente le système institutionnel français tel qu’il est actuellement ⁽³⁰⁾.

Depuis les débuts de la réforme engagée en 1998 et approfondie en 2004-2005, notamment suite aux précédentes recommandations des pairs, le dispositif, selon le ministère des affaires étrangères, est en chemin vers une meilleure coordination des acteurs, un pilotage plus efficace de l’APD et une clarification de la répartition des compétences ⁽³¹⁾. Notamment, une coordination interministérielle formelle a été instituée en 1998 avec la création du Comité interministériel de la coopération internationale et de développement (CICID), qui se réunit en principe une fois l’an et dont le co-secrétariat est assuré par les ministères de l’économie, des finances et de l’emploi (MINEFE) et des affaires étrangères et européennes (MAEE). En pratique, ce sont respectivement la Direction générale du Trésor et des politiques économiques (DGTPE) et la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) qui assument cette fonction.

A partir de 2004, la coordination interministérielle a été renforcée avec l’attribution d’un rôle de chef de file au secrétaire d’Etat à la coopération et au développement au sein de la Conférence d’orientation stratégique et de programmation (COSP), créée à cette date. En parallèle, le MAEE s’est vu confier le pilotage stratégique de l’Agence française de développement (AFD), opérateur pivot du dispositif. La tutelle de l’AFD est du ressort conjoint du MINEFE, du MAEE et du ministère en charge de l’outre-mer ⁽³²⁾.

Cela étant, pour le CAD, en dépit des réformes intervenues depuis son dernier examen, le système, bien que plus cohérent que celui analysé en 2004, reste néanmoins complexe. Il faut d’ailleurs souligner à cet égard que, aux acteurs « historiques » de la coopération - MAEE et MINEFE - s’est ajouté en 2007 le ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire (MIIIDS), dans l’exercice du co-secrétariat du CICID et de la tutelle de l’AFD. Si ce changement traduit l’importance de la question des migrations et du codéveloppement dans la politique française il ne contribue sans doute pas à la simplification architecturale du système. Comme le souligne le CAD en analysant le schéma du dispositif, l’une de ses particularités est de comporter de nombreux acteurs dont aucun, si ce n’est le secrétariat d’Etat, n’est exclusivement dédié à l’aide au développement : les différentes directions, la douzaine de ministères qui interviennent ont tous peu ou prou, des attributions qui excèdent le champ strict de l’aide au développement. Si des efforts sont faits, souligne le CAD, dans la mise en place de mécanismes de coordination, néanmoins, « la France n’a pas de mécanisme institutionnel dédié explicitement à la cohérence des politiques de développement » ⁽³³⁾. Le CICID, par exemple, n’est pas un instrument de cohérence des politiques de développement mais un outil de coordination de l’aide française au développement. En d’autres termes, le risque est souligné que « l’éclatement entre différentes instances du traitement d’une même problématique selon des angles de vue différents peut affaiblir la recherche d’une approche d’ensemble cohérente. » ⁽³⁴⁾, d’autant que « à l’intérieur du cadre général (…) chaque institution poursuit des objectifs spécifiques avec les instruments dont elle dispose. » ⁽³⁵⁾

Consécutivement, au plan structurel, le CAD invite la France à « achever la réforme de son dispositif de coopération avec la mise en place d’une configuration institutionnelle simplifiée, s’inspirant des exemples des autres pays membres du CAD », en mettant un accent spécifique sur la problématique du pilotage de l’aide et de sa dimension opérationnelle, et suggère d’ajuster le statut des différents acteurs institutionnels en conséquence ⁽³⁶⁾.

Sur cet ensemble de questions, votre rapporteure souhaite formuler deux commentaires.

