N° 1202

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 16 octobre 2008.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES,

SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2009 (n° 1127)

TOME II

DÉFENSE

SOUTIEN ET LOGISTIQUE INTERARMÉES

PAR M. Philippe Folliot,

Député.

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Voir le numéro : 1198 (annexe n° 11)

S O M M A I R E

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Pages

INTRODUCTION 5

I. —  LE PROGRAMME 212 « SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE » 7

A. PRÉSENTATION GLOBALE DES CRÉDITS 7

B. LES ACTIONS DE CONTRÔLE ET DE GESTION 9

1. La direction et le pilotage 9

2. La fonction de contrôle 9

3. La gestion centrale 10

C. LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE 11

D. LES SYSTÈMES D’INFORMATION, D’ADMINISTRATION ET DE GESTION (SIAG) 14

E. ACCOMPAGNEMENT DE LA POLITIQUE DES RESSOURCES HUMAINES 15

1. Le périmètre de l’accompagnement de la politique des ressources humaines 15

2. Les moyens de l’accompagnement de la politique des ressources humaines 16

3. L’institution de gestion sociale des armées 17

F. LES CRÉDITS TRANSFÉRÉS DU PROGRAMME 167 : PATRIMOINE CULTUREL ET MÉMOIRE 18

G. LA POLITIQUE D’ACCOMPAGNEMENT DES RESTRUCTURATIONS 18

II —  LE COMMANDEMENT INTERARMÉES, LA LOGISTIQUE INTERARMÉES 21

A. LE COMMANDEMENT INTERARMÉES (SOUS-ACTION 01-13 DU PROGRAMME 178) 21

B. LA LOGISTIQUE ET SOUTIEN INTERARMÉES (ACTION 05 DU PROGRAMME 178, LIBELLÉ MODIFIÉ) 24

1. Le service de santé des armées (SSA) 24

a) Les missions du SSA 24

b) Les moyens humains et matériels du SSA 25

c) L’impact du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale 26

d) La subsistance de tensions en termes d’effectifs 27

2. Le service des essences des armées 29

a) Présentation et perspectives du service des essences des armées 29

b) La couverture de la hausse des coûts pétroliers 32

c) La réforme du SEA 34

3. Le soutien des forces par les bases de défense 35

4. Les soutiens complémentaires 36

CONCLUSION 39

TRAVAUX DE LA COMMISSION 41

I —  AUDITION DE M. CHRISTIAN PIOTRE, SECRÉTAIRE GÉNÉRAL POUR L’ADMINISTRATION 41

II —  EXAMEN DES CRÉDITS 55

ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES OU RENCONTRÉES LORS DE VISITES 57

INTRODUCTION

Le présent rapport pour avis regroupe l’examen des crédits de l’ensemble du programme 212 « Soutien de la politique de défense », de la sous-action « Commandement interarmées » et de l’action « Logistique interarmées », ces deux dernières ressortissant au programme 178 « Préparation et emploi des forces ».

Le programme 212 « Soutien de la politique de défense » constitue le programme support du ministère de la défense. Il regroupe les grandes fonctions transversales exercées par le cabinet du ministre, le contrôle général des armées (CGA) et la plus grande partie des directions du secrétariat général pour l’administration (SGA). Ce dernier est chargé des affaires financières, de la définition et de la mise en œuvre de la politique du personnel civil et militaire, de la gestion du personnel civil, de l’action sociale, des affaires juridiques, de la politique immobilière, domaniale et du logement, de la politique des archives et des bibliothèques et des actions culturelles et éducatives. Le SGA comprend également le service d’infrastructure du ministère, et pilote les crédits d’infrastructure ainsi que les crédits relatifs à l’informatique d’administration et de gestion.

La sous-action « Commandement interarmées » porte sur la certification d’états-majors susceptibles de commander des actions interalliées. Quant à la logistique interarmées, elle concerne le service de santé des armées (SSA) et le service des essences des armées (SEA) qui, tous deux, effectuent un travail de grande qualité, en phase avec les orientations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Le périmètre sur lequel porte cet avis connaît quelques évolutions.

Au titre des transferts entrants, le programme 212 intègre deux nouvelles actions, issues du programme 167 ⁽¹⁾(« Promotion et valorisation du patrimoine culturel » et « Communication »). Conséquence de la réorganisation de la carte militaire, qui se traduit par la création de bases de défense, une sous-action nouvelle s’insère dans le programme 178 (« Soutien des forces par les bases de défense »).

Au titre des transferts sortants, les crédits de paiement (CP) du programme 212 connaissent une forte diminution qui s’explique essentiellement par la sortie de la contribution au régime de pension des ouvriers d’État et par l’imputation des dépenses d’infrastructure sur le compte d’affectation spéciale immobilier.

Le rapporteur observe que ce budget répond à l’essentiel des besoins, accompagne le mouvement de restructuration du ministère, mais repose sur d’importantes recettes exceptionnelles (en particulier immobilières).

