N° 1202

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Voir le numéro : 1198 (annexe n° 10)

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INTRODUCTION

L’hétérogénéité des activités retracées par le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » a déjà été suffisamment relevée pour ne pas y revenir en détail. Elle a longtemps laissé penser qu’il serait difficile de trouver une cohérence d’ensemble, notamment en raison du poids budgétaire et symbolique très différent de chacun des acteurs administratifs concernés.

Pourtant, le résultat semble bien là. La gestion administrative et financière paraît fonctionner à la satisfaction générale des différents intervenants, en préservant leur nécessaire degré d’autonomie et leurs spécificités, sans renoncer cependant à un pilotage d’ensemble par le directeur chargé des affaires stratégiques, responsable du programme. Les actions qui composent le programme 144 ont en partage une caractéristique déterminante : elles contribuent toutes, plus ou moins directement, à la préparation de l’avenir. Dans un monde imprévisible, cette fonction prend un caractère éminemment stratégique, ce que le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale a pleinement mis en valeur, en créant notamment une nouvelle fonction consacrée à la connaissance et à l’anticipation.

L’examen des crédits proposés pour le programme 144 en 2009 montre combien un choix politique clairement affirmé permet d’infléchir des tendances passées insatisfaisantes. Cette observation s’applique naturellement au renseignement, trop longtemps négligé et pour lequel un effort significatif de remise à niveau est engagé. On peut regretter que cela soit moins le cas pour la recherche de défense ; aussi un rappel des enjeux principaux en la matière n’est-il pas inutile, afin de contribuer à une prise de conscience de la nécessité vitale que constitue l’entretien d’une capacité technologique et industrielle à même de faire face aux retournements stratégiques potentiels et, finalement, de jouer un véritable rôle dissuasif.

Le rapporteur avait demandé que les réponses à son questionnaire budgétaire lui soient adressées au plus tard le 10 octobre 2008, date limite résultant de l’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. À cette date, 26 réponses étaient parvenues, soit un taux de 100 %.

• Alors que la loi de finances pour 2008 s’était traduite par une légère diminution des dotations affectées au programme 144, le projet de loi de finances pour 2009 est caractérisé par une augmentation globale non négligeable. Les autorisations d’engagements progressent ainsi de 10 % et les crédits de paiement de 4,9 %.

Le tableau suivant détaille l’évolution des crédits pour chacune des actions et sous-action du programme.

Évolution des crédits du programme 144
(en millions d’euros)
Action		AE		CP		Évolution en  %
		LFI 2008	PLF 2009	LFI 2008	PLF 2009	AE	CP
01	Analyse stratégique	5,10	5,70	3,70	4,10	11,70	10,68
02	Prospective des systèmes de forces	38,53	38,88	38,53	38,88	0,92	0,92
03	Recherche et exploitation du renseignement	519,35	640,25	533,85	577,15	23,28	8,11
	Sous-action 31 DGSE	425,47	543,81	440,07	480,71	27,81	9,23
	Sous-action 32 DPSD	93,88	96,44	93,78	96,44	2,73	2,84
04	Maintien des capacités technologiques	1 016,38	1 048,76	971,18	999,46	3,19	2,91
	Sous-action 41 Études amont espace	59,05	59,05	57,69	57,69	0,00	0,00
	Sous-action 42 Études amont nucléaire	93,21	104,25	60,36	77,00	11,85	27,57
	Sous-action 43 Études amont autres	537,49	546,07	526,50	525,38	1,60	- 0,21
	Sous-action 44 Soutien et autres études	326,63	339,40	326,63	339,40	3,91	3,91
05	Soutien aux exportations	17,00	20,34	17,00	20,34	19,64	19,64
06	Diplomatie de défense	90,19	102,31	90,19	95,99	13,44	6,43
Total programme 144		1 686,56	1 856,25	1 654,46	1 735,93	10,06	4,92
Source : documents budgétaires.

La tendance d’ensemble s’explique par deux facteurs principaux :

— tout d’abord et principalement, une augmentation significative des dotations en faveur du renseignement, en raison de la croissance programmée des effectifs de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), ainsi que de ses crédits d’investissement ;

— ensuite, une progression d’ensemble d’un peu moins de 3 % des crédits de paiement affectés à l’action 4 « Maintien des capacités technologiques et industrielles », composée pour l’essentiel par les études amont de la DGA. Il convient de remarquer qu’au sein de ces dernières, les évolutions sont très différenciées selon les domaines d’études.

Si l’on raisonne par type de dépense, on peut observer une forte augmentation des crédits de paiement relatifs aux dépenses d’investissement (+ 21,3 %), cette évolution étant entièrement imputable à l’effort prévu en matière de renseignement. S’agissant des dépenses de fonctionnement (titre 3), leur progression s’établit à 2,3 %. La croissance des dépenses de personnel en 2009 s’établit à 22,5 millions d’euros (+ 4,5 %), mais elle est seulement de 2,5 % pour les rémunérations. L’essentiel des mouvements concernant le titre 2 découle du poids croissant des pensions (+ 11 %).

• Une refonte des indicateurs de performance du programme 144 est associée au projet de loi de finances pour 2009. Leur nombre passe de sept à onze, tandis que l’un des indicateurs de performance existant déjà en 2008 est complété et qu’un autre est profondément transformé.