En premier lieu, au vu des informations qu’elle a pu recueillir sur l’organisation et l’articulation des institutions chargées de l’APD chez nos principaux voisins, il apparaît que le système français est en effet singulièrement éparpillé entre de nombreux intervenants. Force est de constater, dans tous les cas, une architecture nettement plus simple et sans doute plus immédiatement lisible. Dans aucun autre pays, on ne retrouve autant de ministères différents impliqués dans l’aide publique au développement comme c’est le cas en France. Peut-être l’Autriche est-elle le pays qui se rapproche le plus du nôtre en ce sens, avec sept ministères concernés. Ailleurs, on constate plutôt un resserrement assez fort du dispositif politique et opérationnel et si de nombreux acteurs interviennent et jouent un rôle parfois important, il s’agit, dans la plupart des cas, d’organismes parapublics ou privés : fondations, ONG, églises, etc. C’est le cas en Allemagne, par exemple, où trois pôles publics se partagent les responsabilités : le BMZ, ministère fédéral de la coopération économique et du développement ; la GTZ, agence pour la coopération technique et la KfW, banque allemande de développement, dont le rôle est similaire à celui de l’AFD. Il est à noter d’ailleurs qu’un certain nombre d’initiatives pilote ont été récemment lancées pour moderniser le système d’aide allemand qui, outre un accent porté à la coordination sur le terrain, pourraient se traduire par la fusion de la GTZ et de la KfW. La Suède présente une architecture assez proche, articulée autour du ministère des affaires étrangères et de la SIDA, agence de coopération qui travaille en étroite relation avec les ONG. L’Espagne présente également un système relativement resserré, géré par le ministère des finances et le ministère des affaires étrangères, appuyé par deux opérateurs : l’AECI, agence de coopération, comparable à l'AFD et la FIIAPP, qui intervient dans le champ de la coopération en matière de gouvernance démocratique. Le Royaume Uni et le Danemark présentent des schémas encore plus simples avec, dans le premier cas, le rôle central, si ce n’est quai exclusif, du DFID, et dans le second, la présence d’une seule institution, le ministère de la coopération et du développement, qui agit sous l’autorité du ministère des affaires étrangères.

En revanche, dans le cas de la France, l’éparpillement des organismes impliqués induit la nécessité d’instituer des mécanismes de coordination spécifiques (COSP, CICID), dans un souci de cohérence et d’harmonisation des stratégies et politiques publiques d’aide au développement, en d’autres termes pour donner au système des garanties d’efficacité et de lisibilité. Incidemment, et votre rapporteure y voit un second inconvénient, il induit également de confier des rôles de « co-secrétariat » et de « co-tutelle » à plusieurs entités distinctes qui ont à accorder leurs stratégies. Même si la coordination entre tous les acteurs français est considérée comme très bonne, « tout en restant informelle » ⁽³⁷⁾, le système reste complexe et l’on peut regretter que la RGPP ait quelque peu manqué d’ambition sur ce point. Certes, au niveau opérationnel, notamment sur le terrain où le rôle des ambassadeurs sera renforcé, des avancées sont à noter qui vont se concrétiser dans les prochains mois, mais votre rapporteure considère que l’on aurait peut-être pu profiter du processus de la RGPP pour aller plus en avant dans la simplification structurelle attendue, gage de rationalisation du dispositif.

En second lieu, votre rapporteure souhaite s’attarder sur la question spécifique de l'AFD qui semble faire l’objet d’une préoccupation particulière de la part du MAEE et du secrétariat d’Etat à la coopération et au développement. En témoignent la place qui est faite, notamment dans la RGPP, au renforcement de la tutelle politique et stratégique de l’agence et au changement de ses statuts.

Or, elle s’interroge sur la nécessité d’une modification des statuts de l’agence dans la mesure où les dispositions du code monétaire et financier ⁽³⁸⁾qui les régissent actuellement semblent d’ores et déjà confier à l’Etat des moyens qui paraissent à votre rapporteure importants pour que celui-ci ait toute autorité sur elle.

En effet, en l’état actuel des textes et en premier lieu, le plan d’affaires annuel de l’AFD est un document qui décline les dispositions établies dans le Plan d’orientation stratégique, lequel repose sur les grands choix de l’Etat pour des périodes de cinq ans. En outre, selon les indications qui ont été données à votre rapporteure, ce plan d’affaires est préparé en étroite concertation avec les autorités de tutelle de l’agence et respecte logiquement les grandes orientations stratégiques que celles-ci lui sont fixées. Tant le choix des pays d’intervention que le montant moyen des projets, ou que les résultats attendus et les objectifs fixés par l’Etat figurent dans le Projet annuel de performance du PLF ainsi que dans les contrats d’objectifs et de moyens conclu avec l’agence. Le plan d’affaires de l’agence ainsi que son budget sont tous deux validés par le conseil d’administration de l’AFD en début d’année, lequel est, encore une fois, et il ne saurait en être autrement, majoritairement composé de représentants de l’Etat et se réunit au moins une fois par trimestre. En complément de ces dispositions strictes, l’agence a naturellement, aux termes de la convention cadre conclue avec l’Etat, des obligations rigoureuses de rendre compte chaque trimestre. Enfin, au plan local, le renforcement du rôle des ambassadeurs devrait permettre de surmonter toute difficulté de coordination.

