N° 1202

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Voir le numéro : 1198 (annexe n° 6)

Pages

INTRODUCTION

La conscription entretenait entre le monde militaire et le monde civil un lien indispensable à la compréhension des grands enjeux de défense par l’ensemble de la population. Sa suspension en 1997 a nécessité la mise en place de dispositifs spécifiques pour maintenir cette relation entre la Nation et son armée. Grâce à la loi organique relative aux lois de finances, elles ont pu être rassemblées dans un programme unique, « Liens entre la Nation et son armée », rattaché à la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».

La parution du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale renforce la nécessité d’offrir au public une information claire afin de ne pas accréditer l’idée que ces enjeux relèvent de discussions entre experts. Une série de propositions vise notamment à pérenniser l’adhésion de la Nation par le biais de la formation des jeunes générations et des élus locaux, du développement des recherches universitaires ou encore par l’instauration d’une « mémoire nationale partagée ».

Malheureusement, le projet de budget du programme « Liens entre la Nation et son armée » ne répond pas à ces attentes. Sous couvert de rationalisation et de mutualisation des moyens, une partie non négligeable des organismes et crédits associés a été transférée vers le programme 212 « Soutien de la politique de défense » de la mission « Défense ». S’il faut souligner qu’à périmètre constant les crédits demeurent stables, il convient de ne pas négliger pour autant l’absence de lisibilité de la politique publique. D’une part, le lien entre la Nation et ses armées ne saurait se réduire à la seule organisation d’une journée d’appel et de préparation à la défense (JAPD). D’autre part, l’éclatement des crédits entre programmes distincts relevant de missions différentes ne renforce pas la cohérence de l’action ministérielle.

Malgré les recommandations du rapporteur formulées dans son avis rendu l’année dernière, la logique de rassemblement de toutes les actions participant aux liens entre la Nation et son armée n’a pas été engagée. Or, le ministère de la défense doit réunir tous ceux qui participent à la culture de défense directement ou non, qu’il s’agisse des armées, du personnel de réserve, des associations, des correspondants locaux de la défense, des enseignants, des élus locaux… Intervenant souvent dans des milieux différents, il leur est difficile de coordonner et de mettre en perspective leurs actions.

La nouvelle présentation des crédits dénature cette logique politique au bénéfice d’une approche exclusivement gestionnaire qui comporte ses justifications propres. Le rapporteur estime toutefois qu’une analyse de la convergence entre l’armée et la Nation nécessite de dépasser le seul cadre du programme 167 pour inclure l’ensemble des organismes constitutifs de ce lien qui ont fait l’objet de ces mesures de transferts.

Le rapporteur avait demandé que les réponses à son questionnaire budgétaire lui soient adressées au plus tard le 10 octobre 2008, date limite résultant de l’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. À cette date, 32 réponses étaient parvenues, soit un taux de 100 %.

La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances a conduit à la création d’un programme spécifiquement consacré aux liens entre la Nation et son armée. Dans son avis rendu l’année dernière, le rapporteur avait notamment fait part de son insatisfaction quant au périmètre restreint de ce programme. En outre, l’application des dispositions contenues dans le Livre blanc devrait se traduire par une intensification des efforts afin de concrétiser le lien entre l’institution militaire et les citoyens. Le projet de loi de finances (PLF) pour 2009 ne répond pas à ces attentes. Si l’effort budgétaire demeure soutenu, la lisibilité du lien entre la Nation et son armée est affectée par une dispersion des crédits.

A. LE CADRE BUDGÉTAIRE EST CONDITIONNÉ PAR LE LIVRE BLANC ET LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES

1. Le Livre blanc renouvelle le lien armée-Nation

Le Livre blanc réaffirme de deux façons la consolidation du lien entre l’armée et la Nation.