Deux des créations visent à mieux évaluer l’efficacité des activités menées dans le cadre de l’action 4 « Maintien des capacités technologiques et industrielles », qui représente il est vrai 57,6 % des crédits de paiement proposés en 2009. Un indicateur 3.3 doit désormais mesurer la performance du dispositif de formation des grandes écoles de la DGA, au travers de leur taux de placement à six mois des élèves, du coût unitaire de formation de ces derniers et du nombre de publications par chercheur. Par ailleurs, il convient de saluer la mise en place d’un indicateur 3.4 mesurant la part des études amont contractualisées vers les PME/PMI. Le rapporteur avait précédemment attiré l’attention à de multiples reprises sur la nécessité d’un effort spécifique en direction de ce type d’entreprises, afin de favoriser l’innovation technologique et l’entretien d’un précieux réservoir de compétences et savoir-faire. On notera que la part des études ainsi confiées à des PME/PMI a atteint 4,8 % en 2007 et que l’objectif fixé pour 2008 et 2009 est de 6,6 %, la cible à l’horizon 2011 étant pour sa part de 6,8 %.

Toujours s’agissant de l’action 4, l’indicateur 3.1 a été profondément refondu. Désormais intitulé « Taux de progression des technologies spécifiques nécessaires à la défense », il remplace l’indicateur « Taux de progression des capacités technologiques » qui s’appuyait sur l’ancien modèle d’armée 2015. Le nouvel indicateur mesure le taux de progression de la réponse des études amont aux besoins capacitaires, industriels et de base technologique retenus à l’horizon 2020, c’est-à-dire à l’issue des deux prochaines lois de programmation militaire (LPM). L’indicateur 3.2 « Performance de traitement des dossiers d’investissements étrangers en France » a été maintenu, alors qu’il s’établit à 100 % depuis 2006 et qu’aucune dégradation de ce taux n’est anticipée jusqu’en 2011. Il peut dès lors sembler que sa conservation n’est pas véritablement indispensable.

Les deux dernières créations d’indicateurs concernent l’action 6 « Diplomatie de défense », qui jusqu’à présent en était dépourvue. Lui sont désormais associés les indicateurs 5.1 « Taux de réalisation du plan de rationalisation de la représentation diplomatique de défense » et 5.2 « Taux de réalisation des plans de coopération ».

• Les effectifs financés par programme passent de 8 800 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2008 à 8 633 en 2009. Cette diminution nette de 167 ETPT pour l’ensemble du programme 144 s’explique par les mouvements suivants :

— une augmentation de 70 ETPT au profit de la DGSE. On notera que l’augmentation nette des effectifs de ce service s’établit à 51 créations de postes en raison de 19 suppressions liées au non renouvellement d’un départ à la retraite sur deux ;

— une baisse de 69 ETPT au titre de l’effet report de suppressions de postes décidées en 2008 (non remplacement d’un départ sur deux à la retraite), conjuguée avec la poursuite de la baisse programmée des effectifs de la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) et d’une légère réduction des postes d’attachés de défense ;

— des transferts se traduisant par un solde net négatif de 168 ETPT, dont 263 sorties du programme vers les écoles de la DGA (régularisation d’emplois mis à disposition), deux sorties au profit de la politique de la ville et de 97 transferts nets positifs en provenance d’autres programmes, notamment du programme 178 « Préparation et emploi des forces ». Ce mouvement de régularisation n’est pas terminé et se poursuivra jusqu’en 2010.

De manière générale, comme le relève l’annexe « Défense » du projet de loi de finances pour 2009, le programme 144 « est surtout un programme de production intellectuelle et mobilise pour l’essentiel des ressources humaines de catégories A et supérieures ». De fait, les postes de catégorie A et d’officiers représentent près de 46 % du schéma d’emploi du programme. Cette vocation de production intellectuelle s’exprime au premier chef au travers des deux premières actions.

Les actions 1 « Analyse stratégique » et 2 « Prospective des systèmes de forces » représentent des sommes modestes au regard du total des crédits du programme 144 (2,5 % des crédits de paiement demandés pour 2009). Elles jouent pourtant un rôle capital, d’une part, en éclairant le ministre sur l’évolution du contexte stratégique en général, d’autre part, dans la préparation des grands choix nationaux concernant les équipements futurs et la politique de recherche qui en découle, afin de faire face aux besoins de défense à moyen et long terme. L’anticipation est donc au cœur de leurs activités.

• Les crédits de paiement de l’action 1 « Analyse stratégique » progressent de 10,7 % en 2009, cette croissance s’expliquant pour partie par un transfert à hauteur de 195 000 euros des subventions aux publications de recherche stratégique depuis le programme 212 « Soutien de la politique de défense », en vue de regrouper au sein du programme 144 tous les budgets concernant les études prospectives et stratégiques (EPS). Les autorisations d’engagement augmentent pour leur part un peu plus rapidement (+ 11,7 %) en raison d’une politique tendant à augmenter la part des études pluriannuelles.