En d’autres termes, l’Etat, paraît d’ores et déjà disposer d’instruments relativement étendus vis-à-vis de l’AFD.

C - Les priorités géographiques et sectorielles de l’APD de la France.

Votre rapporteure a déjà eu l’occasion d’indiquer que l’une des critiques anciennes et récurrentes adressées à l’aide au développement de la France concernait son allocation géographique, concrètement le fait qu’elle se concentrait à la fois majoritairement sur l’Afrique et se dispersait sur un nombre excessif de pays.

Cela étant, il convient de rappeler en premier lieu qu’un certain nombre d’engagements internationaux récents portent en partie sur ces questions. Leur mise en œuvre a été concomitante du resserrement géographique des interventions de la France au cours de ces dernières années. Votre rapporteure est par conséquent d’avis que la politique de notre pays doit se lire en fonction de ces éléments.

1. La problématique de la coordination géographique et sectorielle entre bailleurs.

Le Code de conduite européen met en œuvre les principes de complémentarité et de coordination entre les Etats membres, que le Consensus européen pour le développement ⁽³⁹⁾avait rappelés pour mieux répondre aux attentes des pays partenaires. Le Programme d’Accra très récemment, a évoqué le principe de la division du travail en rappelant que « l’efficacité de l’aide diminue lorsque les initiatives en faveur du développement se multiplient à l’excès, singulièrement au niveau des pays et au niveau sectoriel » avant de plaider pour « la complémentarité entre les efforts des donneurs ainsi que la répartition des tâches entre les donneurs, notamment par une meilleure affectation des ressources à l’intérieur de chaque secteur, de chaque pays et entre les pays » ⁽⁴⁰⁾sans toutefois entrer dans des détails opérationnels concrets ni tracer de feuille de route.

Dans la continuité du Consensus européen, le code de conduite, en revanche, adopté en mai 2007, a précisé de manière détaillée les enjeux de la complémentarité entre donneurs et la responsabilité particulière de l’Union européenne qui représente plus de 50% de l'APD mondiale. Il a également défini un certain nombre de critères et de principes à respecter car « la fragmentation de l'aide entraîne des dépenses administratives et des coûts de transaction accrus dans les pays partenaires, disperse le dialogue politique et crée un risque de mauvaise affectation des ressources » et que « le manque d'efficacité de la contribution collective des bailleurs est devenu ingérable. » ⁽⁴¹⁾

Votre rapporteure retiendra qu’au plan géographique, le principe de la complémentarité internationale et de la définition de « pays de priorité » a en conséquence été posé, pour répondre au fait qu’un nombre excessif de bailleurs se concentrent sur certains pays « à succès » et en abandonnent d’autres, souvent plus fragiles. Dans la pratique, les bailleurs de l'Union européenne sont appelés à cibler leurs interventions géographiquement, en tenant compte de l'engagement des autres intervenants. Afin d’éviter les doublons, le principe de la coopération déléguée est posé, comme arrangement pratique en vertu duquel un bailleur, « donateur principal » ou « chef de file », est habilité à agir pour le compte d'un ou de plusieurs autres, « donateurs mandants » ou « partenaires silencieux ». Les modalités pratiques, notamment en termes de visibilité, sont définies entre le chef de file et les autres donateurs, et le niveau et la forme des délégations varient, allant de la responsabilité pour un élément du cycle d'un projet spécifique à la gestion d’un programme sectoriel ou à l'ensemble d'un programme national.

Il faut souligner que la France a attaché une particulière attention à la mise en œuvre de ces principes en définissant de manière unilatérale son propre plan d’action en 2006.

En complément de cet aspect géographique, le Code de conduite a également posé comme premier principe la concentration sectorielle des activités des pays donateurs. La complémentarité intersectorielle entre les bailleurs doit reposer sur le fait que certains ont développé des savoir-faire spécifiques qui doivent être pleinement utilisés et que tous ne doivent pas nécessairement développer des compétences dans tous les secteurs. Chacun doit donc prendre la pleine mesure de ses avantages comparatifs, établir des domaines prioritaires et se concentrer sur trois secteurs par pays. Concrètement, selon les informations qui ont été recueillies par votre rapporteure, la concentration de l’APD bilatérale s’effectue au cas par cas, avec les pays partenaires. Les avantages comparatifs sont évalués par le bailleur lui-même, sur place et, selon les termes du code de conduite, approuvés par le gouvernement partenaire et reconnus par les autres donateurs. Le code précise également que « les donateurs de l'UE travailleront en collaboration avec le pays partenaire afin d'établir dans quels secteurs il y a lieu de rester et de proposer des modalités de sortie des secteurs dont ils sont appelés à se retirer ».

