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N° 1201
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 16 octobre 2008.
AVIS
PRÉSENTÉ
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2009 (n° 1127),
TOME IV
DÉFENSE
par M. Jean-Michel BOUCHERON,
Député
Voir le numéro 1198 (annexes n° 10 et 11).
INTRODUCTION 5
I – LA PERSISTANCE DE LA MENACE TERRORISTE DANS UN MONDE INSTABLE ET DANGEREUX 7
A) UNE NOUVELLE GÉOGRAPHIE DU TERRORISME ? 7
1) La reprise du terrorisme en Afghanistan 7
2) La bande sahélienne, un foyer préoccupant 8
3) L’Afrique des pirates 9
B) QUELLE STRATÉGIE CONTRE LE TERRORISME ? 11
II –LA PROLIFÉRATION, ENTRE DISCOURS SUR LE DÉSARMEMENT ET REALITE DE LA MENACE CLANDESTINE 13
A) UN CONTEXTE INTERNATIONAL ÉQUIVOQUE 13
1) La multiplication des engagements en faveur du désarmement 13
2) L’actualité de la dissuasion 15
3) « L’arsenalisation » de l’espace 16
B) LES RÉSEAUX CLANDESTINS DE PROLIFÉRATION, UNE MENACE RÉELLE 17
1) L’absence de contrôle efficace de la prolifération clandestine des armes de destruction massive 17
2) La cybercriminalité, nouveau vecteur de prolifération ? 19
III - L’ADAPTATION DE L’ARMEE FRANCAISE AU CONTEXTE INTERNATIONAL ACTUEL 23
A) UN NOUVEAU CADRE D'ACTION POUR NOS ARMÉES 23
1) Un renouvellement partiel des fonctions de l’outil militaire 23
2) Une clarification des missions dévolues à l’armée 25
B) UN OUTIL DE DÉFENSE RESTRUCTURÉ 27
1) Des contrats opérationnels redimensionnés 27
2) La transformation du dispositif militaire français à l’étranger 28
3) La réforme de la carte militaire et la poursuite du mouvement d’interarmisation 29
IV – DOTER LES ARMEES DES EQUIPEMENTS NECESSAIRES 35
A) L’ACHÈVEMENT DIFFICILE DE CERTAINS PROGRAMMES CRUCIAUX 35
1) Les programmes aéronautiques 35
2) Les hélicoptères 37
3) Les drones 38
4) L’espace 39
6) L’équipement naval et la question du deuxième porte-avions 40
7) Les programmes de missiles futurs 41
8) L’utilisation de nouveaux équipements terrestres 41
B) QUELLES PERSPECTIVES POUR L’EUROPE DE L’ARMEMENT ? 42
1) Les coopérations en matière d’armement 42
2) La question de la base industrielle et technologique de défense 43
V – LE BUDGET 2009, CONCU POUR ENGAGER LES REFORMES 47
A) UN BUDGET DE MISE EN PLACE DES RÉFORMES 47
1) Les grands équilibres du budget pour 2009 47
2) La programmation triennale et l’amorce de réformes de fond 48
B) DES INCERTITUDES DUES NOTAMMENT À L’UTILISATION DE RESSOURCES EXCEPTIONNELLES 49
1 . Evénements intéressant la sécurité internationale en 2008 59
2 . Liste des personnes auditionnées par votre rapporteur 60
Mesdames, Messieurs,
Pour procéder à l’examen du budget de la Défense pour 2009, il convient de le replacer dans le contexte plus général des différentes réflexions qui ont été menées, depuis plus d’un an, sur l’avenir et l’adaptation de notre outil de défense : le livre blanc, la revue générale des politiques publiques et la revue générale des programmes.
Fondés sur l’analyse du contexte géopolitique actuel, ces différents exercices ont pour ambition, dans un contexte budgétaire rationalisé, de conduire progressivement l’armée française vers un format plus compact, tout en la dotant d’équipements performants, afin de répondre de manière plus appropriée aux menaces caractéristiques d’un monde instable et dangereux.
Le budget 2009 correspond à la première annuité de la loi de programmation militaire pour 2009 – 2014, qui prévoit de conduire des réformes importantes. Il doit donc offrir des marges suffisantes pour accompagner le changement. Dès lors, si l’augmentation des crédits de paiement, d’un montant de 37,3 milliards d’euros, reste limitée à environ 1,4 %, les autorisations d’engagement croissent quant à elles de 35 %, pour un total de 47,8 milliards d’euros.
Ces spécificités ne sont pas vouées à durer, comme l’indique la programmation triennale à laquelle les crédits de la mission Défense sont également soumis depuis cette année. Ainsi, les plafonds d’autorisations d’engagement prévus pour les années 2010 et 2011, retrouveront une courbe d’évolution plus proche de celles des années passées, avec des montants de 37, puis 38 milliards d’euros. S’agissant des crédits de paiement, la mise en œuvre des réformes décidées devra se faire sans augmentation forte des moyens, puisque les prévisions pour les années 2010 et 2011 sont de 38 puis 38,7 milliards d’euros.
Ces évolutions sont compatibles avec l’objectif de modernisation des armées françaises. Conformément aux attendus de la loi de programmation militaire, les efforts financiers toucheront principalement, en 2009, l’équipement des forces, puisque le programme 146, dédié à cette fonction, voit ses autorisations d’engagement augmenter de plus de dix milliards d’euros.
La loi de programmation militaire sera l’occasion de décider des ultimes arbitrages de long terme. Ces décisions devront tenir compte des difficultés d’ores et déjà décelables, en matière notamment de disponibilité d’équipements clés et de pérennité des sources de financement de la réforme engagée. Ces hypothèques doivent être levées, car elles touchent à la sécurité des forces françaises déployées sur des théâtres extérieurs, à l’efficacité de notre outil militaire, et à la crédibilité du mouvement de transformation et de modernisation engagé.
Dans ce monde de plus en plus dangereux et incertain, les menaces, sans frontière, sont susceptibles de causer d’importants dommages, directs ou indirects, en provoquant la désorganisation de nos sociétés. Dans ce contexte, la France doit disposer des moyens de protéger sa population, son territoire et ses approvisionnements. Ses forces armées doivent également contribuer à la défense de ses intérêts, et à l’accomplissement des missions que lui confèrent ses responsabilités internationales.
Dans le présent avis, il a été jugé utile de procéder, tout d’abord, au rappel des principales menaces – notamment le terrorisme international et la prolifération – qui pèsent actuellement sur la sécurité internationale, et qui justifient une nouvelle organisation de notre outil de défense, qu’il s’agisse du format de nos armées ou de leurs équipements.
C’est au regard de ces réformes annoncées qu’il convient de porter une appréciation sur les crédits de la mission « Défense » pour 2009, en cherchant à vérifier l’adéquation de l’effort budgétaire, et des sources de financement, aux objectifs recherchés.
I – LA PERSISTANCE DE LA MENACE TERRORISTE DANS UN MONDE INSTABLE ET DANGEREUX
L’année 2008 n’a pas connu d’attentats majeurs perpétrés contre les pays occidentaux, mais un nombre très élevé de victimes dans les autres régions du globe est toutefois à déplorer. En Inde et dans toute l’Asie du Sud-Est, au Proche Orient, dans le sud du Sahara, des actions menées par des groupes terroristes ont provoqué la mort de civils, ou de soldats des armées régulières.
Le 20 septembre 2008, l’explosion de l’hôtel Marriott, à Islamabad, a ainsi causé la mort de plus de 50 personnes. Cet attentat a été perpétré deux semaines exactement après l’élection du nouveau Président, qui s’était engagé à lutter plus activement contre le terrorisme.
A) Une nouvelle géographie du terrorisme ?
Le contexte international, marqué par la mondialisation des échanges, permet aux groupes terroristes de porter plus facilement leur action sur le territoire de leurs ennemis. Pour autant, ceux-ci ont toujours besoin de bases territoriales, qui se trouvent aujourd’hui principalement en Afghanistan et au Sahel, un nombre croissant de combattants ayant déserté le théâtre irakien. La réémergence récente de la piraterie maritime doit également être contrôlée, pour éviter de servir de soutien à ces organisations.
1) La reprise du terrorisme en Afghanistan
Une part importante des forces terroristes islamistes semble avoir choisi l’Afghanistan pour mener leur combat. Cette région leur sert depuis longtemps de base de formation et de repli, du fait notamment de l’existence de régions situées hors de tout contrôle étatique, le long de la frontière entre l’Afghanistan et le Pakistan.
Exemple type des conflits modernes, la situation militaire sur le sol afghan est d’une complexité extrême. Deux forces internationales coexistent, l’une, la force internationale d’assistance à la sécurité, sous mandat OTAN, et l’autre, dirigée par les Etats-Unis dans le cadre de l’opération « Liberté immuable ».