• Le rapporteur avait précédemment attiré l’attention sur la dispersion excessive et les lacunes patentes en matière d’attribution des études. Aussi salue-t-il les premiers effets de la réforme des procédures de sélection et d’attribution des EPS (qui remplacent les anciennes études politico-militaires, économiques et sociales, ou EPMES), réalisée en 2006. La mise en place d’un comité de coordination des études prospectives (CCEP) a tout d’abord permis une rationalisation et une hiérarchisation des besoins exprimés par les différents services intéressés, ce qui se traduit par une réduction du nombre d’études, ramené de 202 en 2006 à 67 en 2008. Ensuite, le suivi des thématiques, désormais réalisé par la délégation aux affaires stratégiques (DAS), permet d’éviter les répétitions de contrats qui ont pu avoir lieu dans le passé. Enfin, la définition annuelle des axes d’effort par le CCEP donne une plus grande cohérence d’ensemble aux travaux menés et offre une meilleure réponse aux besoins les plus urgents. S’agissant des procédures d’attribution, l’appel d’offre est désormais systématique ; en pratique, les études sont confiées à une trentaine de prestataires différents.

L’un des buts assignés à l’action 1 est d’assurer la publication de certains des travaux réalisés « dans le but de diffuser la politique publique de défense en France et à l’étranger ». En ce qui concerne ce dernier point, la DAS a noué un partenariat avec Security Defense Agenda, institut de recherche anglo-saxon bien implanté à Bruxelles, ainsi qu’avec un éditeur universitaire britannique, afin de diffuser au sein des bibliothèques universitaires anglophones, et particulièrement américaines, un certain nombre d’études traduites. Cette dernière possibilité n’a pas encore été mise en œuvre, l’accord n’ayant été signé qu’en mars 2008. L’attribution de certaines études à des instituts de recherche étrangers, seuls ou en partenariat avec un institut français, est parfaitement envisageable même s’il ne faut pas se masquer les difficultés pratiques et administratives d’un tel exercice.

L’un des éléments importants de la réforme réside dans la possibilité de passer des marchés pluriannuels, afin de donner une plus grande visibilité aux instituts de recherche et de structurer davantage l’offre (entretien des compétences et suivi dans la durée de sujets intéressants). Un marché portant sur l’étude des flux de matières premières dans le monde est ainsi en cours de passation. Il s’agit en fait de la mise en cohérence d’une somme de travaux de différentes natures sur le sujet. Ce type de marché reste encore difficile à appréhender par les comptables publics, notamment en raison du relativement faible degré de définition de la nature des travaux prévus la troisième année, celle-ci ayant vocation à être précisée en cours d’exécution en fonction des résultats obtenus au cours des deux premières années.

• Les crédits de l’action 2 « Prospective des systèmes de force » sont pratiquement stables en 2009. Ils sont destinés pour la moitié du total au financement des études opérationnelles et technico-opérationnelles (EOTO), qui ont pour but d’éclairer les réflexions en matière d’équipements (définition des besoins futurs à satisfaire ; recherche des meilleurs compromis entre caractéristiques et coûts des matériels ; modalités d’emploi des systèmes d’armes).

• La rédaction du plan prospectif à 30 ans (PP30) est l’une des tâches qui incombent à l’action 2. Le comité d’architecture des systèmes de forces (CASF) a décidé, exceptionnellement, de ne pas réaliser une édition 2008 du PP30 car celle-ci n’aurait pu intégrer à la fois les conséquences des orientations retenues dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et dans la loi de programmation militaire (LPM) 2009-2014. Les travaux se poursuivent toutefois, afin d’aboutir à l’été 2009 à une version complète et entièrement remise à jour. Leurs thèmes prioritaires pour 2009 seront le développement durable, l’énergie, le soutien, la formation et l’entraînement, ainsi que l’Europe de la défense. De nouvelles problématiques seront introduites, parmi lesquelles on peut citer les matières premières, la gestion de la complexité, la lutte informatique et la sauvegarde spatiale.

L’année 2009 sera également marquée par une volonté de mieux utiliser le PP30 comme outil de dialogue avec l’industrie (et notamment les PME), les laboratoires et les partenaires européens. Pour cela, une réflexion sur la modernisation de la forme du PP30 sera amorcée ; elle pourrait se traduire par la réalisation d’une première maquette opérationnelle de la version électronique destinée aux partenaires de l’élaboration du document, le présentant sous forme de pages web assez courtes et reliées entre elles par une logique d’arborescence et des renvois hypertextes. Au-delà d’une simple amélioration de forme, cette évolution vise une réforme importante du processus de production et d’exploitation du PP30, en passant d’une logique en cercle fermé à une logique collaborative, impliquant un grand nombre d’acteurs tout en gardant néanmoins une maîtrise par le collège formé par les architectes des systèmes de forces et les officiers de cohérence opérationnelle.

Dans ses précédents avis, le rapporteur avait insisté autant qu’il le pouvait sur les risques induits par la stagnation, voire l’érosion dans certains domaines, des moyens des services de renseignement. C’est notre capacité à analyser et à anticiper l’évolution et la nature des menaces qui était en cause, et donc au bout du compte notre sécurité au sens large. Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale constitue à cet égard une rupture salutaire, car il a choisi de mettre le renseignement au cœur des préoccupations, en le faisant figurer au tout premier rang de la nouvelle fonction stratégique « connaissance et anticipation ». Des réformes de grande ampleur doivent en découler et ont commencé à être mises en œuvre. Celles-ci ne prendront toutefois pleinement leur sens que si l’effort d’investissement soutenu qu’elles impliquent est effectivement poursuivi dans la durée.