D’une part, il préconise la diffusion d’une véritable culture de défense par la convergence de diverses politiques publiques. La réactivation de la réserve opérationnelle, associée à une revitalisation de la réserve citoyenne au sein du volontariat du service national, constitue le volet proprement militaire. Le lien de proximité entre l’institution et les citoyens est aussi réaffirmé par le maintien du réseau des correspondants de défense, élus locaux en charge de la diffusion des informations provenant du ministère de la défense. La mise en place d’une synergie avec le monde universitaire est également un objectif envisagé dans le cadre du Livre blanc. Parallèlement à ce rapprochement, la rationalisation de diverses institutions telles que l’Institut des hautes études de la défense nationale, ou encore l’Institut des hautes études de sécurité doit être engagée. La lisibilité doit en outre être confortée au travers de la modernisation des cérémonies de commémoration : en effet, la disparition progressive des anciens combattants, véritables témoins des conflits du XX^e siècle, nécessite d’enraciner les célébrations nationales par une implication renouvelée des jeunes générations. La construction d’une « mémoire nationale partagée » parachève cet édifice : elle vise le rassemblement des citoyens autour d’une histoire et des valeurs assumées.

D’autre part, le Livre blanc réaffirme la pertinence de la JAPD. Il en élargit toutefois le contenu pour tenir compte de l’imbrication actuelle entre sécurité extérieure et sécurité intérieure. En effet, cet enrichissement doit permettre aux jeunes générations de prendre conscience du caractère diffus des menaces pesant sur notre société.

2. La révision générale des politiques publiques (RGPP)

À travers le processus de RGPP, le ministère de la défense souhaite non seulement maintenir l’effort de défense en recherchant une meilleure efficacité à moindre coût, mais aussi recentrer chacun des grands organismes sur le cœur de leur métier. À cet effet, quatre principes de rationalisation ont été retenus : la mutualisation des ressources, la densification des implantations, la réorganisation des structures centrales et régionales du ministère et l’externalisation des fonctions non stratégiques.

Le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » est concerné par cette démarche de manière directe ou indirecte.

Le réaménagement de la chaîne du service national en constitue un premier élément. La disparition progressive de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) se traduira en outre par un renforcement du pilotage de la politique mémorielle par la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA).

Indirectement, la réforme des implantations militaires commande une approche convergente entre les structures des organismes relevant du programme 167 et la transformation des unités militaires, qu’il s’agisse de dissolution, de transfert ou de renforcement. La direction du service national (DSN) est ainsi touchée par la fermeture de sites accueillant les sessions de JAPD. Des solutions de repli doivent alors être envisagées.

B. UNE NOMENCLATURE PEU PROPICE AU SUIVI DE LA POLITIQUE PUBLIQUE

1. Des crédits dispersés

Placé sous la responsabilité du secrétaire général pour l’administration (SGA) du ministère de la défense, le programme 167 est l’un des trois programmes de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » dont il représente 4,6 % des crédits de paiement (CP) demandés pour 2009.

À partir du projet de loi de finances pour 2009, la structure budgétaire du programme 167 est modifiée, une partie des crédits correspondants étant transférée sur le programme 212 « Soutien de la politique de défense ». Désormais, le programme couvre deux domaines d’activités : l’organisation de la JAPD et la politique de mémoire.

Selon le ministère de la défense, cette modification substantielle vise à rationaliser le domaine de compétences dévolu aux missions « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » et « Défense ». Les crédits de communication et de valorisation du patrimoine culturel ne sont pas spécifiques aux anciens combattants, mais concernent plus largement le ministère dans son ensemble. Ce changement, qui semble répondre à une logique gestionnaire, réduit le périmètre du programme 167. De fait, cette modification rend moins lisible la politique publique de maintien du lien entre la Nation et ses forces armées, dans un contexte où, justement, nos concitoyens redécouvrent la réalité de l’engagement militaire.

Le programme 167 sera désormais constitué des deux actions suivantes au lieu de quatre précédemment :

L’action 1 « Journée d’appel et de préparation à la défense » regroupe les moyens de la DSN en charge de l’accueil annuel d’environ 780 000 jeunes d’une classe d’âge. Cette action concentre 96 % des CP et mobilise la totalité des dépenses de personnels du programme.