L’opposition à laquelle ces forces doivent faire face, baptisée « insurrection », est de nature tout aussi diverse. Elle se trouve constituée par quatre composantes principales, qui se réunissent surtout du fait de leur opposition au régime d’Hamid Karzaï, soutenu par les Occidentaux. En effet, si les talibans du mollah Omar, le parti islamique de Gulbuddin Hekmatyar, les membres du réseau Haqqani et les combattants étrangers soutiennent tous une vision radicale de la religion musulmane, il semble que leurs objectifs, y compris politico-religieux, soient souvent contradictoires.
Les insurgés bénéficient d’une assise locale importante. Utilisant les réseaux tissés, sous le régime taliban, avec les chefs tribaux locaux, ils mettent à profit la difficile acceptation de la présence militaire occidentale par la population afghane pour recruter de nouveaux combattants. Par ailleurs, l’importance des revenus tirés du trafic de drogue leur permet de financer leurs activités. Selon certains experts, les effectifs des forces insurgées représenteraient environ 15 000 hommes dont 5 à 6 000, permanents, seraient recrutés dans les zones tribales à la frontière du Pakistan.
2) La bande sahélienne, un foyer préoccupant
En Afrique, deux terrains semblent propices à l’émergence de groupes terroristes puissants sur le continent africain.
Au nord du continent, plusieurs organisations islamistes radicales continuent de renforcer leurs effectifs. Le groupe « Al Qaïda – Maghreb islamique », nouveau nom du Groupe salafiste pour la prédication et le combat, fait peser une menace réelle dans la région. Par ailleurs, des bases sont utilisées, par des groupes terroristes sahéliens, dans une zone située entre le nord du Mali, la Mauritanie et la frontière algérienne.
Entretenant des liens entre elles, ces deux mouvances menacent la stabilité de la région. Elles mènent également une lutte contre les Etats occidentaux, menaçant d’attaquer leurs intérêts dans la région, mais également de conduire des attentats sur leurs territoires. Se finançant par les rançons que leur procurent les fréquents enlèvements auxquels ils se livrent, ces groupes peuvent compter sur un recrutement local, et s’efforcent de convertir des Occidentaux afin de mener plus facilement des opérations à l’extérieur. A l’heure actuelle, ces mouvements ne semblent toutefois pas avoir établi de lien fort avec les mouvances touaregs rebelles qui luttent, au Niger, pour le partage des revenus tirés des mines d’uranium.
Le développement de ces mouvements est facilité, au Mali et en Somalie, par la faiblesse des structures étatiques et de leur contrôle sur ces régions. En Mauritanie, l’autorité du gouvernement peine à s’exercer en raison de sa faible légitimé. En revanche, les services de contre-terrorisme algériens mènent une action efficace contre les réseaux implantés dans le pays, et entretiennent de très bonnes relations avec leurs homologues français et européens. Face au terrorisme, les forces de sécurité algériennes s’efforcent de protéger les ressortissants étrangers comme les Algériens.
Afin d’apporter une solution plus globale, des coopérations entre les pays des deux rives de la Méditerranée pourraient être mises en place pour lutter contre cette menace terroriste. Les Etats de la région y trouveraient un soutien matériel nécessaire, et les pays occidentaux pourraient compter sur des partenaires plus efficaces.
La côte orientale africaine est également l’une des zones de prédilection des actions de piraterie maritime, menace non dépourvue de liens avec le terrorisme (cf. carte ci-dessous, source : ministère de la Défense). Celle-ci connaît une résurgence certaine, puisque 62 actes de piraterie maritime ont été enregistrés au second semestre 2008, contre 52 pour la même période en 2007.
La lutte contre la piraterie maritime ne pose pas de problème capacitaire majeur. L’opération Thalatine, menée dans l’affaire du Ponant (1), a montré que la France possède les moyens militaires suffisants pour faire face à cette menace. Par ailleurs, des moyens maritimes de surveillance et d’intervention existent déjà au sein de flottes internationales (Task Force 150 et Active endeavour de l’OTAN, bâtiments utilisés dans le cadre de l’opération Enduring freedom) et sont également disponibles dans le cadre d’une coopération internationale ad hoc. La surveillance, aux larges des côtes somaliennes, d’un cargo ukrainien chargé d’armes donne actuellement lieu à une intervention coordonnée de navires américains et russes.
Les questions juridiques que ce type d’opérations soulève restent difficiles. Définie par les articles 101 et 103 de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer, dite convention de Montego Bay, la piraterie peut donner lieu, en haute mer, à l’intervention de tout navire de guerre, sans mandat particulier. En revanche, les actes commis dans les eaux territoriales d’un Etat ne sont pas considérés comme relevant de la piraterie, au titre de la convention précédemment citée.
Dès lors, il n’existe pas de « droit de poursuite inversé », qui permettrait à un navire de guerre d’intervenir contre des pirates ayant trouvé refuge dans les eaux territoriales d’un Etat qui ne dispose pas des moyens d’intervenir. Pour le moment, les Etats riverains des zones de piraterie accordent leur autorisation aux Etats souhaitant intervenir dans leurs eaux territoriales, mais ces accords doivent être négociées à chaque nouvel événement.
Des solutions plus générales ont été avancées. La France soutient, quant à elle, la création d’une force internationale d’intervention contre la piraterie, sous l’autorité des Nations Unies. Elle a également été parmi les premiers soutiens à l’initiative européenne de création d’une cellule de coordination de la lutte contre la piraterie, et devrait participer à la première opération militaire européenne contre la piraterie, proposée par les ministres de la défense français et espagnol le 2 novembre 2008.
Quelle que soit la solution retenue, le problème que pose la piraterie maritime doit être contenu, sous peine de voir des groupes terroristes utiliser progressivement ce mode d’action pour parvenir à leurs fins. A l’heure actuelle, des organisations islamistes se sont d’ailleurs implantées en Somalie, bien qu’elles n’aient pas encore tissé de liens étroits avec des groupes d’envergure internationale.
B) Quelle stratégie contre le terrorisme ?
Les actions les plus efficaces contre le terrorisme ne se résument pas à des opérations militaires. Les difficultés rencontrées par les Etats-Unis sur le théâtre irakien ont montré les limites d’un méthode reposant exclusivement sur cet outil. Une approche plus équilibrée est donc indispensable, associant action civile, militaire et diplomatique.
1) Le contre-exemple de l’Irak
Face à un ennemi changeant, les Etats-Unis ont choisi d’adopter une posture principalement militaire, se résolvant à mener une « guerre mondiale » contre le terrorisme, qui vise in fine à éradiquer les groupes ennemis par la force. Toutefois, l’impasse à laquelle conduit l’option de la « guerre à outrance » est aujourd’hui flagrante en Irak.
Depuis l’intervention américaine de 2003, dont l’un des objectifs affichés était de mettre fin à un régime soutenant le terrorisme international, des attentats très meurtriers ensanglantent régulièrement le quotidien des habitants de ce pays. Plusieurs alliés des Etats-Unis ont d’ailleurs réduit, ou promis de réduire, leur implication sur ce théâtre. La Grande-Bretagne a ainsi annoncé son souhait de réduire son contingent de 7 100 à 5 500 soldats, alors que la Corée du Sud a rapatrié 1 100 des 2 300 hommes déployés en Irak. De même, les contingents géorgien (2 000 hommes) et arménien (46 hommes) ont été retirés.
Afin d’éviter de faire de l’Irak un nouveau foyer du terrorisme international, les Etats-Unis ont finalement opté pour un dialogue avec des mouvements politiques, y compris ceux dotés d’une milice puissante, qu’ils avaient initialement présentés comme des ennemis à combattre. La nouvelle stratégie, parfois baptisée de « doctrine Petraeus », du nom du général commandant les forces américaines en Irak, se veut plus centrée sur les populations locales, et soucieuse du soutien que reçoit l’opération militaire menée sur le terrain. Cette orientation pourrait faire partie des solutions à retenir en Afghanistan, point focal de la lutte internationale contre le terrorisme.
2) Une stratégie globale à mettre en œuvre
Toutes les politiques visant à réduire l’influence du terrorisme ne sont pas nécessairement dominées par l’aspect militaire. L’Arabie Saoudite, par exemple, a choisi de combattre les dérives islamistes, qui peuvent mener au combat terroriste, en entourant les personnes préalablement identifiées comme « à risque » par des mesures de contrôle social, qui associent les autorités publiques, la famille et les connaissances de ces individus, afin de prévenir leur radicalisation.
Une action armée reste toutefois indispensable contre certaines mouvances déjà constituées. En Afghanistan notamment, la coalition fait face à une résistance organisée, sur laquelle la supériorité militaire doit être maintenue. A cet égard, il est crucial que les insurgés ne réussissent pas à se doter d’armes anti-aériennes efficaces, sous peine de voir s’éloigner sans doute définitivement la perspective d’une issue positive sur ce théâtre.