2. Le resserrement géographique et sectoriel de l’aide française.

En application de ces engagements européens et internationaux, ou en tout cas de manière concomitante, depuis plusieurs années, l’aide française au développement a clairement évolué dans le sens d’un certain resserrement, en premier lieu géographique.

Le nombre total de pays bénéficiaires, à un titre ou un autre de l'APD bilatérale de la France, est ainsi passé de 176 au cours de la période 1995-1999, à 153 entre 2000 et 2004 pour tomber enfin à 143 en 2005-2006 ⁽⁴²⁾. Parmi ceux-ci, 77 pays, dont les 55 de la ZSP sont bénéficiaires de l’aide bilatérale fournie par la France.

En d’autres termes, par-delà les critiques formulées qu’elle a rappelées, votre rapporteure voudrait souligner la continuité, sur la longue durée, de la politique d’aide au développement menée par la France. Avant même l’approbation des recommandations et orientations internationales ou régionales en la matière, la France avait entamé le resserrement géographique de son aide, à l’instar des principaux pays voisins qui se concentrent essentiellement sur leur propre champ, pour les mêmes raisons que notre pays : proximité linguistique et culturelle, soutien à d’anciennes colonies, etc.

Une comparaison plus précise avec certains de nos voisins, telle qu’elle résulte des renseignements que votre rapporteure a pu obtenir, montre qu’un pays comme le Danemark consacre prioritairement son aide bilatérale à l’Afrique, notamment subsaharienne, à hauteur d’un peu plus de 50 %, avec une prévision des deux tiers en 2013. Le nombre de pays bénéficiaires est en revanche plus restreint, puisque seuls 16 ont été sélectionnés, dont 9 en Afrique. L’Allemagne a d’autres priorités géographiques, dans la mesure où près de la moitié de son APD bilatérale bénéficie à l’Asie, l’Afrique venant en second lieu. Elle travaille sur un schéma proche de la ZSP, avec une quarantaine de « pays partenaires prioritaires » sur les 57 pays dans lesquels elle intervient désormais, contre 94 antérieurement. L’Espagne consacre la majeure partie de son APD à l’Amérique latine, à hauteur de 40 % du total, ainsi qu’à l’Afrique subsaharienne (plus de 20 %). Sur chacun de ces continents, ainsi que dans la zone méditerranéenne et le monde arabe qui reçoit 16 % de son APD, des pays prioritaires sont également définis. Aux termes de l’accord triennal qui lie le DFID au ministère des finances jusqu’en 2011, l’Afrique subsaharienne est la priorité de l’APD bilatérale du Royaume Uni. Le DFID s’est retiré d’un certain nombre de pays intermédiaires, notamment en Amérique latine, et l’engagement est de doubler l’aide, tant multilatérale que bilatérale en direction de l’Afrique, sur la période 2004-2010, avec une concentration sur les Pays les Moins Avancés (PMA). Enfin, l’Afrique subsaharienne est également au centre des priorités de la Suède, de la Belgique ou des Pays-Bas, encore que sans doute dans des proportions moindres.

En ce qui concerne notre pays, le principe d’une « sélectivité géographique », pour reprendre les termes du CAD, de la politique française a été posé avec l’instauration de la Zone de Solidarité Prioritaire (ZSP) en 1998, qui répondait précisément à la nécessité de concentrer davantage l’aide sur un nombre limité de pays. La ZSP a depuis évolué et elle est désormais composée de 55 pays : aux anciens pays du champ se sont ajoutés un certain nombre d’autres, d’Afrique subsaharienne, du Moyen-Orient, des Caraïbes, du Pacifique ou de la péninsule indochinoise. A titre provisoire, l’Afghanistan y a également été adjoint il y a quelques années. Parmi ces 55 pays, 43 sont africains qui reçoivent, conformément à ses engagements, les deux tiers de l’aide de la France, plus de la moitié allant à Afrique subsaharienne. En parallèle, comme l’a constaté le CAD, principalement du fait des volumes d’annulation de dettes, la concentration géographique de l’aide augmente puisque la part consacrée aux 15 premiers bénéficiaires est passée de 62% à 70% entre 2000 et 2006. En ce sens, la France se rapproche également de ses partenaires du CAD qui allouent en moyenne près des trois quarts de leur aide aux plus importants des bénéficiaires de leurs aides respectives.