I. —  LE PROGRAMME 212 « SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE »

A. PRÉSENTATION GLOBALE DES CRÉDITS

Le programme « Soutien de la politique de défense » regroupe les fonctions de direction et de soutien mis en commun au profit du ministère de la défense. Il comprend neuf actions, dont deux d’état-major (« Direction et pilotage » et « Fonction de contrôle »). Les autres actions concernent le soutien interprogramme, dont trois nouvelles ont été créées pour 2009 (« Promotion et valorisation du patrimoine culturel », « Communication » et « Restructurations »).

Au sein du programme 212, le SGA exerce quatre fonctions : celles de régulateur, de pilote de grandes politiques, de conseil et d’opérateur. La fonction de régulateur le conduit à élaborer des politiques et produire des normes ; la fonction de pilotage vise à mettre en œuvre et suivre ces politiques ; la fonction de conseil correspond à une activité d’expertise ; enfin la fonction d’opérateur a une finalité de prestation de services.

Le SGA, en tant que pilote des politiques transversales, est responsable des questions financières, des ressources humaines, de l’immobilier, du logement, des systèmes d’information, d’administration et de gestion. Depuis 2005, cette fonction a été renforcée avec le regroupement des crédits d’infrastructure et des crédits destinés aux systèmes d’information d’administration et de gestion (SIAG).

En tant qu’expert et régulateur, il assure une fonction de conseil au sein du ministère ainsi qu’un rôle d’interface avec les autres ministères. Il établit le cadre de travail et les normes pour l’ensemble du ministère dans des domaines particuliers tels le budget, les ressources humaines, la fiscalité, la comptabilité, ou encore le contentieux.

Comme opérateur, le SGA offre des prestations de services en matière d’infrastructure, d’action sociale, de gestion du personnel civil et de soutien à l’administration centrale. En 2005, cette fonction a été élargie avec la constitution d’un service d’infrastructure de la défense.

Les actions sont menées soit en mode autonome, c’est-à-dire par une seule direction ou un seul service, soit en coopération avec d’autres d’acteurs, généralement extérieurs au SGA. L’objet du programme est de garantir le plus efficacement possible et au meilleur coût l’ensemble des fonctions indispensables au soutien de la politique de défense.

Le tableau ci-après décrit l’évolution des crédits alloués au programme 212,  laissant également apparaître ses évolutions de périmètre.

Le programme 212 connaît pour 2009 d’importantes évolutions de périmètre. Sa surface budgétaire diminue fortement (3,4 milliards d’euros en 2008 ; 1,5 milliard d’euros de crédits de paiement pour le PLF 2009). Cela s’explique notamment par la sortie de la contribution au Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE) (900 millions d’euros), et celle de dépenses d’infrastructure, assurées par le compte d’affectation spéciale immobilier, qui est notamment abondé par des cessions immobilières (972 millions d’euros).

Inversement, le programme voit s’élargir son périmètre, avec, en particulier, la prise en compte de deux actions initialement rattachées au programme 167 de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » (« Promotion et valorisation du patrimoine culturel » et « Communication ») pour un transfert de 94,8 millions d’euros en autorisations d’engagement. Ces apports ne modifient toutefois qu’à la marge l’organisation des actions, seule la politique immobilière se trouvant véritablement réduite.

B. LES ACTIONS DE CONTRÔLE ET DE GESTION

1. La direction et le pilotage

Il s’agit de l’action 1, qui comprend le ministre, le cabinet civil ainsi que la sous-direction des bureaux du cabinet et les organismes rattachés au ministre ou à son cabinet. Elle inclut également le secrétaire d’État auprès du ministre de la défense, chargé de la défense et des anciens combattants ainsi que son cabinet.

Pour l’exercice 2009, cette action est principalement concernée par deux mesures de transfert : + 97 360 euros transférés du programme 152 « Gendarmerie nationale », de la mission « Sécurité » au titre de la gendarmerie de la sécurité des installations nucléaires, et - 195 000 euros basculés vers le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » (financement de publications stratégiques).

Les crédits inscrits en loi de finances initiale (LFI) pour 2008 s’élevaient à 60 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 60,4 millions d’euros en crédits de paiement (CP). Les dotations prévues pour 2009 laissent apparaître une progression de 12 % des AE et des CP.

2. La fonction de contrôle

Cette action porte sur la fonction ministérielle de contrôle exercée par le contrôle général des armées. Le CGA est le corps militaire d’inspection générale du département de la défense, il comprend 79 contrôleurs des armées, dont 15 sont mis à disposition d’autres administrations, y compris au sein du ministère de la défense.

De fait, pour 2009, l’augmentation du poste « Rémunérations et charges sociales », qui compose l’essentiel du budget CGA, est portée par les facteurs suivants :

– une augmentation de l’effectif moyen du CGA entre 2006 et 2007 ;

– l’attribution d’une nouvelle indemnité : l’indemnité d’activité de service (IAS) à compter du 1^er novembre 2006 (payée en 2007, avec rappel des mois de novembre et décembre 2006), contribuant à hauteur de 168 000 euros à l’augmentation du poste RCS constatée entre 2006 et 2007 ;

– l’attribution d’un point d’indice supplémentaire (+ 0,3 %) ;

– la revalorisation du point d’indice en 2007 (+ 0,8 %) ;

– l’augmentation du taux relatif au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions (+ 1,3 %).