Mais ce succès ne suffira pas. Officiellement, l’OTAN considère, dans le cadre de « l’approche compréhensive » adoptée lors du sommet de Bucarest, en avril dernier, que ce conflit ne pourra être gagné si le développement et la sécurisation de l’Afghanistan ne sont pas menés en parallèle. Les Afghans doivent se voir remettre les clés de leur propre sécurité, ce qui implique, dans un premier temps, des actions de recrutement et de formation des forces de sécurité afghanes, armée et police, nécessairement accompagnées par une contribution forte, sur le long terme, au développement économique et social de ce pays.
La coalition, en renforçant ses moyens sur place, en augmentant les moyens de l’armée afghane et en l’aidant à prendre en charge la sécurité de régions entières du pays, en essayant de renforcer la cohérence de l’aide économique apportée à l’Afghanistan, comme lors de la conférence de Paris du 12 juin dernier, a commencé à proposer les compléments indispensables au succès de cette opération.
En outre, les particularités du théâtre afghan impliquent que soit menée une action diplomatique envers certains Etats de la région, notamment le Pakistan. Les bases arrière des forces insurgées étant principalement situées au sud du pays, à la frontière ce pays, il est nécessaire d’associer cet Etat à l’opération menée actuellement en Afghanistan.
II –LA PROLIFÉRATION, ENTRE DISCOURS SUR LE DÉSARMEMENT ET REALITE DE LA MENACE CLANDESTINE
Nos sociétés doivent aujourd’hui faire face à une prolifération qui ne concerne plus seulement l’acquisition, par des Etats, d’armes de destruction massive, mais passe également par la mise sur pied de réseaux clandestins, et l’utilisation de réseaux cybercriminels à des fins de déstabilisation. Cette multiplication des menaces globales intervient alors même que les Etats annoncent leur souhait de renoncer à leurs armes les plus puissantes, sans pour autant que ces déclarations soient corroborées par les faits.
A) Un contexte international équivoque
En accord avec les engagements internationaux qu’ils ont contractés, la plupart des Etats officiellement dotés d’armes de destruction massive ont déclaré qu’ils souhaitaient renoncer à ce moyen d’action, ou tout au moins à réduire fortement leur stock de ces matériels. Toutefois, ces proclamations ne coïncident pas avec certains faits avérés.
1) La multiplication des engagements en faveur du désarmement
La période actuelle est marquée par des appels récurrents à la renonciation à l’arme nucléaire. Les Etats-Unis ont ainsi présenté, en amont de la réunion 2007 du comité préparatoire à la révision du traité, leur vision du processus qui permettrait d’aboutir à un monde exempt de ce type d’armes, orientation promue également par l’ancien secrétaire d’Etat Henri Kissinger (2). Le Royaume-Uni a également fait savoir qu’il partageait cette ambition de suppression des armes nucléaires, par l’intermédiaire de la ministre des affaires étrangères et du Premier ministre, Gordon Brown. Le désarmement pourrait donc être un thème de débat dans les mois à venir, notamment si le nouveau Président des Etats-Unis confirme cette orientation.
Ces annonces ont été suivies par des accomplissements tangibles. Les Etats-Unis semblent avoir atteint le plafond de 3 800 têtes nucléaires imposé par la Quadriennal defense review de 2006, en préalable à un processus devant conduire à une réduction de l’arsenal américain entre 1 700 et 2 200 têtes. De plus, les Etats-Unis ont accompli dès 2007 leurs obligations au titre du traité SORT (Strategic offensive reduction treaty) et ont retiré et éliminé 13 types d’armes nucléaires depuis 1992.
Le Royaume-Uni, depuis la publication de sa nouvelle doctrine de dissuasion en décembre 2006, a réduit le nombre de ses têtes nucléaires disponibles à moins de 160, depuis la fin de l’année 2007, soit une réduction annoncée de 75 % de ses capacités nucléaires explosives par rapport au pic de la Guerre froide. Sa composante aéroportée ayant été démantelée, le Royaume-Uni ne met plus en œuvre que la composante océanique.
La France n’a pas rejoint les orientations américaine et britannique. Le Président de la République a indiqué, lors de son discours prononcé à Cherbourg le 21 mars 2008, les huit points du plan d’action que la France propose aux autres puissances nucléaires(3). Pour autant, la France a fourni un effort particulièrement important pour réduire son arsenal. Elle fait partie des premiers Etats ayant signé et ratifié le traité d’interdiction complète des essais nucléaires et a décidé de fermer et de démanteler entièrement ses installations de production de matières fissiles à des fins militaires. Par ailleurs, la France est le seul Etat doté d’armes nucléaires à avoir démantelé ses missiles nucléaires sol-sol, et elle a, en outre, réduit d’un tiers le nombre de ses sous-marins nucléaires lanceurs d’engins. En mars, le Président de la République a annoncé, en plus de ces mesures, une réduction d’un tiers, pour la composante aéroportée, du nombre de têtes nucléaires, de missiles et d’avions, et le maintien de l’arsenal français en dessous de 300 têtes, soit moins de la moitié du nombre maximal possédé pendant la Guerre Froide.
La Russie a également mis en œuvre d’importantes mesures de démantèlement, notamment au début de cette année. En procédant à l’élimination de 3 000 missiles stratégiques et intercontinentaux, 46 sous-marins nucléaires lanceurs d’engin et 66 bombardiers stratégiques, en annonçant la réduction de 75 % de l’arsenal nucléaire tactique par rapport au niveau atteint en 1991, elle a donné des gages certains de son engagement en faveur de la réduction des arsenaux nucléaires mondiaux.
Seule la Chine, conformément à sa doctrine nucléaire, dont l’orientation officielle est purement défensive, n’a pas mené de programme de démantèlement massif, arguant du fait que ses capacités ne permettent que d’assurer sa défense contre tout agresseur éventuel.
La crédibilité des efforts de désarmement est toutefois mise à mal par les efforts fournis pour moderniser les outils de dissuasion.
2) L’actualité de la dissuasion
Malgré leurs déclarations en faveur d’une « dénucléarisation » du monde, les Etats-Unis continuent en effet à consacrer à l’amélioration de leur outil de dissuasion des sommes conséquentes. Loin d’être abandonnées, les armes nucléaires font ainsi l’objet d’un important programme de modernisation, à la fois des missiles Minuteman III (pour un montant de près de 6 milliards de dollars) et Trident II D-5 (1,5 milliard de dollars en 2008), mais également des bombardiers B2 (560 millions de dollars en 2008).
Parallèlement à ces efforts, les Etats-Unis ont également choisi de renforcer leur système de dissuasion en se dotant d’un système de défense anti-missiles, projet à la fois complexe, coûteux et techniquement incertain. Cet outil est conçu comme un système de défense « multi-couches », destiné théoriquement à parer les menaces intercontinentales de faible envergure, les menaces de faible et moyenne portée, et à intercepter les missiles en phase de propulsion. Objet de dépenses d’environ dix milliards de dollars par an, ce programme pose des difficultés majeures du fait de l’implantation d’infrastructures liés à ce système sur le territoire européen, sous la forme de missiles intercepteurs en Pologne et d’un radar en République Tchèque. La finalité réelle de ce site n’est toutefois pas évidente, bien que ces décisions aient suscité le mécontentement de la Russie, qui pourrait y voir un acte dirigé contre son propre outil de dissuasion.
Celle-ci, à l’instar des Etats-Unis, a en effet engagé des programmes de modernisation de l’ensemble des composantes de son outil de dissuasion. De nouveaux sous-marins nucléaires lanceurs d’engin de classe « Borey » – la première unité, le « Youri Dolgorukiy » , a rejoint la flotte du Nord le 12 février 2008 – ont été mis en service. Ils devraient recevoir le missile Bulava, en cours de développement. De plus, la production du nouveau missile sol-sol Topol-M a été entamée, parallèlement à la modernisation des bombardiers Tu-160 et Tu-95MS, ainsi que les essais de la nouvelle charge utile destinée aux Topol-M et aux Bulava.
Enfin, en Chine, des programmes de modernisation des forces nucléaires semblent être engagés, mais les informations concernant leur état d’avancement restent incertaines.
Les aspirations proclamées en faveur d’un désarmement global, et notamment de la disparition de l’arme nucléaire, sont contredites par la poursuite des programmes de modernisation des principaux arsenaux nucléaires dans le monde, parfois associés au développement de systèmes de défense anti-missiles. De la même manière, les initiatives visant à interdire l’utilisation d’armes dans l’espace, phénomène parfois appelé « arsenalisation » de l’espace, s’accompagnent paradoxalement d’une recrudescence des incidents militaires dans ce territoire devenu stratégique.
3) « L’arsenalisation » de l’espace
Du fait de l’importance stratégique croissante de l’information, il est raisonnable de penser que l’utilisation de l’espace, à des fins de surveillance et de communication, constitue le théâtre de conflits à venir d’une intensité très comparable à celle des affrontements pour l’accès aux ressources déjà évoqués.