L’un des points importants sur lesquels les travaux de la RGPP ont porté concerne précisément la question du champ d’action géographique de l’APD française. En conformité avec la lettre de mission du Président de la République au ministre des affaires étrangères et européennes, l’une des décisions du Conseil de modernisation des politiques publiques a conduit à mieux hiérarchiser les priorités de l’APD. Il a ainsi été décidé que les moyens feraient « l’objet d’une plus grande concentration géographique, notamment par la substitution d’un système de partenariats différenciés à l’actuelle Zone de solidarité prioritaire. » Selon les renseignements pris par votre rapporteur, il s’agit de renforcer la concentration géographique afin de disposer dans chaque pays, de la masse critique de moyens qui permette d’atteindre l’impact recherché pour chacun des objectifs de notre coopération et de permettre une meilleure concentration de l’aide bilatérale programmable. En d’autres termes, l’action portera sur un nombre plus limité de pays « cœurs de cible », PMA très dépendants de l’aide et entretenant des liens forts avec la France, sur lesquels se concentreront les moyens de l’aide française tant sur les OMD que sur la formation des élites et l’action culturelle. Les partenariats différenciés permettront également de mieux tenir compte des critères de besoins propres à chaque pays bénéficiaire et, consécutivement, permettront une meilleure adaptabilité de l’aide.

Votre rapporteure salue cet effort, en ce qu’il traduit une volonté de cohérence et de concentration qu’elle considère comme garantes de l’efficacité de l’action menée. Pour louable qu’il soit, elle estime cependant que ce resserrement doit être soigneusement soupesé. A titre d’exemple, selon les informations recueillies, dans un pays comme le Mali, l'APD est en train d’être réduite de manière drastique et ne devrait pas dépasser les 35 M€ au lieu de 70 M€ il y a peu. En conséquence de quoi, la France apparaît désormais au 7^ème rang des bailleurs de fonds, de l’un des Pays les Moins Avancés (PMA) qui est à la fois et de surcroît l’un de ceux avec lesquels nous entretenons les relations les plus étroites et confiantes et qui figure parmi nos plus proches priorités. Votre rapporteure ajoute que, compte tenu de l’importance de l’émigration malienne en France, la réduction de la coopération bilatérale semble en contradiction avec la logique des objectifs du développement solidaire et ne lui paraît donc pas opportune. Elle estime prudent d’appliquer l’effort de resserrement géographique avec discernement et appelle le ministère à tenir compte de cette réflexion pour reconsidérer sa politique d’allocation tant au Mali que dans d’autres pays d’Afrique subsaharienne où l’évolution projetée serait comparable.

Depuis l’adoption du code de conduite, certains pays comme l’Allemagne ou la Suède, ont fait des efforts notables de concentration. Il permettra à l’APD française non seulement de se recentrer sur des pays partenaires avec lesquels la France a des liens traditionnellement forts, mais aussi de compléter la concentration thématique souhaitée autour de la réalisation des OMD, qui représente l’approche de la France dans les pays de la ZSP.

En second lieu, au plan sectoriel, le code de conduite européen préconise « la concentration sur un nombre limité de secteurs » des interventions des pays. Le code de conduite prévoit ainsi de trois à cinq bailleurs maximum par secteur dans un pays donné. Il s’agit d’ailleurs de la première des priorités avant même le resserrement géographique. Dans ce cadre de division du travail, c’est l’ambassadeur en poste qui, dans le Document Cadre de Partenariat (DCP), indique les secteurs de concentration de l’aide française. Ce travail de coordination est en cours et certaines priorités se dessinent d’ores et déjà, à mesure que les bailleurs déterminent leurs avantages comparatifs respectifs. Sur cette base, des délégations de gestion par secteur pourront être décidées, conformément aux dispositions du code de conduite, aux termes desquelles un bailleur se retirera d’un secteur en tant « qu’opérateur » tout en continuant d’y apporter son soutien financier.