• Un regard objectif sur les grandes tendances récentes s’agissant des moyens accordés aux services de renseignement fait apparaître un décalage certain avec les ambitions affichées. Il se manifeste sur trois plans.

Tout d’abord, le bilan de la loi de programmation 2003-2008 est contrasté en ce qui concerne l’évolution des capacités techniques des services. Elle a certes permis un renforcement très intéressant du renseignement d’origine image au travers du programme Hélios II, en voie d’achèvement. Les moyens de la DGSE en matière d’interception et de potentiel de calcul ont quant à eux été remis à niveau. Mais la rapidité des évolutions technologiques, particulièrement en matière de télécommunications, ne permet pas de se contenter des situations acquises. Dans le domaine du renseignement d’origine électromagnétique (ROEM), la mise en service du Dupuy-de-Lôme est intervenue en juillet 2006. Cependant, la capacité ROEM aéroportée a souffert considérablement de l’arrêt du DC8 Sarigue (système automatisé de recueil de guerre électronique), en août 2004. La mise en service de deux C 160G Gabriel rénovés, prévue en 2009, permettra de remettre en partie à niveau le potentiel de ROEM des armées. Dans ce domaine, l’échange de renseignements s’opère au sein d’un groupe de nations très restreint, et il faut maintenir son rang sous peine de ne plus en faire partie à terme.

Il convient ensuite d’observer que les crédits de fonctionnement ont été fortement contraints, ce qui a pesé sur l’activité des services. Ainsi, les crédits du titre 3 de la DGSE sont restés au même niveau en valeur pendant cinq ans, et ce alors que les prix de l’énergie ont fortement augmenté, de même que la consommation en raison de la mise en œuvre de nouveaux équipements.

Enfin, les services n’ont pas bénéficié d’un effort de recrutement à la hauteur des besoins réels, loin s’en faut. Dans le cas de la DGSE, la LPM prévoyait qu’une centaine d’emplois civils seraient créés, à un rythme de 25 par an entre 2005 et 2008, notamment pour le recrutement de linguistes et d’ingénieurs. La loi de finances pour 2008 prévoyait pour sa part la création de seulement 7,5 ETPT. Cette évolution ne se reflète toutefois pas dans celle du plafond des effectifs autorisés. En raison d’ajustements techniques, celui-ci a même diminué de 333 ETPT entre 2006 et 2008. Or, ce sont les compétences humaines qui font la différence, et seule une progression sensible des effectifs, combinée à un recrutement visant prioritairement les spécialités critiques, peut permettre de faire face aux besoins exponentiels de traitement et d’exploitation des flux d’informations.

• À la différence de leurs principaux homologues, les services de renseignement français n’ont pas bénéficié d’un véritable « effet 11 septembre ». La comparaison tend donc à devenir d’autant plus cruelle que dans ce domaine le partage des informations, devenu absolument vital, ne s’effectue qu’entre pairs.

Les trois services de renseignement relevant du ministère de la défense représentent environ 7 300 personnes, dont 4 500 pour la DGSE et 1 400 à la fois pour la DPSD et pour la direction du renseignement militaire (DRM). Le montant d’ensemble des crédits qui leur sont affectés est de 683,2 millions d’euros. Même en prenant en compte les services relevant d’autres ministères, et singulièrement la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI), la taille de l’outil de renseignement français est inférieure à celle de ses deux partenaires essentiels que sont l’Allemagne et le Royaume-Uni. L’exercice de comparaison n’est cependant pas aisé, car l’efficacité d’ensemble d’un système de renseignement dépend de nombreux facteurs, dont l’organisation interne et les modes d’actions, lesquels sont par nature plus difficiles à analyser en raison d’impératifs évidents de discrétion. Si les moyens budgétaires et humains ne sont donc pas en eux-mêmes un indicateur objectif de performance, il n’en reste pas moins qu’ils constituent un élément devant être pris en considération.

Les services de renseignement allemands disposent d’un budget relativement stable ces dernières années, mais qui s’établit au total à 610 millions d’euros pour la partie connue ⁽¹⁾. Ces montants sont comparables à ceux de la France à services équivalents. En revanche, les services allemands comptent environ 16 800 personnes, réparties comme suit :

— 6 000 personnes au BND (Bundesnachrichtendienst, ou Office fédéral de renseignement, équivalent de la DGSE et de la branche « exploitation » de la DRM), qui est le seul service autorisé à recueillir des renseignements hors des frontières fédérales et est directement subordonné à la Chancellerie fédérale ;

— 2 500 personnes au BfV (Bundesamt für Verfassungsschutz, ou Office fédéral de protection de la constitution), équivalent de la DCRI, en charge de la sécurité de l’État, du contre-espionnage et de la lutte contre la subversion, rattaché au ministère de l’intérieur ;

— 1 300 personnes à l’Office pour le service de protection militaire (Amt für den Militärischen Abschirmdienst, MAD), équivalent de la DPSD, il assure des missions de lutte contre l’extrémisme et de contre-espionnage, qui s’étendent à la fois sur le territoire national et à l’étranger. Intégré dans la structure de la Bundeswehr, il a perdu 10 % de ses effectifs depuis le début de la réforme de celle-ci ;

— 7 000 personnes au commandement du renseignement stratégique (KSA), qui rassemble l’ensemble des moyens relatifs au ROEM et au renseignement d’origine image.