Les principales puissances émergentes, notamment la Chine et l’Inde, s’efforcent depuis plusieurs années de renforcer leurs programmes spatiaux. Révélé en mars 2007, le programme chinois a marqué les esprits par son ambition. L’Inde a également réalisé plusieurs avancées dans le cadre de son programme spatial, notamment l’envoi, en avril 2008, du nombre record de dix satellites pour une seule fusée.
Ces développements peuvent être porteurs de tensions entre les puissances revendiquant une présence dans ce territoire de grande importance. Des initiatives internationales ont donc été menées pour éviter la multiplication de ce genre d’incidents. En 2006, la Conférence du désarmement a décidé de rouvrir le groupe chargé de la lutte contre la course aux armements spatiaux, parfois appelée « arsenalisation de l’espace ». Le 12 février 2008, la Chine et la Russie ont présenté un projet de traité sur le placement d’armes dans l’espace, qui se heurte pour l’instant à la position américaine.
La France a, pour sa part, choisi de favoriser des solutions limitées et pragmatiques, comme l’élaboration et la promotion, par l’Union européenne, d’un « code de conduite pour les activités dans l’espace ».
Malgré ces propositions, deux événements récents ont rappelé que les objets spatiaux pouvaient être victimes d’attaques directes. Le 11 janvier 2007, la Chine a utilisé un lanceur KT-2, dérivé d’un missile balistique, pour détruire l’un de ses anciens satellites météo, lancé le 10 mai 1999 et encore en orbite. L’information relative à sa destruction a été rendue publique environ une semaine après l’incident.
Le 14 février 2008, les Etats-Unis ont annoncé leur intention de procéder à la destruction le satellite de reconnaissance « USA 193 » avant sa rentrée incontrôlée dans l’atmosphère. Celle-ci a eu lieu le 21 février, suite à un tir de missile depuis le croiseur USS Lake Erie.
A l’heure actuelle, seuls les Etats-Unis, la Russie et la Chine disposent des moyens de mener une attaque cinétique contre un satellite. La France a cherché à protéger ses moyens spatiaux, notamment ses moyens militaires, en renforçant les défenses des segments spatiaux ainsi que des segments au sol. Pour autant, la protection contre les attaques cinétiques (4) est particulièrement difficile, et aucun des satellites français ne dispose de contre-mesures particulières.
La surveillance de l’espace est donc une capacité clé dans la protection des satellites. Avec le radar GRAVES, opérationnel depuis 2005, la France dispose d’une certaine expertise, mais dépend encore des Etats-Unis dans certains domaines.
B) Les réseaux clandestins de prolifération, une menace réelle
Les risques causés par les programmes étatiques restent limités par l’existence d’outils de dissuasion nucléaire efficaces. En revanche, la constitution de réseaux de prolifération privés, ou issus d’Etats affaiblis, à l’origine de plusieurs programmes nucléaires clandestins, représente un défi plus difficile à relever.
1) L’absence de contrôle efficace de la prolifération clandestine des armes de destruction massive
Le réseau créé et animé par le scientifique pakistanais A. Q. Khan, s’il a été en partie démantelé suite à l’arrestation de ce dernier, a servi de révélateur des faiblesses du contrôle actuel sur les échanges de matériaux, et de technologies, entrant dans la composition d’armes de destruction massive. Réunissant des structures diverses, qui n’ont pas toutes été dissoutes, une telle organisation a mis à la disposition de plusieurs gouvernements des infrastructures permettant d’enrichir de l’uranium à grande échelle.
La construction de l’infrastructure détruite par un bombardement israélien le 6 septembre 2007, sur le sol syrien, semble avoir été permise par l’utilisation de réseaux également clandestins, bien qu’associant plus directement deux Etats. La déclassification d’informations sensibles, réalisée le 24 avril 2008 par la communauté américaine du renseignement, est venue étayer les théories selon lesquelles le bâtiment détruit abriterait un réacteur clandestin, fonctionnant avec du plutonium. Cet édifice aurait été réalisé dans le cadre d’une coopération initiée depuis 2000, dans le plus grand secret, avec la Corée du Nord.
Cette situation est exemplaire des nouveaux risques concernant la prolifération nucléaire. En effet, la menace initialement redoutée, à savoir l’existence d’un arsenal nucléaire nord-coréen, est aujourd’hui très contestée, le seul essai en date du 9 octobre 2006 n’ayant pas été confirmé comme une explosion nucléaire réussie. C’est donc plutôt par leurs effets déstabilisateurs dans d’autres régions que les menées nucléaires nord-coréennes font courir aujourd’hui un risque pour la stabilité internationale.
Face à ce type de menaces, le système international de lutte contre la prolifération manque d’efficacité. Prévu pour limiter la prolifération étatique, avec, comme objectif ultime, le désarmement général, le traité de non prolifération de 1968 ne prévoit aucune mesure concernant les éléments entrant dans la fabrication d’une arme nucléaire, qu’il s’agisse des matériaux fissiles ou des technologies, militaires ou duales, à savoir les technologies civiles susceptibles d’être détournées de leur usage prévu.
A l’heure actuelle, les négociations du traité d’interdiction de production des matières fissiles à des fins militaires, inscrites à l’ordre du jour de la Conférence du désarmement depuis 1998, n’ont toujours pas été ouvertes. Elles ne sont pourtant qu’un des éléments de la lutte contre les armes radiologiques, qui peuvent être fabriquées à partir d’uranium faiblement enrichi, voire même de déchets de centrales nucléaires. La mise au point d’un système international de contrôle fiable des matériaux pouvant être détournés à cette fin n’est pas avancée, alors même qu’elle permettrait de faire face à une menace sans doute plus probable que l’attaque nucléaire d’un Etat par un autre.
Les autres régimes juridiques de lutte contre la prolifération souffrent du même manque. La convention d’interdiction des armes chimiques de 1997 rencontre à l’heure actuelle deux séries de difficultés. La première est, a priori, temporaire. En effet, cinq des six Etats possesseurs ont engagé des programmes de réduction importante de leurs stocks, et les deux plus importants, détenus par les Etats-Unis et la Russie, pourraient disparaître à terme (5). En revanche, rien n’est prévu aujourd’hui pour faire face au détournement de composants chimiques à des fins terroristes, qui avait permis à la secte Aoun de mener un attentat au gaz sarin dans le métro de Tokyo en 1995. Des discussions ont bien été entamées en 2008, dans le cadre de la seconde conférence d’examen de la convention d’interdiction des armes chimiques, afin de faire avancer l’idée de soumettre certains sites industriels à vérification, mais aucun résultat concret n’a été obtenu pour le moment.
De la même manière, alors même que la convention d’interdiction des armes biologiques de 1972 voit progresser l’idée d’un système de vérification efficace des programmes étatiques, les initiatives menées à l’encontre des risques de détournement de certaines technologies sont encore au stade de la préconception, dans les domaines de la biosécurité, de la biosûreté et de la sensibilisation des scientifiques au risque de prolifération.
2) La cybercriminalité, nouveau vecteur de prolifération ?
Du fait de l’importance prise par l’outil informatique dans les organisations modernes, la vulnérabilité des systèmes d’information est devenue une préoccupation majeure pour les Etats. La menace de paralysie des services publics indispensables est réelle. L’existence de puissants réseaux de pirates informatiques pourrait également être utilisée à des fins de prolifération.
Le cas le plus emblématique du risque encouru est l’attaque dont ont été victimes, en avril 2007, les sites gouvernementaux estoniens, ainsi que ceux des opérateurs de téléphonie, des banques et les principaux sites d’information de ce pays. Ayant promu, depuis longtemps, la mise en ligne de nombreuses activités, tant privées que publiques, l’Estonie a connu des perturbations pendant plus d’un mois, les vagues d’attaques les plus importantes ayant réussi à bloquer près de soixante sites en même temps.
Ces événements, d’une ampleur sans précédent, ont rappelé les attaques dont plusieurs Etats avaient été victimes en 2006 et 2007. Il est difficile d’identifier précisément les responsables de ces graves perturbations, car les actions sont la plupart du temps conduites par des réseaux d’ordinateurs, activés sans que leurs utilisateurs normaux ne soient conscients de l’usage qui est ainsi fait de leur système.
L’attaque dont a été victime, en septembre dernier, l’un des réseaux permettant d’accéder au grand collisionneur de hadrons LHC, construit au Centre européen de recherches nucléaires, montre l’habileté des pirates pour s’introduire dans les systèmes les plus sécurisés. Elle constitue également un avertissement, indiquant clairement les risques qu’encourent les infrastructures de recherche, les résultats de leurs travaux pouvant être détournés par ce biais.