Le rapporteur s’est rendu sur place et a pu constater la pluralité et la diversité des missions du CGA, levant ainsi un certain nombre des interrogations qu’il avait soulevées lors de son précédent rapport.

3. La gestion centrale

Cette action regroupe les effectifs du secrétariat général pour l’administration et de cinq directions qui lui sont rattachées : la direction des affaires financières (DAF), la direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRH – MD), la direction des affaires juridiques (DAJ), la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA) et le service des moyens généraux (SMG). Les effectifs civils de la délégation aux affaires stratégiques (DAS) relèveront de cette action à compter du 1^er janvier 2009.

L’effectif prévisionnel de l’action 3 est de 3 285 emplois temps plein (ETP), dont 124 pour la DAS.

Les crédits de l’action « Gestion centrale » s’élèvent, dans le PLF 2009, à 339,5 millions d’euros (contre 299,7 millions d’euros en 2008) en AE pour 412,6 millions d’euros (contre 367,6 millions en 2008) en CP.

Cette augmentation correspond pour partie (10 %) à l’intégration des effectifs de la DAS, et, pour l’essentiel du solde, à l’intégration de la quote-part de la gendarmerie nationale au titre de l’indemnité compensatrice SNCF, provenant du programme 152.

Le différentiel entre les AE et les CP s’explique principalement par l’externalisation du parc des véhicules légers de gamme commerciale. Le marché étant pluriannuel, seuls les crédits de paiement sont mobilisés (pour 55,7 millions d’euros). Il s’y ajoute une contribution au fonds pour les restructurations de la défense, dont le positionnement sur l’action 10 va tarir les AE pour 2009, mais qui, pour les opérations engagées avant 2009, générera un besoin en crédits de paiement (17,2 millions d’euros).

Pour autant, à périmètre constant, les crédits affectés à la gestion centrale sont en légère baisse.

C. LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE

La politique immobilière du ministère de la défense est proposée au ministre par la DMPA qui l’élabore en relation étroite avec les états-majors, directions et services et en s’appuyant sur l’expertise du service d’infrastructure de la défense (SID).

L’objet principal en est, outre l’apport de ressources pour des programmes prioritaires, la rationalisation du parc immobilier de la défense grâce à un regroupement des services sur des sites moins nombreux mais mieux adaptés, et par la cession des immeubles inutiles aux besoins des armées.

La politique immobilière du ministère se concentre actuellement sur trois domaines :

– les infrastructures opérationnelles ;

– l’hébergement des jeunes engagés ;

– le logement familial.

En 2009, seule une partie des dépenses immobilières sera imputée sur le programme 212. Il s’agit :

– de certaines dépenses du titre 3 (loyers) : 169,807 millions d’euros en AE et en CP, les loyers budgétaires y étant prépondérants (146,16 millions d’euros) ;

– des dépenses concernant les opérations conduites actuellement afin de restructurer deux immeubles grande hauteur à Balard (Tour A et Tour F : 0,750 million d’euros d’AE et 30,950 millions d’euros de CP) ;

– des dépenses de restructuration : 191,943 millions d’euros d’AE et 9,598 millions d’euros de CP.

Il est important de relever que les dépenses immobilières relevant jusqu’en 2008 du périmètre du programme et qui ne seront pas cette année financées sur le budget opérationnel de programme « Crédits de la politique immobilière » seront couvertes par des ressources issues de la cession de certaines emprises du ministère, notamment en région parisienne. Ces ressources sont évaluées à 972 millions d’euros en AE et CP.

Ces aménagements budgétaires sont permis par une politique de cessions immobilières concernant des montants particulièrement importantes.

La comparaison des programmes de cessions des dernières années montre en effet une dynamique d’accroissement soutenue.

En 2004, 120 décisions ont donné lieu à l’aliénation ou au changement d’affectation de près de 540 hectares représentant plus de 53 millions d’euros.

En 2005, les 171 décisions ont conduit à la remise aux services fiscaux ou au changement d’affectation de près de 1 541 hectares qui représentaient 161 millions d’euros (dont 7 cessions en Île-de-France représentant 100 millions d’euros).

En 2006, après consolidation des chiffres fournis l’année dernière, 156 décisions d’aliénation ou de changement d’affectation ont été prises par la défense, représentant près de 1 321 hectares pour un montant de 35 millions d’euros.

En 2007, 140 immeubles ou fractions d’immeubles ont fait l’objet d’une décision de remise à France domaine ou d’autorisation de changement d’affectation, représentant 601 hectares pour un montant estimé à 119 millions d’euros (dont 79 millions d’euros pour 11 terrains cédés plus de 5 millions d’euros chacun, notamment 6 situés en Île-de-France).