La différence de moyens est encore plus grande avec le Royaume-Uni, non seulement en raison d’une forte tradition britannique en matière de renseignement, mais aussi d’efforts considérables consentis récemment. Répartis entre trois ministères et structurés en quatre organismes principaux, les services de renseignement et de sécurité britanniques emploient plus de 14 000 personnes. Leur coordination est assurée par le Joint Intelligence Committee (JIC), directement contrôlé par le Cabinet Office du Premier ministre, et chargé d’établir les plans de renseignement, la coordination des activités des divers services et l’étude des problèmes d’intérêt national.

Le personnel se répartit de la façon suivante :

— 2 700 militaires et 1 800 civils au Defence Intelligence Staff (DIS), qui est le seul organisme dépendant du Ministry of Defence (MoD). En charge du renseignement militaire, il remplit les missions assurées en France par la DRM et la DPSD ;

— 1 900 personnes au Secret Intelligence Service (SIS, ex-MI-6), équivalent de la DGSE. Un quart de ses effectifs est déployé sur le terrain ;

— environ 3 000 personnes au Security Service (SS, ex-MI-5), comparable à la DCRI. Placé sous la tutelle du Home Office, il a pour mission d’assurer la sécurité intérieure ; conformément à la politique de recrutement engagée en 2005, les effectifs du service ont connu une hausse de 50 % au cours des trois dernières années. On relèvera que les autorités britanniques mettent en œuvre une politique de recrutement visant les minorités ethniques ;

— 4 080 civils et 1 080 militaires au sein du Government Communications Headquarters (GCHQ), à qui sont confiés l’écoute et le renseignement électromagnétique ;

— 110 personnes au JTAC (Joint Terrorism Analyse Centre), dont la mission est de centraliser, analyser et évaluer le renseignement relatif au terrorisme international, aussi bien sur le territoire britannique qu’à l’étranger.

Il n’est pas inintéressant de noter qu’au Royaume-Uni, le SIS et le GCHQ sont dans l’orbite du Foreign Office, alors qu’en France les mêmes fonctions relèvent de la responsabilité du ministère de la Défense.

Les budgets cumulés des services britanniques ont atteint 3,31 milliards d’euros pour l’exercice fiscal 2007-2008, contre un budget global de 2,5 milliards d’euros pour l’exercice 2006-2007, soit une hausse de plus de 32 %. De manière plus générale l’ensemble des fonds alloués à la lutte contre le terrorisme est estimé à 4,39 milliards d’euros d’ici 2010-2011, soit un triplement de la dotation consacrée à cette fonction avant les attentats du 11 septembre 2001.

• Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale a mis l’accent sur l’importance de la connaissance et de l’anticipation, à qui le rôle de « première ligne de défense d’un pays » est reconnu. Le renseignement constitue la principale composante de la nouvelle fonction stratégique. Il est indiqué que « le renforcement systématique de nos moyens de renseignement fera l’objet d’une planification d’ensemble, qui sera mise en œuvre selon quatre axes ». Le premier porte sur les efforts à réaliser en matière de ressources humaines, tant du point de vue du recrutement que de la politique de formation et de valorisation des carrières. Il est ensuite prévu de développer les capacités techniques, notamment spatiales en raison de l’apport de ces dernières en termes d’autonomie stratégique. À cet effet, « un effort à la fois qualitatif et quantitatif sera lancé dès 2008 et mené de façon continue sur les quinze ans à venir ». La mise en place d’un cadre juridique adapté est également prévue.

Enfin, une réforme en profondeur de l’organisation du renseignement est annoncée, afin de renforcer la coordination entre les services.

• En la matière, des progrès substantiels ont été réalisés récemment. S’agissant du ministère de la défense, des mesures de coordination complémentaires ont été mises en place, à partir de 2006, avec les comités de coordination par théâtres d’opération, placés sous le pilotage du cabinet du ministre. En ce qui concerne les politiques d’investissement, on rappellera que la DRM et la DGSE ont entamé en 2004 une démarche de mutualisation de leurs moyens de recueil du ROEM, qui est destinée à être amplifiée.

Pour autant, il manquait sans doute une impulsion politique à la hauteur des enjeux. Le Livre blanc a donc proposé la création d’un nouvel échelon de coordination interministérielle avec, d’une part, la mise en place d’un Conseil national du renseignement (CNR) et, d’autre part, la création d’un poste de coordonnateur national du renseignement. Le premier sera présidé par le Président de la République et réunira en formation plénière le Premier ministre, les ministres intéressés, le coordonnateur national du renseignement, les directeurs des services de renseignement et le secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Ce dernier sera chargé du secrétariat du CNR. Le Conseil définira les grandes orientations assignées aux services (stratégies et priorités). L’ensemble des mesures législatives relatives à la mise en place formelle de cette structure devrait être examiné à l’occasion du projet de loi de programmation militaire 2009-2014.