Afin de parer cette menace, la plupart des Etats occidentaux ont dores et déjà mis en place des systèmes de défense (6), qui combinent des dispositifs de veille, d’alerte et de réponse face à des types d’attaques déterminés, avec une sensibilisation croissante des utilisateurs à ces nouveaux enjeux. La France a suivi cette voie, dans le cadre d’un dispositif de lutte informatique défensive, qui devrait être renforcé et complété par des capacités informatiques offensives, encore au stade de la conception.
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Dominées par le terrorisme, et les risques que font peser les diverses formes de prolifération, des menaces réelles pèsent sur la sécurité de la France. Celle-ci doit, pour y faire face, définir une stratégie adaptée, et faire évoluer en conséquence son outil de défense.
L’instabilité du contexte international actuel complique cet exercice. Le monde actuel se caractérise par une concurrence toujours vive pour l’accès aux ressources, comme le montre les politiques menées par les Etats-Unis et la Chine en Afrique ou dans le Golfe, alors même que l’Europe peine encore à développer une politique énergétique commune. Ces facteurs de tensions se doublent d’une recomposition, à l’échelle mondiale, des rapports de force.
Dans le domaine économique, l’activité des fonds souverains, qui géreraient l’équivalent de 3 000 milliards de dollars, doit être surveillée, pour éviter que ces nouveaux acteurs, caractérisés par une faible transparence, ne soient utilisés à des fins plus stratégiques que financières.
Sur le plan politique, les événements récents ont montré que la Russie n’entendait plus que son voisinage immédiat échappe à son influence. En intervenant, en août dernier, dans le cadre du conflit opposant la Géorgie à l’Ossétie du Sud, dont elle a reconnu l’indépendance ainsi que celle de l’Abkhazie, elle a prouvé qu’elle conservait les atouts de la puissance, et qu’elle n’hésiterait pas à défendre elle-même ses intérêts dans les autres « conflits gelés » de Transnistrie, de Crimée et du Haut-Karrabagh, régions situées respectivement en Moldavie, en Ukraine et en Azerbaïdjan.
Tenant compte de ces données nouvelles, le livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, présenté par le Président de la République en juin dernier, a proposé de concentrer les efforts de la France sur un « arc de crise » situé entre l’Atlantique et l’Océan indien. Correspondant à la cartographie des événements ayant affecté la stabilité internationale au cours de l’année (voir carte en annexe, extraite du livre blanc), cette réorganisation impliquera nécessairement de revoir le dispositif militaire français à l’étranger, en Afrique notamment.
Compte tenu de l’ampleur des difficultés à surmonter, le livre blanc fait également le choix d’une architecture d’alliances de référence basée sur la poursuite, en parallèle, d’un rapprochement vis-à-vis de l’OTAN, et de la construction de l’Europe de la défense.
Ces propositions peuvent être critiquées. Préalablement à tout changement de position de la France au sein de l’Alliance Atlantique, une réflexion devrait ainsi être menée concernant les objectifs, les missions et l’extension géographique de cette organisation. Tant que celle-ci n’aura pas changé de vocation, et que le poids des Etats-Unis en son sein restera sans égal, tout mouvement de rapprochement vers l’OTAN risquera d’être perçu comme un alignement sur la politiqué étrangère américaine.
De la même manière, les avancées concrètes de l’Europe de la défense restent modestes, comparées aux ambitions affichées dans ce domaine. Des progrès plus décisifs restent sans doute suspendus à la conclusion d’un accord entre les Etats européens disposant des outils militaires les plus développés.
Ces options stratégiques ont des contreparties opérationnelles. Instrument de puissance dans un monde changeant, l’armée française est appelée à modifier sa doctrine, ses missions et son organisation.
III - L’ADAPTATION DE L’ARMEE FRANCAISE AU CONTEXTE INTERNATIONAL ACTUEL
Le caractère changeant de la menace a conduit à renforcer les efforts menés en matière de renseignement et de capacité d’analyse de la situation. Par ailleurs, la faible probabilité d’un conflit conventionnel de grande ampleur amène à poursuivre la transformation du format de l’armée française, dont la professionnalisation a constitué la première étape.
A) Un nouveau cadre d'action pour nos armées
Prenant acte de l’instabilité croissante du monde contemporain, le livre blanc modifie l’équilibre entre les différentes fonctions attribuées aux forces armées et précise les conditions de leur emploi.
1) Un renouvellement partiel des fonctions de l’outil militaire
Depuis le livre blanc de 1994, la défense nationale s’organisait autour de quatre fonctions stratégiques : la dissuasion, la prévention, la protection et la « projection-action ». Les propositions de la commission du livre blanc aboutissent à une nouvelle définition de ces fonctions, désormais réparties en cinq catégories.
Principale innovation dans ce domaine, la fonction « Connaissance - anticipation » recouvre plusieurs éléments : le renseignement, la connaissance des zones d’opération, l’action diplomatique, la démarche prospective, la maîtrise de l’information.
Cette nouvelle fonction donne lieu à des propositions concrètes pour la réorganisation de la collecte, du traitement et de l’analyse des renseignements, en prônant la coordination de tous les services (7) intervenant dans ce domaine au sein d’un seul conseil national du renseignement, sous l’autorité du Président de la République.
Par ailleurs, un coordinateur national du renseignement a été nommé le 21 juillet dernier. Sous l’autorité du secrétaire général de la présidence de la République, celui-ci a vocation à préparer les réunions du conseil national du renseignement, et à suivre l’exécution de ses décisions.
Dans la mesure où cette architecture préserve les compétences, très spécifiques, des services qu’elle réunit, elle devrait recevoir un accueil favorable et jouer efficacement son rôle de coordination au niveau stratégique des activités liées au renseignement(8). Il faudra toutefois veiller à ce que les autorités appelées à coordonner les efforts de chacun n’interviennent pas dans la conduite des opérations.
La fonction « Prévention », déjà présente dans le livre blanc de 1994, repose sur la mise en œuvre de moyens diplomatiques, économiques, financiers, militaires, culturels et juridiques. Elle repose principalement sur un multilatéralisme rénové et doté des moyens de son action, notamment par le développement d’organisations régionales de sécurité.
La fonction « Dissuasion » ne change pas par rapport aux versions précédentes. Elle vise donc à assurer la permanence et la crédibilité de l’outil de dissuasion nucléaire français.
La fonction « Protection » fait l’objet d’un effort particulier de précision. En effet, l’une des hypothèses centrales du livre blanc est l’affirmation selon laquelle la menace directe sur le territoire et la population est et restera en augmentation. Qu’elle soit intentionnelle (terrorisme, cyberattaque, missiles balistiques) ou non intentionnelle (catastrophe naturelle ou technologique), la survenance du risque oblige à associer, à la protection nécessaire de la population, une démarche dite de « résilience », qui consiste à doter le pays des moyens de réagir le mieux possible suite à une attaque de masse.
Enfin, la fonction « Intervention » est redessinée au regard des attendus géopolitiques du livre blanc. Seuls trois types d’action nationale sont retenus : protection de ressortissants français, mise en œuvre d’accords de défense bilatéraux, réponse nationale contre une agression menée contre les intérêts de la Nation. Tout autre cas nécessitant une intervention armée doit nécessairement donner lieu à une action multilatérale.
2) Une clarification des missions dévolues à l’armée
Le livre blanc de 2008 apporte des précisions quant aux hypothèses les plus probables d’engagement de nos forces armées. La commission du livre blanc rappelle également l’utilité de certaines unités militaires pour remplir des missions de sécurité intérieure. En proposant des critères de décision en matière d’intervention extérieure, elle propose pour la première fois des éléments encadrant la décision d’intervention militaire extérieure.
– Trois types d’engagements pour les armées françaises
Les opérations menées sur le territoire national, d’abord. Excluant la possibilité, à court terme, d’une opération purement militaire à mener sur notre territoire, le livre blanc précise que, dans ce scénario – qui recouvre par exemple les cas de catastrophe naturelle majeure, ou les attentats de grande ampleur – les forces armées devront s’intégrer à un ensemble d’acteurs publics appelés à intervenir. Grâce à ses moyens très spécifiques, l’armée doit pouvoir apporter une contribution importante dans ce type de situation.
Les opérations strictement militaires sont de deux ordres, les opérations de stabilisation et les opérations de force de grande ampleur. Le livre blanc rappelle qu’il n’y a pas de distinction stricte entre ces deux catégories, une opération de stabilisation suivant souvent une intervention armée tandis qu’à l’inverse, l’aggravation d’une situation peut imposer de renforcer rapidement une opération de stabilisation.
Enfin, les opérations mixtes comportent à la fois des aspects civils et militaires. Elles représentent sans doute l’hypothèse la plus probable d’engagement des forces françaises à court et moyen terme, puisque, de plus en plus fréquemment, les opérations militaires poursuivent à la fois des objectifs de sécurisation et des objectifs de reconstruction et de stabilisation de structures étatiques défaillantes.
– Un dispositif de sécurité intérieure diversifié
L’étroite imbrication entre les dispositifs de sécurité intérieure et extérieure, et entre les dimensions militaires et civiles de l’action de l’Etat, a conduit la commission du livre blanc 2008 à aborder la question des missions de sécurité intérieure de manière transversale.