Au 1^er juillet 2008, 70 immeubles ou fractions d’immeubles, représentant 1 177 hectares, pour un montant évalué à ce jour de 15 millions d’euros, ont fait l’objet d’une décision de remise à France Domaine ou d’une autorisation de changement d’affectation par le ministère.

Les services du ministère de la défense estiment difficile d’établir des prévisions de cessions pour 2009 et les années suivantes, compte tenu notamment des aléas liés à la dépollution des sites. Toutefois, à titre d’indication, plus de 400 dossiers sont actuellement en cours de négociation à la mission pour la réalisation des actifs immobiliers (MRAI). 180 dossiers, estimés à environ 120 millions d’euros, devraient aboutir en 2009. 160 autres dossiers, évalués à près de 110 millions d’euros, devraient pouvoir aboutir au-delà de l’exercice 2009.

À partir de 2009 et dans les années suivantes, les restructurations au ministère de la défense doivent entraîner la fermeture, et donc la cession, de plus de 200 emprises supplémentaires en province, représentant environ 5 400 hectares.

Ces biens immobiliers seront vendus directement à des opérateurs ou aux collectivités locales qui pourront y développer des projets d’activités économiques et de logements. Ils pourront également être cédés à une société financière du secteur public qui se chargera de les valoriser avant d’en effectuer la vente lorsque les conditions du marché le permettront. Certains biens pourront être cédés pour un euro symbolique aux collectivités les plus touchés par les fermetures de site. Le rapporteur insiste sur la nécessité de définir avec précision les critères de cession.

À plus long terme, le ministère de la défense a prévu, d’ici à 2014, l’aliénation des immeubles suivants en Île-de-France : le fort d’Issy-les-Moulineaux, la caserne Sully à Saint-Cloud, les ex-ateliers de Puteaux à Rueil-Malmaison, l’établissement officier d’administration principal Gley, situé 84-86 boulevard Ney (Paris XVIII^e).

La mise en œuvre du projet de regroupement de l’administration centrale sur un site unique, à Balard, dans le 15^e arrondissement de Paris, se traduira par la libération de nombreux sites parisiens ayant vocation à être cédés puis libérés d’ici à 2014, dont l’Îlot Saint-Germain (à l’exception de l’hôtel de Brienne), la Pépinière, la caserne Reuilly, la caserne Lourcine, l’hôtel de l’artillerie à Saint-Thomas-d’Aquin, l’abbaye de Penthemont, l’hôtel de Penthemont et le pavillon du Montparnasse pour un montant estimé 1 milliard d’euros.

Ces biens seront cédés en site occupé à compter de 2009 à une société foncière du secteur public, vraisemblablement la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM), qui en assurera le portage et procédera à leur revente en fonction des opportunités du marché de l’immobilier. Le ministère de la défense est aujourd’hui confronté à l’urgence de mettre en place le montage juridique permettant la création d’une filiale commune de la SOVAFIM avec la Caisse des dépôts et consignations.

Il est à noter que le ministère participe au plan national de mobilisation pour le logement, par la cession de terrains militaires à des opérateurs au profit de la construction de logements sociaux dont un certain nombre est réservé aux ayants droit du ministère. Dans le même temps, il conduit une refonte des textes relatifs au logement familial et aux conditions d’attribution afin de prendre en compte les évolutions de la société et en particulier celles des structures familiales (gardes alternées, droits de visite...).

Le produit de ces ventes abondera le compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier », créé par la loi de finances initiale pour 2006 (972 millions d’euros attendus pour 2009). Cette innovation explique pour une large part l’évolution de surface financière du programme 212.

Le rapporteur salue l’effort d’adaptation et de dynamisation du patrimoine de la défense. Il souhaite toutefois manifester sa préoccupation sur le financement à terme des dépenses d’infrastructures bénéficiant de ressources exceptionnelles. La sortie du programme 212 des recettes de ventes immobilières invite à une vigilance accrue.

D. LES SYSTÈMES D’INFORMATION, D’ADMINISTRATION ET DE GESTION (SIAG)

Depuis la fin de l’année 1998, les systèmes d’information et de communication du ministère de la défense sont répartis en trois domaines : systèmes d’information opérationnels et de commandement (SIOC) qui servent la préparation à l’emploi des forces et la conduite des opérations, l’informatique scientifique et technique (IST) qui recouvre l’informatique embarquée, les moyens de simulation technique et d’essais et l’informatique industrielle, et les systèmes d’information d’administration et de gestion (SIAG). Ces trois domaines sont placés sous les responsabilités respectives du chef d’état-major des armées, du délégué général pour l’armement et du secrétaire général pour l’administration.

Les informaticiens répartis dans les différents organismes du ministère conduisent les projets de systèmes d’information, exploitent et soutiennent les applications locales particulières à ces organismes.

S’agissant de l’action 5, ses crédits couvrent les moyens destinés à l’informatique d’administration et de gestion attribués à l’ensemble des organismes du ministère.