L’action 2 « Politique de mémoire » est la plus modeste du programme, à hauteur de 4 % des CP. Elle comprend les dotations ou subventions accordées à des fondations ou associations œuvrant au profit de la mémoire des conflits armés. Elle recouvre également les crédits destinés aux contrats de plan État-Régions (CPER) pour la politique de la mémoire, notamment ce qui concerne le développement du tourisme de mémoire. Depuis 2007, elle ne comporte plus d’effectifs ni de crédits de titre 2, tous les personnels ayant été transférés vers le programme 212 « Soutien de la politique de défense » de la mission « Défense ». Dans le cadre de la modification de la nomenclature budgétaire du programme 167, les crédits relatifs au site Internet « mémoire des hommes » et à la numérisation d’archives, inscrits antérieurement sur l’action 2 sont transférés vers le programme 212, action 8 « Promotion et valorisation du patrimoine culturel ».

L’ensemble des effectifs (670 équivalents temps plein – ETP) et des crédits (37,2 millions d’euros en titre 2, et 44,8 millions d’euros hors titre 2) relatifs aux actions 3 et 4 affectés en 2008 sur le programme 167, est transféré à compter du 1^er janvier 2009 au programme 212. Ces actions deviennent respectivement les actions 8 et 9 du programme 212 :

— L’action 3 « Promotion et valorisation du patrimoine culturel » couvrait l’action du service historique de la défense (SHD), les trois musées ainsi que la politique culturelle de la DMPA ;

— L’action 4 « Communication » retraçait les crédits affectés à la délégation à l’information et à la communication du ministère de la défense (DICoD) et à l’établissement public de communication et de production audiovisuelle de la défense (ECPAD).

2. Un découpage insatisfaisant

Dans son avis rendu l’année dernière, le rapporteur avait déjà souligné que certaines des actions voyaient échapper une part conséquente des crédits relevant de leur champ de compétence. Par exemple, la DMPA ne maîtrisait pas les crédits des musées propres à chaque armée, alors même qu’elle assurait la cohérence de la politique muséographique en tant qu’autorité de tutelle. En outre, l’action « Communication » ne retraçait que la moitié des crédits affectés à cet objectif, le reliquat étant réparti entre les armées et services qui disposent de leurs propres moyens de communication. Cette situation perdure pour l’année 2009. Les transferts vers le programme 212 n’améliorent ni la cohérence du pilotage, ni la lisibilité de la politique : en effet, ils ne s’accompagnent pas d’un regroupement général au titre du soutien.

La réforme de la nomenclature budgétaire accentue au contraire la dispersion des crédits. Même s’il convient de saluer le transfert en 2012 du bureau central des archives administratives militaires de Pau (BCAAM) de la DSN vers le SHD, il n’en reste pas moins que la politique de mémoire voit ses crédits répartis entre trois programmes et deux missions :

— Le programme 212 « Soutien de la politique de la défense », qui ressortit de la mission défense, comprend désormais certains des crédits dédiés à la politique des archives et à la mise en valeur du patrimoine ;

— La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » voit ses crédits mémoire répartis entre d’une part, l’action 2 du programme 167 pour l’entretien et la rénovation des sépultures et la création de lieux de mémoire, d’autre part le programme 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » au titre de l’entretien des lieux de mémoire.

Selon le SGA, les modifications de nomenclature observées au titre du PLF 2009 répondent à plusieurs objectifs.

— Tout d’abord, la volonté d’assurer une cohérence organisationnelle. Dans les débats qui ont présidé à la mise en place de l’architecture de la LOLF, le rattachement de la DICoD au programme 167 faisait déjà l’objet d’interrogations. Ce dernier était notamment motivé par le souci de donner un contenu à ce programme alors même que l’organisme dispose d’un champ d’action plus vaste en tant que pourvoyeur de services au profit de l’ensemble des entités du ministère de la défense. Le transfert tend à remédier à cette faiblesse.