Rappelant que les forces de gendarmerie, si elles conserveront leur statut militaire, seront totalement rattachées au ministère de l’intérieur dès le 1er janvier 2009, le livre blanc préconise de rapprocher les forces de police et de gendarmerie de manière plus étroite, notamment en adaptant l’équipement des policiers, et en incitant la gendarmerie nationale à nouer des partenariats avec la police. Le statut militaire de la gendarmerie la conduira toutefois à maintenir sa participation à des dispositifs de sécurité diversifiés, notamment dans le cadre d’opérations extérieures.
Cette association de moyens devrait être étendue aux services de la sécurité civile, et aux douanes. Les premiers devraient voir leurs moyens adaptés à l’échelle des nouveaux risques, plus importants qu’auparavant. Les douanes sont quant à elles invitées à s’associer plus étroitement à la surveillance des menaces transfrontières, prépondérantes dans le monde contemporain.
La première manifestation, symbolique, de cette collaboration nécessaire entre des services différents a eu lieu récemment. Les 18 et 19 octobre derniers, les Journées de la sécurité intérieure ont permis au grand public, sur l’ensemble du territoire national, de rencontrer l’ensemble des services concourant aux missions de sécurité intérieure.
– Les opérations extérieures : l’opportunité de critères d’aide à la décision ?
Face à une menace sans frontière, l’utilisation de la force à l’extérieur de notre territoire est un complément naturel aux missions de sécurité intérieure. Elle donne lieu, dans le cadre du livre blanc, à un exercice novateur.
Pour la première fois, un certain nombre de conditions sont avancées, qui doivent, pour la commission du livre blanc, être réunies afin de justifier le déclenchement d’une opération extérieure.
Sept principes directeurs sont énumérés : le caractère grave et sérieux de la menace contre la sécurité nationale ou la paix et la sécurité internationale ; l’examen, préalable à l’usage de la force armée, des autres mesures possibles, sans préjudice de l’urgence tenant à la légitime défense ou à la responsabilité de protéger ; le respect de la légalité internationale ; l’appréciation souveraine de l’autorité politique française, sa liberté d’action et sa capacité à évaluer la situation en permanence ; la légitimité démocratique, qui implique la transparence des objectifs poursuivis et le soutien de la collectivité nationale, exprimé notamment par le Parlement ; la capacité d’engagement français d’un niveau suffisant, la maîtrise nationale de l’emploi de nos forces et l’existence d’une stratégie politique visant le règlement durable de la crise ; la définition de l’engagement dans l’espace et dans le temps, avec une évaluation précise du coût.
Ces critères constituent une base utile de jugement pour les opérations. Toutefois, ils ne peuvent se substituer à l’appréciation nécessairement politique des situations dans lesquelles l’usage de la force pourrait être envisagé, ainsi que du choix des modalités de l’engagement des forces françaises.
B) Un outil de défense restructuré
Traduction concrète des choix stratégiques du livre blanc, de nouveaux contrats opérationnels sont proposés pour les armées. La répartition des forces militaires françaises dans le monde devrait également évoluer. En dernier lieu, l’organisation de l’outil militaire français va être profondément modifiée par la mise en œuvre des conclusions issues de la révision générale des politiques publiques.
1) Des contrats opérationnels redimensionnés
Si les orientations retenues par le livre blanc fixent un cadre général, les propositions avancées, en matière de contrats opérationnels, par la loi de programmation militaire, déposée le 29 octobre sur le bureau de l’Assemblée Nationale, revêtent une dimension plus concrète. Les débats de fond ne seront tranchés que dans le cadre des discussions sur ce texte, mais les éléments contenus dans le rapport annexé à la loi de programmation permettent d’ores et déjà de connaître les objectifs fixés aux armées.
En premier lieu, la logique qui a présidé à la création de contrats opérationnels est confirmée. L’idée de fixer un objectif précis à chaque composante de l’armée française semble désormais définitivement acquise. En second lieu, les contrats opérationnels, pour chaque composante, sont redéfinis dans un contexte de réduction à terme des effectifs de nos armées.
L’armée de terre doit ainsi être capable, simultanément, de déployer 10 000 hommes pour des missions de sécurité publique ou civile sur le territoire national, de maintenir une capacité permanente d’action de 5 000 hommes et de déployer 30 000 hommes sur un théâtre distant de 7 000 ou 8 000 kilomètres, en six mois pour une durée d’un an sans renouvellement. Ce dernier chiffre, qui a focalisé l’attention des médias, est en net retrait par rapport au précédent contrat opérationnel, qui évoquait le déploiement de 50 000 hommes. Toutefois, de nombreux doutes ont été émis sur le réalisme de cet objectif, parfois considéré comme n’ayant jamais été atteint.
Les forces navales doivent pouvoir assurer la présence à la mer des forces de dissuasion stratégiques, sécuriser les approches maritimes du territoire, et déployer le groupe aéronaval, ainsi que deux ou trois groupes d’intervention, ainsi que ses bâtiments de soutien, sur des théâtres distants de 7 000 ou 8 000 kilomètres. Le livre blanc précisait, pour sa part, qu’en cas d’indisponibilité du porte-avions, les moyens aériens devaient pouvoir être utilisés sur le territoire national, ou à l’extérieur, comme c’est le cas actuellement en Afghanistan.
Enfin, l’armée de l’air doit garantir la disponibilité de la composante aéroportée du dispositif de dissuasion, contrôler les accès aériens du territoire et déployer une force de 70 avions de combat sur un théâtre distant de 7 000 ou 8 000 kilomètres.
Les propositions avancées dans le cadre du livre blanc, ainsi que les mesures préconisées en matière de soutien des forces armées, pourraient ramener l’effectif global des armées d’environ 271 000 en 2008 à 225 000 en 2014-2015. Cette perspective est confirmée par la loi de programmation militaire.
2) La transformation du dispositif militaire français à l’étranger
En plus de ses implications capacitaires, le renouvellement de la pensée stratégique française qu’a représenté la rédaction du livre blanc devrait avoir des conséquences importantes sur les forces françaises déployées hors de notre territoire, tant dans le cadre d’opérations extérieures qu’au titre du prépositionnement des forces.
A l’heure actuelle, les forces françaises déployées à l’étranger se répartissent comme suit.
effectifs prépositionnés au 30 juin 2008
ETATS |
TOTAL |
Allemagne |
3 448 |
Djibouti |
2 574 |
Sénégal |
1 120 |
Gabon |
751 |
Emirats Arabes Uni |
12 |
Total |
7 905 |
(source : ministère de la Défense)
Situation des forces françaises
déployées en opérations extérieures en 2008
Théâtres d'opération |
|
Afghanistan |
2 699 |
Côte d'Ivoire |
2 215 |
Liban |
1 811 |
Tchad (EPERVIER) |
1 153 |
Tchad (EUFOR) |
1 359 |
Bosnie |
93 |
Kosovo |
1 853 |
Autres |
438 |
Total général |
11 621 |
(source : ministère de la Défense)
Préconisée par la commission du livre blanc, la réduction du nombre de bases militaires situées en Afrique a déjà été évoquée. Parallèle à la création d’une base interarmées à Abou Dhabi, dont la montée en puissance est programmée (90 personnels sont prévus fin 2008, et 239 fin 2009), elle pourrait concerner Libreville ou Dakar.
La question de l’opportunité de certaines opérations extérieures (OPEX) ne manquera pas d’être posée dans les prochaines années. Du fait de la récente réforme des institutions, le Parlement sera amené à se prononcer sur les décisions concernant les opérations à venir, mais sans pouvoir donner son avis sur les celles déjà engagées. Or, il n’est pas évident que toutes les opérations auxquelles la France participe actuellement, et qui ne seront donc pas nécessairement soumises à l’examen du Parlement, soient justifiées. En tout cas, le volume des forces engagées par la France ne semble pas systématiquement conforme à l’importance des opérations, eu égard à leur implication en termes de sécurité nationale ou pour la défense des intérêts de la France.
Le rééquilibrage des engagements militaires de la France à l’extérieur ne serait d’ailleurs pas novateur. Les Etats-Unis disposent d’environ 221 000 hommes prépositionnés (dont 60 000 à Hawaï et en Alaska, considérés comme « hors métropole ») et ont engagé un plus de 292 500 hommes en opérations extérieures. Dépendant de six commandements « hors métropole », ces forces ont fait l’objet de nombreux redéploiements, notamment depuis l’adoption de la Global posture review de 2004 qui préconise une réduction de près de 40 %, d’ici 2014, des effectifs présents en Europe, et une augmentation des forces présentes en Asie, dans la zone « CENTCOM » (Central command, cette région recouvre notamment les théâtres irakien, afghan et moyen-oriental) et en Afrique.