Sur un plan plus général, il convient de relever qu’afin de garantir la meilleure efficacité de l’ensemble du dispositif, la création de deux organismes a été décidée :

- en 2003, la direction interarmées des réseaux d’infrastructure et des systèmes d’information (DIRISI), placée sous la responsabilité de l’état-major des armées (EMA), opérateur ministériel des réseaux de communication et exploitant des systèmes d’informations ministériels. Elle assure également un soutien local aux utilisateurs (bureautique et applications ministérielles) ;

- en 2006, la direction générale des systèmes d’information et de communication (DGSIC), dépendant directement du ministre, chargée de définir la politique générale du ministère pour les systèmes d’information et de communication (définition de la stratégie de rationalisation, garantie de leur cohérence technique, définition de la politique de sécurité des systèmes d’information, et garantie de l’usage des fréquences radioélectriques).

Les crédits dévolus à cette action dans le PLF pour 2009 s’élèvent à 125,7 millions d’euros en autorisation d’engagement (contre 119,5 millions en 2008) et 125,2 millions d’euros en crédits de paiement (contre 125,3 millions en 2008).

E. ACCOMPAGNEMENT DE LA POLITIQUE DES RESSOURCES HUMAINES

Cette action regroupe les crédits destinés à la mise en œuvre des politiques de ressources humaines conduites à l’échelon ministériel : action sociale, formation du personnel civil, accompagnement et reclassement professionnel du personnel militaire, accompagnement des restructurations. Elle comprend également les crédits destinés aux indemnisations des accidents du travail et maladies professionnelles.

1. Le périmètre de l’accompagnement de la politique des ressources humaines

L’action sociale des armées a pour objet l’amélioration des conditions de vie professionnelle et personnelle des personnels militaires et civils du ministère et de leurs familles. À cette fin, elle organise des prestations individuelles et collectives, en complément des dispositifs de droit commun.

Elle concerne les personnels en activité, les conjoints et les enfants ainsi que les retraités, les veuves et orphelins.

Les principes qui fondent les domaines prioritaires et les modalités de l’action sociale des armées – complémentarité, unicité, proximité – ont été réaffirmés par la directive ministérielle du 29 août 2006 relative aux orientations de l’action sociale du ministère de la défense.

Conformément à cette directive, onze axes d’action ont été définis et sont progressivement mis en œuvre. Ils visent notamment à :

– développer les services à la personne ;

– renforcer l’efficacité du soutien social au profit des blessés et dans le cadre des départs en opérations extérieures ;

– renforcer le soutien social au profit des retraités civils et militaires ;

– rechercher une efficience accrue du dispositif de soutien à la vie professionnelle ;

– améliorer le service rendu aux ressortissants dans le domaine des vacances et des loisirs et étendre le savoir-faire de l’institution de gestion sociale des armées à d’autres champs d’intervention ;

– améliorer la qualité de l’information sociale ;

– développer des partenariats avec les collectivités territoriales et la synergie avec l’action sociale interministérielle ;

– organiser les moyens nécessaires au développement de l’action sociale ministérielle ;

– améliorer les dispositifs d’aide aux personnes en situation de difficulté momentanée ;

– développer l’offre de logements et favoriser l’accession à la propriété ;

– poursuivre le développement de la capacité d’accueil de jeunes enfants.

Ces deux derniers points doivent faire l’objet d’un suivi attentif. L’amélioration des conditions de vie et de travail des personnels de défense implique en effet de tenir compte de la cellule familiale dans laquelle ils évoluent. Les contraintes qui caractérisent parfois leur engagement ne doivent pas freiner l’expression des vocations, ni entraver les projets personnels et notamment familiaux.

À cet égard, le rapporteur se félicite des efforts déployés pour prendre en charge les familles des soldats tombés en Afghanistan le 18 août dernier. Le ministère a en effet participé à la prise en charge des frais d’obsèques (règlement complet de la partie Afghanistan, auquel s’est ajouté un forfait de 2 823 euros pour la partie métropolitaine), et a financé le voyage des familles à Kaboul du 11 au 13 septembre 2008 ainsi que leur déplacement à l’occasion d’une entrevue avec le Président de la République. Il s’y ajoute le versement des prestations d’usage dans de telles circonstances (capital décès, pensions de réversion, etc.).

2. Les moyens de l’accompagnement de la politique des ressources humaines

L’action 6 du programme 212 « Accompagnement de la politique des ressources humaines » connaît un important changement de périmètre. Les crédits proposés pour 2009 sont de 317,2 millions d’euros, ce qui, optiquement, représente une baisse significative (en PLF 2008 ils étaient de 1 386,6 millions d’euros).

Cette évolution s’explique essentiellement par le transfert vers le programme 146 de la contribution au Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE), qui s’élève cette année à 962 millions d’euros. Elle s’explique enfin, plus secondairement, par la suppression des crédits d’accompagnement des restructurations (apparition d’une action dédiée).

En 2009, deux sous-actions décomposent cette enveloppe.