— Ensuite, la nécessité d’inscrire les organismes transférés dans un budget plus conséquent afin de procéder à des mutualisations. Le rattachement de la DICoD et de l’ECPAD préfigure à terme une rationalisation des coûts de communication que pourrait permettre le regroupement des administrations centrales sur le site de Balard.

— En dernier lieu, la possibilité d’assurer pleinement la répartition des ressources par le mécanisme de fongibilité des crédits au sein du programme 212. Jusqu’à présent, les possibilités de réallocations étaient limitées. La présence de nouveaux organismes et de leur budget associé permettrait d’aborder l’exécution dans des conditions plus confortables.

En dépit de ces justifications, certes fondées, la nouvelle modification ne facilite pas le suivi de la politique publique relative au lien armée-Nation.

3. Un arbitrage politique malaisé

Selon le ministère de la défense, les crédits relatifs aux archives ou à la communication ne sont pas propres aux anciens combattants, mais concernent le ministère de la défense dans son ensemble.

Il convient de souligner que cette évolution ne modifie pas la chaîne de responsabilité. En effet, la DMPA et la DICoD, qui gèrent ces crédits relèvent du SGA, responsable des programmes 167 et 212. Mais elle ne neutralise pas moins le pouvoir d’amendement des parlementaires.

Le transfert des crédits au sein du programme 212 donne la possibilité pour le SGA d’opérer un redéploiement des crédits au sein de ce programme, ce qui n’était auparavant pas possible, la DICoD et les crédits du patrimoine culturel ne relevant pas de la mission « Défense ». A contrario, cette facilité de gestion ne permet plus aux députés d’opérer d’arbitrage au sein de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ». La réduction du périmètre du programme 167 à l’action de la seule DSN associée à la dissolution programmée de la DSPRS, qui relève du programme 169, limite les marges de manœuvre budgétaires. Dès lors, il ne sera plus possible d’opérer le financement de mesures en faveur du monde combattant par redéploiement de crédits au sein de la mission.

Somme toute, la logique gestionnaire qui préside à ce redéploiement tend à rendre plus difficile l’arbitrage entre politiques publiques.

C. UN EFFORT SOUTENU DANS UN CONTEXTE DE RATIONALISATION DES MOYENS

1. La prise en compte de la révision générale des politiques publiques

L’application des objectifs fixés par le Livre blanc, associée à la RGPP au sein du ministère de la défense, devrait se traduire par la réduction des implantations de la DSN et par le transfert du BCAAM en 2012 au service historique de la défense.

En 2013, l’organisation cible reposera sur une administration centrale et cinq établissements régionaux du service national (ERSN). Chargés du pilotage et de l’administration, les ERSN assureront également le soutien de vingt-sept unités de production dont la responsabilité consistera à réaliser les JAPD et à participer à la lutte contre l’illettrisme. Les six implantations situées en Outre-mer seront conservées dans leur structure actuelle. La réorganisation se déroulera en deux étapes. Les établissements situés dans les régions Terre Île-de-France et Sud-est expérimenteront le nouveau format à l’été 2009. Les autres régions seront concernées par ces modifications à l’été 2011.

2. Un effort significatif en faveur du lien entre la Nation et son armée

À périmètre constant, le budget relatif au lien armée-Nation devrait être consolidé : 258,6 millions d’euros en 2009 contre 257, 8 millions d’euros en 2008. La quasi-stabilité des dépenses de personnel (163,8 millions d’euros en 2009 contre 163,5 millions d’euros en 2008) masque toutefois la réduction des effectifs programmée par la DSN dans le cadre de sa réorganisation. Celle-ci est en effet équilibrée par une hausse des dépenses de personnel au titre de la promotion et la valorisation du patrimoine culturel. L’augmentation constatée des dépenses de fonctionnement du titre 3 (82,4 millions d’euros contre 78,3 millions d’euros) serait compensée par la diminution des dotations inscrites sur les autres titres (- 3,7 millions d’euros).