3) La réforme de la carte militaire et la poursuite du mouvement d’interarmisation
Les armées vont également devoir faire face à une autre réforme de grande ampleur, issue des conclusions des travaux de la révision générale des politiques publiques, qui concerne les implantations territoriales de la défense et l’organisation des services centraux.
Au total, les économies estimées sont d’environ 4,7 milliards d’euros entre 2008 et 2014, dont 650 millions pour les seuls coûts de fonctionnement. Les travaux de la révision générale des politiques publiques estiment que les économies devraient être d’environ 1,9 milliards d’euros par an, principalement pour les crédits des titres 2 et 3. Au vu des dépenses mises en œuvre pour accompagner le processus de réforme, les économies attendues sont de l’ordre de 3 milliards d’euros pour la période 2009 – 2014 (9).
Ces estimations restent soumises à des hypothèses fortes. Principalement liées à la réduction de personnels, d’environ 52 000 ETP (équivalents temps plein), elles reposent grandement sur les résultats de l’externalisation de certaines fonctions.
– La nouvelle carte militaire
Annoncée au cours du mois de juin dernier, le regroupement des unités au sein de 87 bases de défense, dont cinq situées outre-mer, devrait permettre de créer des infrastructures plus grandes, réunissant des unités de plusieurs armes différentes sur un même lieu. Ainsi, chaque site devrait réunir au moins 1 800 hommes, avec une moyenne de 3 120 personnels par base.
Cette réorganisation, annoncée officiellement le 24 juillet 2008 par le Premier ministre, donnera lieu à la fermeture de 83 sites ou unités et au transfert de 33 autres. Près de soixante sites devraient en outre se voir « renforcés ». La mise en œuvre de la réforme devrait s’échelonner entre 2009 et 2011.
Afin de compenser la baisse d’activité que certaines régions devraient connaître suite à la réforme, trois dispositifs sont prévus : les contrats de revitalisation des sites de la défense, les plans locaux de redynamisation – pour les sites indirectement affectés par les restructurations et ne bénéficiant donc pas de contrats de revitalisation – et des transferts d’emplois publics.
– La réorganisation de certaines administrations centrales
Plusieurs projets seront également menés, parallèlement à la restructuration des bases de défense, concernant les structures centrales du ministère de la défense.
Poursuivant la logique d’interarmisation, une direction du soutien doit être créée, au sein de l’état-major des armées. Réunissant une partie du service des moyens généraux et de l’établissement central du soutien, cet « organisme unifié du soutien de l’administration centrale » aura vocation à définir et mettre en œuvre une politique de soutien pour l’ensemble des entités présentes sur les sites d’administration centrale.
Ces sites seront également affectés par une mesure de concentration géographique, largement commentée. Validée par le Conseil de modernisation des politiques publiques en décembre 2007, la proposition de regrouper l’administration centrale du ministère sur le site de Balard, dans le 15ème arrondissement de Paris ferait de cette implantation le véritable siège central de la défense. Ce projet nécessite toutefois que des aménagements importants soient effectués sur le site d’accueil. Il s’accompagnerait de la cession de l’Îlot Saint Germain, et donc de l’interruption de certains programmes prévus pour ce dernier, comme la construction d’un centre de planification et de conduite des opérations.
Autre administration centrale concernée par les réformes, la délégation générale pour l’armement devrait connaître plusieurs évolutions importantes au cours des prochaines années. D’abord, son dispositif régional a vocation à évoluer. Des pôles d’expertise régionaux devraient voir le jour, organisés autour d’une fonction particulière : pôle terrestre à Bourges, pôle aéronautique à Toulouse, pôle naval à Toulon, pôle électronique à Bruz. Cette modification s’accompagnerait de la fermeture de certains sites, la réduction du périmètre d’activités de certains autres, et le transfert à l’industrie de certaines activités.
De plus, les services de soutien et la gestion des ressources humaines devraient être réorganisés, et le service de la qualité regroupé autour de cinq sites principaux à Bordeaux, Bourges, Marseille, Nantes et Saclay.
Enfin, la direction centrale de la délégation devrait être réformée, afin de mettre en œuvre trois mesures principales : la mise en place d’une même équipe de programme intégrée durant toute la durée de vie des matériels, le renforcement de la fonction financière de la délégation et le rapprochement de l’administration du contrôle des exportations de la délégation aux affaires stratégiques avec la direction du développement international de la DGA. Certains services, qui n’ont pas vocation à rejoindre le site de Balard, pourraient en outre être transférés en région bordelaise.
Du fait de ces transformations, une baisse d’environ 20 % des effectifs de la DGA est attendue, entre 2008 et 2014. Les premières estimations chiffrent à 20 % la diminution possible du coût d’intervention de la délégation. Une telle évolution doit être accompagnée par des mesures en direction des personnels et en faveur des sites qui seront fermés, ou qui verront leur activité réduite. Enfin, une adaptation des personnels de la DGA devra être conduite, afin de les adapter aux nouvelles missions affectées à la délégation, qui a vocation à concentrer son activité sur la maîtrise d’ouvrage et l’ingénierie.
IV – DOTER LES ARMEES DES EQUIPEMENTS NECESSAIRES
L’une des propositions avancées, tant par le livre blanc que par la révision générale des politiques publiques, consiste à réduire le nombre de personnels employés par le ministère de la défense, tout en augmentant le budget consacré au développement et à l’achat d’équipements performants. Si cette orientation correspond peu ou prou à l’achèvement du processus de professionnalisation, elle ne doit pas faire oublier que des difficultés continuent d’émailler d’importants programmes d’armement.
A) L’achèvement difficile de certains programmes cruciaux
Tous les domaines ne sont pas concernés par les difficultés touchant les grands programmes d’équipement. Ainsi, la plupart des éléments de l’outil de dissuasion français devraient être disponibles aux date prévues, qu’il s’agisse des sous-marins nucléaires lanceurs d’engin de nouvelle génération, adaptés au nouveau missile de croisière M51, de la nouvelle tête nucléaire océanique, prévue en 2015, ou du passage de la flotte de Mirage 2000-N à une flotte de Rafale F3, déjà qualifiés pour l’emport d’armes stratégiques.
Toutefois, l’entrée en service d’autres matériels est victime de retards, qui pourraient poser des problèmes opérationnels.
1) Les programmes aéronautiques
Certains équipements voient leur cycle de développement et d’achat s’achever. Ainsi, le Rafale F3 a été récemment qualifié, et peut désormais emporter des missiles de type Scalp ainsi que des pods de désignation laser Damocles. Environ 70 % du parc de Rafale est disponible, si l’on exclue les appareils maintenus « sous cocon ». 82 appareils ont été livrés, sur une cible totale de 286. Une commande de 60 appareils supplémentaires est prévue pour 2009.
D’autres programmes sont aujourd’hui ralentis, considérés comme n’étant pas immédiatement prioritaires. L’acquisition de quatorze avions ravitailleurs A330 – MRTT, érigée en programme par le ministre de la défense le 19 avril 2007, devrait rester l’objectif final pour couvrir les besoins de soutien à la projection de puissance et de force, y compris la composante aéroportée de l’outil de dissuasion. Toutefois, la mise en service des premiers MRTT, prévue en 2013, pourrait être repoussée de quelques années.
Le problème principal, en matière d’équipements aéronautiques, concerne le programme d’avion de transport futur, l’A400-M. Voué à remplacer la flotte de C160 Transall, ce programme, qui associe plusieurs Etats européens (10), a connu dès le départ un décalage de deux ans, du fait de la réduction de cible d’achats de l’Allemagne postérieure à la première signature du contrat industriel.
Depuis, de nombreux incidents ont encore repoussé la date à laquelle l’A400-M pourra être utilisée dans les armées des Etats ayant passé commande. Avec une cible totale de 50 appareils, la France est un commanditaire majeur pour le consortium industriel européen, regroupé sous la responsabilité de la société Airbus Military Societad Limitada, en charge de la réalisation de cet avion. Annoncée en 2010, soit avec un retard de six mois par rapport à la première date prévue, de nouveaux retards sont sans doute à attendre, d’au moins six mois, peut-être davantage.
Le programme A400-M souffre de nombreuses difficultés. Ce sont principalement des fautes techniques et organisationnelles, commises par les industriels qui ont été à l’origine des retards récents. Les entreprises spécialisées dans la fabrication de moteur, à savoir Rolls Royce, la SNECMA et l’espagnol ITP, ont accompli leur tâche. Cependant, la conception du logiciel moteur a été confiée à l’entreprise allemande MTU, qui manque d’expertise dans ce domaine.
La mise au point de ce logiciel, pour un avion aussi complexe que l’A400-M, représentait à elle seule un défi technologique largement supérieur à celui qu’un logiciel destiné au civil aurait constitué. En l’absence de maître d’œuvre chargé du moteur dans son ensemble, qui aurait pu faire les adaptations nécessaires en faisant travailler toutes les entreprises ensemble, la solution la meilleure semble aujourd’hui de repartir du début pour la conception du logiciel.