La première sous-action comprend notamment le budget de l’action sociale, ainsi des subventions, en particulier à l’institution de gestion sociale des armées (cf. infra), et à une quarantaine d’associations, dont certaines ont formalisé leurs relations avec le ministère au moyen de conventions d’objectifs, qui leur garantissent un niveau de subvention prédéfini sur quatre ans.

La seconde sous-action, intitulée « Autres politiques de ressources humaines », vise l’accompagnement de la gestion individuelle et collective du personnel civil (formation) et militaire (reclassement professionnel).

Au-delà de ces dispositifs, le rapporteur relève que la politique des ressources humaines doit s’entendre plus largement. Il se réjouit de la poursuite du plan d’amélioration de la condition du personnel. Doté de 89 millions d’euros, il n’est pas intégré au programme 212, mais est ventilé dans les différentes actions. 66 millions d’euros sont destinés à accompagner l’entrée en vigueur de nouveaux statuts, favorisant une gestion de carrière plus dynamique, qui permettra davantage de valoriser le mérite individuel. En outre, le plan d’accompagnement des restructurations comporte un volet ressources humaines non négligeable (cf. infra, action 10 du programme 212).

3. L’institution de gestion sociale des armées

Créée en 1966, l’institution de gestion sociale des armées (IGeSA), établissement public à caractère industriel et commercial, joue un rôle essentiel dans la mise en œuvre de la politique sociale du ministère de la défense qui assure sa tutelle et avec lequel a été conclu un contrat pluriannuel d’objectifs (2005-2008). Les missions de l’IGeSA sont de deux ordres :

- celles qui regroupent les activités pour lesquelles l’institution tient un rôle de prestataire pour le compte du ministère (paiement des prestations sociales) ;

- celles qui recouvrent l’ensemble des activités que l’institution conduit de façon autonome (gestion des établissements).

Les activités de l’IGeSA exercées pour le compte de la défense s’articulent autour de trois domaines principaux :

- le soutien à la vie professionnelle, qui passe notamment par des actions sociales collectives (cohésion, amélioration du cadre de vie en enceinte militaire, développement de l’information sociale) ;

- le soutien à la vie personnelle et familiale : secours, prêts sociaux, garde d’enfants (crèches, haltes-garderies, jardins d’enfants), accueil dans les établissements sociaux (maisons d’enfants à caractère social, centres médicaux, centres sociaux) ;

- les vacances et le temps libre (maisons familiales, séjours d’enfants en établissements familiaux de vacances, en centres de vacances de jeunes, séjours linguistiques).

Les effectifs de l’IGeSA s’élèvent à 852 personnels permanents en CDI auxquels s’ajoute du personnel saisonnier (400 en équivalent temps plein annuel) ; tous relevant du droit privé.

À ce jour, les subventions totales que le ministère de la défense a accordées au titre de 2008 se montent à 54,3 millions d’euros.

En PLF 2009, l’institution sera dotée au total de 59,57 millions d’euros (au titre de la sous-action 31 « Accompagnement de la politique des ressources humaines »).

Le rapporteur entend étudier en détail le fonctionnement et les perspectives de cette institution au cours de l’année 2009.

F. LES CRÉDITS TRANSFÉRÉS DU PROGRAMME 167 : PATRIMOINE CULTUREL ET MÉMOIRE

Le programme 212 absorbe deux actions auparavant couvertes par le programme 167 :

– la nouvelle action 8 « Promotion et valorisation du patrimoine culturel », qui est abondée à hauteur de 52,36 millions d’euros en AE et CP. Elle recouvre la politique culturelle conduite par la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives, ainsi que le service historique de la défense ;

– la nouvelle action 9 « Communication », qui est abondée à hauteur de 42,4 millions d’euros en AE et CP. Elle assure la fonction communication, pilotée par la délégation à l’information et à la communication de défense (DICoD).

Le PLF 2009 conçoit ces transferts comme neutres pour les autres actions du programme. Dans les années à venir, il importera d’analyser les arbitrages qui pourront être décidés entre ces deux nouvelles actions et les autres.

G. LA POLITIQUE D’ACCOMPAGNEMENT DES RESTRUCTURATIONS

Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et la révision générale des politiques publiques (RGPP) ont arrêté un certain nombre de restructurations. Au sein du programme 212, ces dispositions se traduisent en 2009 par l’apparition de l’action budgétaire 10, intitulée « Restructurations », dont les crédits de 303,8 millions d’euros se répartissent en trois sous-actions.

a) La première sous-action est consacrée à l’« Accompagnement social des restructurations » (60,4 millions d’euros d’AE et de CP, dont 48,5 millions d’euros de dépenses de personnels). Elle inclut notamment les dispositifs d’accompagnement des personnels civils du ministère (720 bénéficiaires devant ainsi percevoir un montant moyen de 5 300 euros) et les dépenses de reconversion des militaires affectés par les restructurations (5,12 millions d’euros).

b) La seconde sous-action, intitulée « Mise en œuvre du nouveau plan de stationnement » (191,9 millions d’euros en AE et 9,6 millions d’euros en CP), est consacrée à la mise en adéquation du parc immobilier avec les besoins du ministère. Ces crédits devraient connaître une croissance dynamique dans les prochaines années, compte tenu des besoins évalués à 1 163 millions d’euros (constants 2008) entre 2009 et 2014.

c) Enfin, la troisième sous-action, intitulée « Accompagnement économique des restructurations » (51,5 millions d’euros en AE et 6 millions d’euros en CP), a pour objet de soutenir le tissu économique des zones les plus touchées par les restructurations. Ses crédits sont ventilés aux deux tiers vers le fonds de restructuration de la défense (FRED), et, pour un tiers, confiés au BOP administration centrale.