Selon les informations qu’a pu recueillir votre rapporteure, les priorités sectorielles des pays voisins ne sont fondamentalement pas éloignées de celles de la France, notamment dans le cas du Royaume Uni dont les priorités de l’APD sont celles des OMD, en soutenant un effort particulier en matière de santé et d’éducation. Cela étant, d’une certaine manière, tous, à l’instar de l’Union européenne et des principaux bailleurs et organisations internationaux ou régionaux, mettent en avant la lutte contre la pauvreté, déclinant à leur niveau le premier des OMD. Parmi les domaines d’action choisis en priorité, le Danemark intervient en matière de santé et de lutte contre le SIDA, d’eau et d’assainissement, d’emploi et de compétitivité de bonne gouvernance ou encore de préservation des ressources naturelles. L’éducation et la place des femmes dans l’économie pourraient faire l’objet de stratégies renforcées à partir de l’année prochaine. Le programme d’action 2015, adopté en 2001 a concentré l’aide de l’Allemagne sur quatre secteurs clefs : la lutte contre la pauvreté, le maintien de la paix et la promotion de la démocratie, l’organisation d’une mondialisation plus juste et la protection de l’environnement. L’Espagne est sans doute plus orientée vers les questions de gouvernance au sens large, qui met l’accent sur le renforcement de l’Administration publique et la formation des fonctionnaires, des projets de renforcement institutionnel et de formation de cadres, l’appui aux organisations syndicales, aux municipalités. La Suède opère dans les domaines du respect des droits de l’homme, de la démocratie et de la gouvernance, de l’égalité de genres, de l’utilisation des ressources naturelles et de la gestion des Biens Publics Mondiaux, de la protection de l’environnement ; la croissance économique et le développement social, ainsi que la gestion des conflits et la sécurité humaine sont également parmi ses secteurs d’intervention, lesquels sont réduits au nombre de cinq dans le cas de la Belgique : santé de base, enseignement et formation, agriculture et sécurité alimentaire, infrastructure de base, prévention des conflits et consolidation de la société. Trois thèmes transversaux s’y ajoutent : le genre, l’environnement et l’économie sociale.

En ce qui concerne la France, actuellement ses domaines traditionnels d’intervention sont plus particulièrement sociaux, avec une nette domination de l’éducation qui représente aujourd’hui encore quelque 17% de son aide bilatérale. Il est à noter que cette proportion consacrée à l’éducation est en baisse constante, puisqu’elle dépassait en moyenne le quart des interventions dans la période 1995-1999 et encore le cinquième entre 2000 et 2004 ⁽⁴³⁾. Dans ce pourcentage, les dépenses les plus importantes comptabilisées en APD sont les écolages et les bourses universitaires ; l’éducation de base ne représente que 9% des dépenses d’APD bilatérale du secteur mais devrait progresser dans l’avenir compte tenu des engagements souscrits. Il est à remarquer également que cette proportion est considérablement supérieure à celle que les autres pays du CAD y consacrent en moyenne 7%. Les secteurs de l’eau et de l’assainissement occupent une part plus modeste, même s’ils progressent, ainsi que le développement des infrastructures en Afrique subsaharienne et les services économiques. La santé et la lutte contre le sida, l’agriculture et la sécurité alimentaire, la protection de l’environnement et de la biodiversité, le développement du secteur productif et enfin la gouvernance, complètent l’éventail des secteurs sur lesquels la France concentre la plupart de ses moyens d'intervention.

Chacun de ces secteurs fait l’objet d’une stratégie adoptée par le CICID, qui s’est traduite par plusieurs engagements internationaux pris récemment par la France pour donner une nouvelle impulsion à son action. Votre rapporteure retiendra essentiellement le lancement de l’initiative internationale pour la sécurité alimentaire ou la participation à l’initiative internationale sur la lutte contre le changement climatique. L’initiative de soutien à la croissance économique en Afrique participe de cette dynamique.

Cela étant, le CAD note que la France tente de resserrer ses interventions sur trois secteurs dans les pays partenaires et l’encourage à persévérer dans cette voie, mais il remarque que pour des facteurs historiques, politiques ou administratifs, l’aide bilatérale reste encore très dispersée. A cet égard, votre rapporteure remarque que les travaux de la RGPP, en complément du resserrement géographique auxquels ils ont conclu, ont également prévu un volet sectoriel. Le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP), rejoignant en cela les recommandations du CAD, a ainsi indiqué que les priorités de l’aide française devraient être mieux hiérarchisées et les moyens de son aide bilatérale davantage concentrés. En particulier, cinq secteurs prioritaires de l’APD seront identifiés et validés annuellement par le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID). Le prochain CICID adoptera la liste des secteurs de concentration de l’APD bilatérale française, conformément aux mesures annoncées par le CMPP.