Le coordonnateur national du renseignement est quant à lui institué depuis le 21 juillet dernier. Placé sous l’autorité du secrétaire général de la présidence de la République, il dispose d’une structure d’appui légère. Il préparera, avec le soutien du SGDSN, les décisions du CNR et en suivra l’exécution. Dans ce cadre, il veillera à la planification des objectifs et des moyens du renseignement, notamment par le biais du plan d’investissement annuel, et à leur réalisation. Il présidera les comités interministériels d’orientation des investissements techniques et sera le point d’entrée des services de renseignement auprès du Président de la République. Il présidera les réunions périodiques des directeurs des services, afin de hiérarchiser les priorités de recherche et d’instruire les demandes des services de renseignement.

Par-delà les changements de structures administratives, cette réforme devra résoudre les principales difficultés rencontrées par les services de renseignement français : une coordination perfectible, une insuffisante définition de priorités stratégiques et leur adéquation avec les moyens disponibles.

• S’agissant de la mission « Défense », les crédits consacrés aux services de renseignement concernent principalement deux programmes. L’action 3 « Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France » retrace les moyens de la DGSE et de la DPSD. Ceux de la DRM figurent au sein de la sous-action 11 « Renseignement d’intérêt militaire » du programme 178 « Préparation et emploi des forces ».

Le tableau suivant récapitule l’évolution de ces crédits en 2008 et 2009. On notera qu’il ne donne qu’une vision somme toute partielle, puisque les crédits des services sous tutelle de ministères civils ne sont pas pris en compte et qu’au sein de la mission « Défense », des crédits d’équipement retracés au programme 146 « Équipement des forces » concernent la fonction renseignement (programme Hélios II, notamment).

Alors qu’en 2008, la progression des dotations était des plus modestes (+ 0,3 % en autorisations d’engagement et + 2,4 % % en crédits de paiement), le projet de loi de finances pour 2009 se traduit par une véritable inflexion et constitue ainsi la première traduction concrète des orientations fixées par le Livre blanc. Les autorisations d’engagement progressent ainsi de 22,5 %, tandis que les crédits de paiement augmentent de 7,2 %.

Évolution des crédits consacrés au renseignement
(en millions d’euros)
Programme, sous-action et titre	AE			CP
	LFI 2008	PLF 009	Évolution en %	LFI 2008	PLF 2009	Évolution en %
Programme 144
Sous-action 31 Renseignement extérieur	425,47	543,81	27,81	440,07	480,71	9,23
titre 2 dépenses de personnel	280,06	288,41	2,98	280,06	288,41	2,98
titre 3 dépenses de fonctionnement	33,41	37,61	12,56	33,41	37,61	12,56
titre 5 dépenses d’investissement	112,00	217,80	94,46	126,60	154,70	22,20
Sous-action 32 Renseignement de sécurité de défense	93,88	96,44	2,73	93,78	96,44	2,84
titre 2 dépenses de personnel	81,82	84,48	3,25	81,82	84,48	3,25
titre 3 dépenses de fonctionnement	7,55	7,56	0,03	7,55	7,56	0,03
titre 5 dépenses d’investissement	4,50	4,40	- 2,22	4,40	4,40	0,00
Total programme 144	519,35	640,25	23,28	533,85	577,15	8,11
Programme 178
Sous-action 11 Renseignement d’intérêt militaire	131,54	157,04	19,39	149,34	155,57	4,17
titre 2 dépenses de personnel	114,08	115,35	1,11	114,08	115,35	1,11
titre 3 dépenses de fonctionnement	7,00	12,31	75,69	6,75	12,31	82,19
titre 5 dépenses d’investissement	10,45	29,38	181,14	28,50	27,91	- 2,08
Total programme 178	131,54	157,04	19,39	149,34	155,57	4,17
Total général	650,89	797,29	22,49	683,19	732,72	7,25
Source : documents budgétaires.

• En matière de dépenses de personnel, les évolutions sont contrastées selon les services. La progression de ces crédits est contenue pour la DRM (+ 1,1 %), un peu moins dans le cas de la DPSD (+ 3,25 %). Les effectifs autorisés prévus de cette dernière sont de 1 296 pour 2009 (dont 1 008 militaires et 288 civils). À l’horizon 2014, les effectifs de la DPSD devraient avoir été ramenés à 1 130.

De fait, l’essentiel de la progression des crédits du titre 2 trouve sa source dans la décision d’augmenter le plafond d’emplois de la DGSE, avec la création nette de 51 ETPT. L’effort devra se poursuivre ultérieurement, le nombre d’ETPT supplémentaires au bénéfice de la DGSE s’élevant à 690 sur la durée de la prochaine LPM. Les nouveaux postes ainsi créés ont vocation à financer le recrutement des personnels très qualifiés, indispensables au fonctionnement des équipements de recueil et d’exploitation du renseignement technique, ainsi qu’à l’analyse des données recueillies.

On notera en revanche que la DRM a été affectée en 2008 par le processus de réduction du format des armées, avec une diminution de 88 postes.

S’agissant du fonctionnement, on peut constater un certain desserrement de la contrainte observée ces dernières années. C’est particulièrement le cas pour la DGSE, dont le titre 3 augmente de 12,6 % en crédits de paiement. Ceux-ci doivent notamment permettre de faire face aux dépenses engendrées par la mise en service des nouveaux équipements en matière de calcul et d’interceptions. S’agissant de la DRM, la forte augmentation des crédits de fonctionnement (+ 82 %, soit une progression en valeur absolue de 5,6 millions d’euros) s’explique principalement par le coût de la mise en œuvre du renforcement des capacités d’interception et d’exploitation, ainsi que par les surcoûts liés aux réformes découlant de la revue générale des politiques publiques (RGPP) en matière de mutualisation et d’implantation des équipements.