L’essentiel des efforts de restructuration se concentre dans les toutes prochaines années, et il conviendra d’envisager un bilan global dans trois ans.

Le succès de la réforme du ministère implique notamment un accompagnement de qualité des déflations d’effectifs. À cet égard, le rapporteur se félicite que, par amendement au projet de loi de finances pour 2009, selon un véhicule législatif qui n’est certes pas idéal, le dispositif d’accompagnement puisse entrer en vigueur le 1^er janvier prochain. Cela assurera une équité de traitement entre les personnels, dès le début de la réforme.

II —  LE COMMANDEMENT INTERARMÉES, LA LOGISTIQUE INTERARMÉES

Le tableau ci-dessous présente l’évolution des crédits affectés à la logistique interarmées. Cette notion regroupe une partie des sous-actions composant le programme 178, à savoir la sous-action « commandement interarmées » et l’action 5, portant logistique interarmées. Cette dernière rassemble quatre composantes : la fonction santé, assurée par le service de santé des armées, la fonction pétrolière, avec le service des essences des armées, et une fonction de soutien complémentaire. Le PLF 2009 propose l’adjonction d’une nouvelle sous-action, intitulée « Soutien des forces par les bases de défense ».

A. LE COMMANDEMENT INTERARMÉES (SOUS-ACTION 01-13 DU PROGRAMME 178)

Cette sous-action traite de la participation des armées à la politique extérieure de la France. Elle mesure leur capacité à assurer des tâches de commandement en opérations à caractère international : il s’agit de satisfaire, dans une dimension politique et stratégique, aux obligations qui sont celles de la France dans le cadre de l’Union européenne (UE) et de l’OTAN.

Les trois indicateurs concernés sont :

- l’indicateur 4-1, relatif au niveau de certification, selon les critères de l’Union européenne, d’un poste de commandement interarmées et interalliés et capacités de ce dernier ;

- l’indicateur 4-2, relatif au niveau de certification par l’OTAN des postes de commandement projetables (terre, air, mer) et capacités de ces derniers ;

– l’indicateur 4-3 qui identifie le « taux de satisfaction des besoins exprimés en matière de renseignement d’intérêt militaire ».

• S’agissant du premier indicateur, il convient de noter que, compte tenu du fait que l’objectif de disposer d’un poste de commandement interalliés et interarmées apte à conduire une opération de l’Union européenne est atteint et que le dispositif d’entretien de cette capacité est en place, l’indicateur ne sera plus présenté à partir de 2009.

L’UE ne souhaitant pas de double certification, celle des PC qu’elle peut utiliser (Opération Head Quarter – OHQ – par exemple) reste du ressort des Nations qui, concrètement, s’appuient pour cela sur les critères OTAN. En revanche, l’UE participe à l’évaluation des PC qui pourraient être mis à sa disposition. C’est donc via la certification OTAN que l’objectif opérationnel est atteint.

Il est à noter que l’OHQ n’a de mission que lorsque l’UE lui en confie effectivement (en cas d’activation). Il n’y a donc pas de structure permanente mais du personnel prédésigné pour constituer l’OHQ. En revanche, le personnel identifié pour former le noyau clé a pour mission de préparer cette activation de l’OHQ et de s’assurer que les capacités ad hoc en infrastructure, transmission et personnel sont prêtes à répondre aux besoins éventuels.

Le personnel identifié pour faire partie de l’état-major stratégique européen n’est déployé que sur décision de l’Union européenne d’engager une action comportant un volet militaire.

• L’indicateur n° 2 devrait également disparaître à partir de 2009, l’objectif de disposer de postes de commandement projetables certifiés OTAN étant atteint et le dispositif d’entretien de cette capacité étant en place.

La certification d’un état-major permet de l’inscrire dans le tour de commandement de composante de la force de réaction de l’OTAN (NRF). Cette dernière a été engagée dans deux opérations à caractère humanitaire pendant le deuxième semestre 2005, au profit des États-Unis (cyclone Katrina) et du Pakistan (tremblement de terre). L’armée de l’air, qui assurait le commandement de la composante aérienne de la NRF 5, a pleinement joué son rôle à cette occasion, avec la participation de nombreux moyens nationaux et alliés. Par ailleurs, le rapporteur relève que :

– le COS a assuré le commandement de la composante « opérations spéciales » de la NRF 2 pendant le premier semestre 2004 ;

– la marine a assuré le commandement de la composante maritime de la NRF 10, de janvier à juillet 2008 ;

– l’armée de terre assure le commandement de la composante terrestre de juillet à décembre 2008 (NRF 11) ;

– l’armée de l’air assurera de nouveau le commandement de la composante aérienne de la NRF pendant le premier semestre 2009 (NRF 12).