Si elle partage globalement ces orientations, votre rapporteure est néanmoins réservée sur l’annualité annoncée de la validation des cinq secteurs. Elle y voit en effet un risque non négligeable quant à la prévisibilité de l’aide, considérée à juste titre et de manière unanime, comme un élément cardinal de l’efficacité des politiques d’aide. Elle remarque que, a contrario, un pays comme l’Allemagne fait montre d’une bien plus grande stabilité puisque le « Programme d’Action 2015 » a été adopté en 2001 et a défini des objectifs qui n’ont pas varié depuis. Pour sa part, le Royaume Uni a aussi depuis plusieurs années déjà des stratégies qui conduisent à une grande stabilité de l’aide, puisque les accords qui lient le DFID au ministère des finances sont triennaux. De même, les priorités de la coopération du Danemark sont-elles quinquennales, tracées autour d’une ligne d’action forte qui décline le thème de la réduction de la pauvreté. Votre rapporteure attire donc votre attention sur ce point et souhaite que sa recommandation soit prise en compte au moment de la définition des secteurs prioritaires.

Votre rapporteure ne peut manquer de vous inviter à une réflexion qui lui semble indispensable sur les priorités sectorielles de l'APD bilatérale de la France, tant il lui semble que certaines urgences, qui engagent l’avenir de l’Afrique subsaharienne sur les moyen et long termes ne sont pas suffisamment prises en compte, voire délaissées.

Toutes les études démontrent en effet que tant que les révolutions démographique et agricole n’auront pas été réalisées en Afrique, il sera illusoire de parler de véritable développement. Malgré la multiplication par 20 des efforts dans le domaine de l’éducation, un pays comme le Niger « n’a fait en 50 ans que s’épuiser à rattraper sa démographie sans jamais tirer les bénéfices de ses investissements en la matière. » ⁽⁴⁴⁾. En d’autres termes, chacun sait que l’Afrique est face au triple défi de réussir simultanément des « transitions accélérées dans les domaines démographique, agraire et éducatif, qui, elles-mêmes, correspondent à plusieurs révolutions : la double révolution verte, c’est-à-dire l’augmentation des rendements de manière soutenable, la révolution contraceptive et la révolution cognitive » ⁽⁴⁵⁾, qu’ont menées des pays comme la Chine et l’Inde.

C’est la raison pour laquelle votre rapporteure se félicite que la France vienne de rejoindre une soixantaine de partenaires multilatéraux (OMS, UNFPA, Banque Mondiale, Commission européenne, Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, etc.) et bilatéraux (USAID, DFID, Ministère des Affaires étrangères d’Espagne, BMZ), et de fondations privées (Gates, Packard, Hewlett) et d’ONG (dont Equilibres et Populations) au sein de la « Reproductive Health supplies Coalition ». Elle montre ainsi l’importance qu’elle attache dans le cadre de sa politique de coopération au droit et à l’accès des femmes des pays en voie de développement aux produits de santé, tout particulièrement dans le domaine de la santé sexuelle et reproductive.

Néanmoins, votre rapporteure doit souligner qu’il ne lui semble pas que le secteur de la santé soit aussi bien servi qu’il le devrait par l’effort de coopération bilatérale. Certes, elle n’ignore pas que ce secteur représente l’un des postes sur lesquels les financements multilatéraux sont très présents, auxquels la France participe de manière importante et novatrice. Elle est également tout à fait consciente que certains effets de leviers ne sont possibles que par l’action dans un cadre multilatéral, compte tenu des coûts que représente par exemple la lutte contre les grandes pandémies sur lesquelles l’ONU a mis l’accent, le VIH-sida, la tuberculose ou le paludisme, notamment. En conséquence, il ne saurait être question pour la France, à la pointe du combat sur ces questions et leurs modes de financement, de renoncer ou de minorer ses participations aux opérations multilatérales en cours.