En effet, la mutualisation des équipements entre la DRM et la DGSE est appelée à s’approfondir. On notera tout d’abord que les crédits de paiement du titre 5 affectés à la DGSE passent de 126,6 millions d’euros en 2008 à 154,7 millions d’euros en 2009 (soit + 22,2 %), tandis que la très forte augmentation des autorisations d’engagement (+ 94,5 %) augure bien de la capacité ultérieure du service à faire face à l’augmentation considérable des besoins en matière de renseignement technique. Il faut relever à cet égard que les flux interceptés ont connu une augmentation exponentielle, d’un rapport de un à mille en dix ans. La décision d’exploiter davantage en commun les différents capteurs des deux services destinés au recueil du renseignement d’origine électromagnétique va permettre d’améliorer la productivité d’ensemble du dispositif.

Il conviendra de veiller à ce que ces progrès souhaitables en matière de mutualisation du renseignement technique permettent à chaque service de bénéficier effectivement des équipements nécessaires, et de l’expertise humaine qui y est associée, à hauteur de leurs besoins opérationnels.

Pour des raisons historiques largement liées à la constitution d’une force autonome de dissuasion, la France a développé un outil industriel et scientifique de défense unique en Europe. La réduction progressive du format des armées rend difficile le maintien de cette base industrielle et technologique de défense (BITD) très complète. Pourtant, il s’agit d’un enjeu essentiel pour l’avenir. Sans cet outil, nos forces ne pourront pas disposer des matériels et des technologies nécessaires, aussi bien pour faire face à la réémergence éventuelle de puissances majeures qu’aux conflits asymétriques dans lesquels elles sont déjà effectivement engagées. À long terme, c’est la capacité scientifique et technique d’une nation qui lui permet de dissuader ses adversaires et de faire face de manière adaptée et réactive à l’évolution des menaces. Les moyens financiers disponibles ne permettant pas de mettre en place de véritables programmes dans tous les domaines d’intérêt, le maintien et le développement des compétences supposent un double effort au travers d’une progression des exportations, d’une part, et d’une politique de recherche véritablement ambitieuse, d’autre part.

En 2004, les exportations d’armement ont atteint un point bas, avec 3,4 milliards d’euros. Ce mauvais résultat d’ensemble et la perte de quelques contrats emblématiques ont conduit à une prise de conscience par l’ensemble des acteurs concernés, étatiques et industriels, de la nécessité de réformes en profondeur et d’un sursaut. Les mesures de redressement, destinées aussi bien à améliorer le dispositif de promotion des exportations que celui de leur contrôle, commencent à porter leurs premiers fruits. Cela permet à la France de profiter du contexte mondial dynamique des ventes d’armement, avec des prises de commandes s’élevant à 5,7 milliards d’euros en 2007 et qui devraient atteindre les 6 milliards d’euros en 2008. L’objectif fixé à terme reste un niveau d’exportations équivalent à celui des ventes domestiques, afin de limiter le coût des matériels livrés à nos forces et de garantir l’activité des industriels concernés à un niveau suffisant pour permettre le maintien de la BITD.

• S’agissant de mesures prises pour dynamiser les mécanismes étatiques, on notera que le plan national stratégique de soutien aux exportations de défense, élaboré par la DGA avec le soutien de l’ensemble des services concernés, a été validé par le Premier ministre en mars 2008. La rationalisation et le renforcement des structures administratives se poursuivent. Au sein de l’état-major des armées, une cellule de soutien aux exportations a été mise en place, afin de coordonner les activités des forces en la matière.

En outre, installée par le Premier ministre le 1^er octobre 2007, la Commission interministérielle pour les exportations de défense et de sécurité (CIEDES), dont le secrétariat général est assuré par la DGA, a vu son périmètre élargi en juin 2008 au soutien des grands contrats civils à l’exportation. En conséquence, elle a été transformée en Commission interministérielle d’appui aux contrats internationaux (CIACI). Sous ses différentes dénominations, cette instance s’est réunie cinq fois depuis sa création. Ces séances, à la préparation et au suivi desquelles sont associés les industriels, ont permis d’examiner un certain nombre de prospects jugés importants en termes d’enjeux financiers, stratégiques, politiques ou industriels, portant sur 18 États différents. Par ailleurs, une réunion mensuelle regroupant l’ensemble des services du ministère de la défense a été mise en place afin d’assurer l’exécution des décisions de la CIACI.

Dans le cadre de la réforme du ministère de la défense, préparée à l’occasion de la RGPP, une attention particulière a été apportée à la fonction internationale. Il a été décidé de fusionner le réseau des attachés de défense de l’EMA et celui des attachés d’armement de la DGA, afin de disposer d’une représentation unique. La refonte de l’instruction générale des missions militaires, qui définit les rôles de ces attachés en ambassade et traite de leur sélection, leur recrutement, leur formation, leur notation et de la définition de leurs objectifs, a été réalisée. Pour chaque ambassade, les postes permanents à l’étranger sont maintenant répartis en trois catégories : ceux qui seront pourvus par l’EMA, ceux qui relèveront de la DGA et ceux dont le recrutement est indifférencié et sera adapté aux priorités nationales pour le pays concerné. La période de transition s’étend jusqu’à la relève de l’été 2010. À cette date, l’économie réalisée doit être d’environ 25 % sur l’ensemble des postes à l’étranger relevant du ministère de la défense. Dès l’été 2008, 26 postes ont été fermés. L’effort global au titre du programme 144 sur les trois années considérées représente une diminution de 58 postes sur un total initial de 298, soit une baisse de 19,5 %. En contrepartie, un renforcement de la formation des attachés de défense aux questions industrielles et d’exportations d’armement a été mis en œuvre lors de leur séminaire de formation.