D’autres problèmes ont également contribué à ralentir le programme A400-M. Le choix de qualifier civilement l’avion a conduit à augmenter son poids, dans des proportions qui restent contestées par les différents Etats. Certains choix industriels ont retardé encore le programme, notamment la décision de confier la construction du fuselage à une unité qui n’était pourtant pas spécialisée dans cette tâche. Enfin, l’effet d’éviction, dont a été victime le personnel qualifié rattaché au programme A400-M au profit du programme A380, est sans doute un facteur clé de la lenteur des mesures d’achèvement du programme A400M
La nécessité de disposer d’un avion de transport tactique n’a pas besoin d’être soulignée, à l’heure où la quasi-totalité des engagements militaires français a lieu hors du territoire national. Il convient donc de faire en sorte que les industriels tiennent leurs engagements, et livrent au plus vite l’avion de transport futur dont les armées ont besoin. La poursuite de ce programme dépend d’une action coordonnée et du maintien du front uni des Etats : du point de vue des industriels, le montant des pénalités de retard est telle que les perspectives de profit sur ce programme se sont évanouies.
A l’instar des programmes aéronautiques, les différents hélicoptères, d’attaque ou de transport, dont l’armée française devrait être dotée, connaissent d’importants problèmes de développement.
L’hélicoptère de transport NH90 symbolise parfaitement ces difficultés, s’agissant notamment de sa version marine (NFH). La deuxième tranche de commandes de 22 exemplaires la version terrestre – TTH – devrait être confirmées pour 2009, et le développement de cet hélicoptère se poursuit, l’Allemagne ayant fait qualifier le NH90-TTH et en attendant les premières livraisons prochainement. En revanche, les commandes du NH90-NFH, passées dès l’origine du programme(11), ne seront honorées qu’avec plusieurs années de retard et risquent d’ici là de provoquer des manques sur certains théâtres.
Les nouveaux délais, qui pourraient repousser l’entrée en service des NH90-NFH à 2010 ou 2011, semblent imputables à des fautes commises par les industriels. De manière générale, la décision d’associer deux entreprises, Eurocopter et Augusta, concurrentes sur la plupart des marchés, ne s’est pas révélée judicieuse. Plus techniquement, l’intégration d’un radar a posé des difficultés majeures, sans doute parce que l’industriel s’étant engagé à réaliser cette composante ne disposait pas des technologies nécessaires. Enfin, du point de vue organisationnel, les entreprises en charge du programme ne se sont pas dotées des outils de production requis, et la fabrication des hélicoptères NH90 n’a donc pas avancé selon le calendrier imaginé.
Si les retards accumulés pour le programme d’hélicoptère d’attaque Tigre ne sont pas comparables à ceux constatés pour le NH90, d’autres difficultés continuent toutefois à limiter le caractère pleinement opérationnel de cet équipement. La formation de pilotes, menée sur le territoire national, est une nécessité pour permettre aux personnels de se familiariser avec un appareil de haute technologie. Des considérations relatives à l’autoprotection des Tigre face à des attaques depuis le sol doivent également être prises en compte, puisqu’il apparaît clairement que le nombre de Tigre déployés en Afghanistan devrait être augmenté. Enfin, les commandes pour l’avenir ont été étalées, ce qui fait peser un risque d’obsolescence pour les matériels acquis plus tôt.
Manque identifié depuis longtemps au sein des armées, les drones, aéronefs sans pilote utilisés pour la reconnaissance ou le combat, équipent de plus en plus d’armées modernes. S’agissant des matériels disponibles pour l’armée française, l’avancée très inégale des programmes engagés pourrait amener à reconsidérer l’option de « l’achat sur étagère » et du développement de nouveaux systèmes en coopération.
Livré aux armées en 2004, le système de drone tactique intérimaire a été déployé sur plusieurs théâtres. Destiné au recueil de renseignement et à l’acquisition de cibles pour l’artillerie sol-sol, le SDTI, produit par la société SAGEM, devrait être envoyé prochainement en Afghanistan.
Drone destiné à « voir derrière la colline », le drone de reconnaissance au contact (DRAC) a été livré en juin 2008 à l’armée de terre, le calendrier initial prévoyant une livraison en 2006. Il est actuellement en cours d’essai, ces derniers démontrant progressivement que la manipulation de ce matériel requiert des compétences difficiles à maîtriser.
En matière de drones de moyenne altitude et de longue endurance (MALE), le SIDM (système intérimaire de drone MALE) a été livré en juin 2008 au ministère de la défense. Conçu par la société EADS, ce système connaît un retard d’au moins cinq années. Son déploiement pourrait encore être repoussé, les essais effectués lors de la visite du pape Benoît XVI à Lourdes ne se substituant pas aux procédures de qualification que l’armée de terre, principale utilisatrice du SIDM, souhaite entamer.
Deux autres programmes ont été entamés, mais n’ont pas encore donné de résultats concrets. Le projet baptisé EuroMALE, confié à EADS, vise à produire un drone MALE européen. Il associe la France, l’Allemagne et l’Espagne, mais se trouve aujourd’hui bloqué, les Etats partenaires ne donnant pas le sentiment de partager les mêmes objectifs.
Enfin, le programme nEUROn vise à la création d’un démonstrateur de drone de combat comparable au modèle X35 de Boeing, qui a été, pour sa part, abandonné. La maîtrise d’œuvre a été confiée à Dassault, mais ce programme réunit de nombreuses autres entreprises, plusieurs Etats ayant rejoint le projet(12). Ce programme n’a pas vocation à doter les armées d’un nouvel équipement, mais vise plutôt à soutenir les bureaux d’étude des entreprises contractuelles, afin de conserver la maîtrise des technologies du futur. Le ministère de la défense français a ainsi déclaré (13) que « le démonstrateur d'UCAV ne préjuge[ait] pas de programmes d'équipement ultérieurs ».
En l’absence d’effort budgétaire supplémentaire dans ce domaine, le risque existe que l’Europe prenne dans les années à venir un retard irrattrapable en matière de drones. Le développement de grands programmes structurants, notamment des coopérations entre la France et la Grande-Bretagne, pourrait aider à réduire les difficultés financières auxquelles les Etats européens sont confrontées.
Dans l’intervalle, la possibilité d’acheter des drones « sur étagère », auprès des principaux producteurs américains et israélien, doit être sérieusement envisagée. Cette hypothèse est d’autant plus plausible que des achats en urgence pourraient être nécessaires.
Contrairement aux drones, les principaux programmes spatiaux militaires visent principalement au remplacement de matériels existants. Certaines des situations qu’ils visent à résoudre sont, malgré cela, tout aussi urgentes que dans le domaine des aéronefs sans pilote.
La priorité en matière de renseignement depuis l’espace est le remplacement du système Hélios 2. Celui-ci n’a pas encore été entièrement mis en orbite, la société Arianespace ayant plusieurs fois repoussé le lancement du satellite Hélios 2B. Permettant de fournir des images de très haute résolution, les satellites Hélios 2 arriveront en fin de vie en 2014. Cette date est théorique, mais reste un repère important. Ainsi, alors que le satellite Hélios 1A avait continué à fonctionner plusieurs années après la date limite, Hélios 1B a cessé toute activité très peu de temps après.
A l’heure actuelle, le projet de remplacement du système Hélios 2 est un projet européen, intitulé MUSIS (Multinational space-based imaging system). Ce programme est conçu pour remplir les missions nécessitant aujourd’hui trois types de satellites : Hélios 2, Cosmo SkyMed (satellite italien d’observation par tout temps) et SAR-Lupe (satellite allemand utilisant la technologie radar). Un premier accord a été signé fin 2006 entre la France, l’Allemagne la Belgique, l’Espagne, la Grèce et l’Italie pour les études préalables à la construction du segment sol.
Suite à de nombreuses discussions portant sur le budget global, les spécifications et les objectifs que devra remplir ce futur programme, la signature d’un accord entre cinq des six partenaires initialement intéressés pourrait être envisagée avant la fin de l’année. En effet, des points de blocage majeurs continuent de voir le jour avec l’Italie, qui conserverait toutefois la possibilité de revenir dans le programme à tout moment. L’intérêt de mener un tel programme en coopération est important, chaque Etat pouvant apporter ses compétences spécifiques et contribuer à la réalisation d’un matériel efficace. A l’inverse, la situation qui prévaut actuellement oblige chacun à passer des accords ad hoc pour bénéficier des ressources de l’autre.
Toutefois, au vu de l’importance de l’enjeu, et des difficultés à mener ce projet à plusieurs, la question de l’opportunité de conduire ce programme sur une base purement nationale se pose réellement. Estimé autour de 600 millions d’euros, soit la moitié du coût généré par le programme Hélios 2, le remplacement de cette capacité est essentiel, car il permet de conserver l’aut