La France fournit un total de 8 100 personnes dans le cadre de la NRF 11 (deuxième semestre 2008), dont la totalité du Land Component Command (5 139 personnes).

• L’indicateur n° 3, qui traduit la réactivité de la direction du renseignement militaire (DRM), est mesuré grâce à un système d’information qui retrace le traitement d’une demande. Ainsi, ce dispositif permet de savoir si la réponse fournie à un « client » a respecté ou non les délais contractualisés.

Depuis 2008, la satisfaction des clients est mesurée à partir des réponses d’une enquête qualité menée auprès de ces derniers. Cette enquête permet de disposer aujourd’hui d’une vision plus objective de la qualité du travail fourni et de mieux comprendre les exigences et les attentes des clients.

Outre le taux de satisfaction, les performances de la DRM seront appréciées en 2009 au travers d’un nouvel indicateur visant à mesurer sa capacité à anticiper correctement les crises et leurs évolutions.

Le tableau ci-après suggère une dynamique particulièrement positive dans le traitement et la réponse des demandes clients. Le rapporteur s’en félicite et souhaite que cet effort soit poursuivi.

B. LA LOGISTIQUE ET SOUTIEN INTERARMÉES (ACTION 05 DU PROGRAMME 178, LIBELLÉ MODIFIÉ)

La nomenclature conserve pour 2009 les sous-actions correspondant aux fonctions santé (1), pétrolière (2) et les services de soutiens complémentaires (4). Elle insère désormais le soutien des forces par les bases de défense (3).

1. Le service de santé des armées (SSA)

La participation des armées à des interventions militaires et humanitaires, en France comme sur des théâtres extérieurs, met régulièrement en lumière l’excellence du service de santé des armées (SSA), qui compte parmi les trois plus performants dans le monde. Son organisation est orientée selon sa double mission (rôle militaire et de santé public), confirmée par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. Le SSA demeure toutefois confronté à des difficultés de recrutement.

a) Les missions du SSA

Le SSA, composante du système de défense nationale placé sous l’autorité du chef d’état-major des armées (CEMA), assure une mission duale, au profit des forces armées ainsi que dans le secteur public de la santé.

Définie par l’état-major des armées dans le contrat opérationnel, la mission régalienne du SSA est d’assurer le soutien sanitaire des forces armées. En amont, le SSA est chargé de préparer les opérations, par la mise et le maintien en condition opérationnelle des forces (sélection, aptitude, vaccinations, soins, protection, éducation sanitaire…) et par la mise sur pied de la composante sanitaire du soutien opérationnel (constitution, équipement, entraînement). Il intervient également en opération, par la prise en charge sanitaire des blessés et des malades (protection et soins) avec pour objectif premier la préservation de l’intégrité physique et psychologique. En aval, la suite du désengagement implique le contrôle et le suivi de l’état de santé des militaires tout au long de leur vie (surveillances spécifiques, poursuite des traitements, évaluation des séquelles…) ainsi que la remise en condition des dotations.

La mission du SSA connaît une complexité croissante, conséquence de la prise en compte du risque nucléaire, radiologique, biologique et chimique (NRBC) pour les forces armées. Cet aspect de la mission s’étend naturellement au territoire national par une contribution à la sécurité de l’ensemble des ressortissants français en matière de santé.

La participation du SSA au service public de santé est organisée par la loi. Les articles L.6147-7 à L.6147-9 du code de la santé publique disposent que les hôpitaux d’instruction des armées, en collaboration avec les autres éléments du SSA, concourent au service public hospitalier, sous réserve du respect de leur mission prioritaire de soutien sanitaire des forces armées. Le SSA apporte une part conséquente à différents plans sanitaires élaborés par le gouvernement (plan canicule, plan POLMAR, etc.) Son réseau des laboratoires est une des composantes du réseau national des laboratoires dont l’animation scientifique lui a été confiée par le secrétariat général de la défense nationale.

Le SSA gère environ 3 200 lits, soit 1 % du parc national. Leur géographie permet un maillage utile du territoire. Il est à noter que la restructuration de la carte militaire permettra l’émergence de pôles de santé disposant d’une masse critique suffisante pour une montée en gamme des services proposés.

b) Les moyens humains et matériels du SSA

Pour réaliser ses missions, le SSA s’appuie sur cinq grandes composantes fonctionnelles (hôpitaux d’instruction des armées, services médicaux d’unités, ravitaillement sanitaire, formation, recherche).

Il est à noter que les deux régiments médicaux (RMED) relèvent de l’armée de terre : le 1^er RMED implanté à Metz et le 3^e RMED à La Valbonne, où le rapporteur compte effectuer un déplacement en 2009. Le 2^e R