• Un effort important a été réalisé en vue de réduire les délais de traitement des demandes d’autorisations d’exportations d’armements. Grâce au système SIEX, 90 % des dossiers sont instruits selon une procédure dématérialisée. En parallèle, le dépôt en ligne des dossiers au travers de l’applicatif ENODIOS contribue à l’amélioration du dispositif, plus de 40 % des demandes des industriels utilisant cette nouvelle possibilité. Le délai moyen de traitement, entre la réception de la demande et la notification de la décision, a ainsi pu être ramené de 70 jours en 2007 à 45 jours au début de l’été 2008. Ce résultat a encore été amélioré depuis et tend progressivement vers 35 jours. Le taux d’ajournement des dossiers a pour sa part été ramené de 25 % à 9 %. En outre, le délai pour les demandes les plus simples est désormais de l’ordre de 20 jours. Un effort d’information doit être poursuivi en direction des PME-PMI, moins familiarisées avec ces procédures et qui représentent 60 % des cas traités de façon non dématérialisée. L’amélioration progressive du système SIEX devrait se poursuivre jusqu’en 2010 et permettra de résoudre une partie de ces difficultés. Par ailleurs les procédures d’agréments préalables globaux et d’autorisations globales d’exportations de matériels de guerre ont été développées, ce qui permet d’obtenir une seule autorisation pour une série d’opérations.

Afin d’améliorer la réactivité du dispositif, le ministre de la défense a décidé de confier à la direction du développement international de la DGA la responsabilité de l’instruction et du suivi des dossiers, jusqu’à présent assurée par la DAS, cette dernière continuant à exercer pleinement le contrôle d’opportunité (une quinzaine de personnes resteraient affectées à cette tâche au sein de ce service). L’efficacité du nouveau partage des rôles dépendra naturellement beaucoup de la qualité des échanges entre les directions concernées, notamment en matière d’expertise technique.

• À compter de 2007, une réforme en profondeur des agrégats statistiques décrivant l’évolution des crédits de recherche et technologie (R&T) et de recherche et développement (R&D) a été mise en place ⁽²⁾. Elle vise à tenir compte de l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux finances publiques (LOLF) et à rendre plus facilement comparables les données françaises avec celles de nos partenaires, en utilisant désormais la même définition de la R&T que l’agence européenne de défense (AED).

L’inconvénient de ce changement réside dans la très grande difficulté qui existe désormais pour suivre l’évolution de l’exécution des crédits de recherche au cours de la LPM, puisque ceux-ci étaient exprimés au travers des anciens agrégats. Les deux tableaux suivants retracent donc les tendances observées en matière de crédits votés et consommés, mais avec une absence certaine de continuité statistique.

Évolution de l’ensemble des crédits de paiement de R&T de 2003 À 2006
(en millions d’euros courants)
	2003		2004		2005		2006
	LFI	Consommés	LFI(a)	Consommés	LFI(a)	Consommés	LFI	Consommés
Études amont	431,9	401,3	447,0	454,1	549,7	537,8	601,2	603,3(b)
LPM	431,9		516,3		556,2		611,3
EOTO - EPMES	24,5	24,1	24,3	22,9	23,2	20,1	21,9	19,8
LPM	20,1		23,1		23,5		24,0
Subventions	116,0	116,7	133,9	136,1	134,1	134,1	135,7	139,2
LPM	69,5		66,4		67,9		64,1
CEA	412,6	410,2	468,8	440,3	500,3	494,0	504,1	500,5
LPM	454,2		503,6		549,5		534,6
BCRD	190,6	190,6	200,0	200,0	200,0	200,0	200,0	198,1
Recherche duale
LPM	190,6		200,0		200,0		200,0
Total R&T	1 175,6	1 142,8	1 274,1	1 253,4	1 407,3	1 385,9	1 462,9	1 460,9
LPM	1 166,1		1 309,4		1 397,1		1 434,0
(a) Incluant les LFR de l’année précédente, soit 90 millions d’euros pour les études amont et 23 millions d’euros pour le CEA dans la LFR 2003 et 95 millions d’euros pour les études amont dans la LFR 2004.
(b) Dont 15 millions d’euros au titre des pôles de compétitivité.
Source : ministère de la défense.

Évolution de l’ensemble des crédits de paiement de R&D entre 2007 et 2009 (nouveaux agrÉgats)
(en millions d’euros courants)
		Exécution 2007	LFI 2008	PLF 2009
Études amont		656,8	644,6	660,1
Effort de recherche technologique (ERT)		743,2	731,9	747,4
Maîtrise des capacités technologiques (MCT)		762,9	755	770,5
R&T		813,4	805,4	821,0
Études de défense		1 462,8	1 476,7	1 571,3
dont :