Pour autant, votre rapporteure s’interroge sur les pourcentages résiduels que l’APD française consacre à la santé via ses financements bilatéraux qui semblent par trop modestes pour être réellement significatifs. Selon les données du CAD, notre pays ne consacre ainsi actuellement que 3% de son aide bilatérale aux dépenses de santé, un taux inférieur à la moyenne qu’y assignent les autres pays de l’OCDE. Notre apport en matière de santé de base est certes en augmentation ces dernières années mais pour des sommes qui restent faibles et de plus, tiennent compte de l’intégration de contrats de désendettement et développement (C2D) mis en œuvre par l'AFD. En d’autres termes, et comme l’a souligné le groupe de travail chargé de l’actualisation de la stratégie française de coopération et d’aide au développement dans le secteur santé pour la période 2008-2012, l’extinction prochaine de ces contrats fait courir le risque d’une baisse drastique de l’effort financier bilatéral de la France en la matière.

De plus, sur la thématique connexe des politiques de population, votre rapporteure regrette que l’effort ne soit que symbolique, en baisse, et limité à quelque 5 M$ sur la période 2005-2006 ⁽⁴⁶⁾. Votre rapporteure considère donc que dans le cadre du resserrement sectoriel que le CICID aura prochainement à déterminer, il serait vivement souhaitable que ces priorités soient mieux prises en compte, non seulement via des canaux multilatéraux, mais aussi, comme le recommande le groupe de travail présidé par Mme Michèle Barzach, moyennant un renforcement des actions de la France et acteurs français dans ce domaine. Elle est d’avis qu’il conviendrait que des objectifs précis soient fixés et l’effort considérablement réévalué en conséquence. En outre, la coopération bilatérale en matière de santé et d’éducation de base, ciblée sur les questions reproductives notamment, outre ses effets sur le moyen et long terme, redonnerait une forte visibilité à l’aide française sur ces thématiques, qui sont actuellement diluées dans des approches globales qui les prennent par ailleurs peu en compte.

En conclusion de ces développements, votre rapporteure salue les efforts en matière de concentration géographique et sectorielle entrepris qui sont gages d’une meilleure efficacité et visibilité de l’APD française. Il s’agit d’un processus de concentration nécessairement progressif que la France ne fait pas seule, mais qui répond à une démarche commune, entre tous les bailleurs. Dans cette approche commune, au-delà des répartitions effectuées sur la base des avantages comparatifs de chacun, la France aura à veiller à ne pas délaisser certains domaines essentiels, comme ceux que votre rapporteure a évoqués et tout particulièrement, ceux qui concernent la démographie de l’Afrique subsaharienne, que ce soit dans ses volets sanitaires ou éducatifs.

C’est le sens dans lequel concluaient plusieurs rapports publiés ces dernières années, tel celui de notre collègue Pierre Morange en juin 2005 ou du professeur Marc Gentilini, pour le CES en mars 2006, qui mettaient en avant que les faiblesses de la coopération bilatérale de la France en matière de santé entraînaient à la fois une perte de visibilité et d’efficacité, que la diminution de l’assistance technique sur le terrain aggravait. Votre rapporteure y voit également l’un des enjeux les plus importants de l’APD de la France et plaide après eux pour que, dans le cadre de la division de travail en devenir, la santé ne soit pas un secteur dont la France disparaisse.

III - FINANCEMENTS ET MODALITÉS DE L’AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT DE LA FRANCE.

Sixième puissance économique par son PIB, la France se classe au troisième rang mondial pour le volume global de son aide publique au développement. Elle y a consacré en 2007 9,94 Mds$ ⁽⁴⁷⁾ sur un montant mondial d’APD de quelque 104 Mds$. En termes de pourcentage de son revenu national brut (RNB), elle y consacre quelque 0,39%. La France apparaît à ce titre comme étant le premier pays du G8. En d’autres termes, comme l’a de nouveau souligné le CAD en mai dernier, « la France est l’un des leaders mondiaux dans le domaine de la coopération au développement ».

A l’heure où de vives critiques se font jour autour de la présentation du projet de loi de finances pour 2009, votre rapporteure se devait de rappeler ces premiers éléments, importants. Cela étant, il n’est pas dans ses intentions de nier que ce projet de budget s’inscrit un contexte budgétaire d’autant plus difficile que la contrainte est double : à celle que l’ensemble des administrations françaises connaissent compte tenu de l’impératif de réduction des déficits publics s’ajoute une conjoncture spécifique au calendrier européen, voire international, de l’aide au développement. Notre pays, encore premier contributeur du FED dans le cadre des accords en vigueur, aura en effet à procéder dans les prochains mois à plusieurs décaissements, notamment pour le 9^ème et le 10^ème FED. Ces obligations, comme votre rapporteur le détaillera plus loin, ont nécessairement une incidence forte sur les possibilités d’actions bilatérales.