Le tableau suivant retrace l’évolution des crédits des actions concernées par le lien armée-Nation à périmètre constant entre 2008 et 2009 :

Évolution des crédits du programme 167
(en millions d’euros)
	AE			CP
Action et titre	LFI 2008	PLF 2009	Évolution	LFI 2008	PLF 2009	Évolution
01 Journée d’appel et de préparation à la défense	156,29	177,39	13,50 %	156,01	156,73	0,46 %
titre 2 dépenses de personnel	127,11	126,54	-  0,45 %	127,11	126,54	-  0,45 %
titre 3 dépenses de fonctionnement	28,00	50,11	78,98 %	28,68	29,17	1,69 %
titre 5 dépenses d’investissement	1,14	0,69	-  39,47 %	0,18	0,98	441,67 %
titre 6 dépenses d’intervention	0,05	0,05	0,00 %	0,05	0,05	0,00 %
02 Politique de mémoire (1)	9,73	6,42	-  34,09 %	8,98	6,78	-  24,53 %
titre 3 dépenses de fonctionnement	1,24	1,48	19,40 %	1,24	1,48	19,40 %
titre 5 dépenses d’investissement	2,26	3,50	54,87 %	2,10	3,50	66,32 %
titre 6 dépenses d’intervention	6,24	1,44	-  76,92 %	5,64	1,80	-  68,07 %
(1) Dans le PLF 2009, une partie des crédits correspondant au financement du site Internet « mémoire des hommes » et de la numérisation des bibliothèques a été transférée au programme 212 action 8. Source : documents budgétaires.
Évolution des crédits des actions transférées vers le programme 212
(en millions d’euros)
	AE			CP
Action et titre	LFI 2008	PLF 2009	Évolution	LFI 2008	PLF 2009	Évolution
08 Promotion et valorisation du patrimoine culturel (2)	48,41	52,36	8,17 %	51,50	52,68	2,30 %
titre 2 dépenses de personnel	24,10	25,00	3,73 %	24,10	25,00	3,73 %
titre 3 dépenses de fonctionnement	20,95	21,50	2,66 %	19,66	21,82	11,03 %
titre 6 dépenses d’intervention	0,16	0,16	0,00 %	0,16	0,16	0,00 %
titre 7 dépenses d’opérations financières	3,20	5,70	78,13 %	7,58	5,70	- 24,80 %
09 Communication	41,18	42,39	2,94 %	41,32	42,39	2,59 %
titre 2 dépenses de personnel	12,26	12,21	- 0,33 %	12,26	12,21	- 0,33 %
titre 3 dépenses de fonctionnement	28,68	29,95	4,40 %	28,68	29,95	4,40 %
titre 5 dépenses d’investissement	0,24	0,23	- 4,10 %	0,38	0,23	- 39,08 %
(2) Dans le PLF 2009, cette action comprend les crédits correspondant au financement du site Internet « mémoire des hommes » et de la numérisation des bibliothèques issu du programme 167 action 2. Source : documents budgétaires.
Évolution des crédits « liens entre la Nation et son armée » à périmètre constant
(en millions d’euros)
	AE			CP
Titre	LFI 2008	PLF 2009	Évolution	LFI 2008	PLF 2009	Évolution
titre 2 dépenses de personnel	163,46	163,75	0,18 %	163,46	163,75	0,18 %
titre 3 dépenses de fonctionnement	78,86	103,03	30,65 %	78,26	82,41	5,31 %
titre 5 dépenses d’investissement	3,64	4,42	21,41 %	2,67	4,71	76,48 %
titre 6 dépenses d’intervention	6,44	1,65	- 74,47 %	5,84	2,01	- 65,69 %
titre 7 dépenses d’opérations financières	3,20	5,70	78,13  %	7,58	5,70	- 24,80 %
Total	255,61	278,56	8,98 %	257,81	258,58	0,30 %
Source : documents budgétaires.

3. L’analyse des coûts complets reste perfectible

Le programme 167 ne comportant pas d’action de soutien, il bénéficie depuis sa création des prestations du programme 212 « Soutien de la politique de la défense ». Les fonctions transversales de gestion centrale, de politique immobilière, de systèmes d’information et de communication et d’accompagnement des politiques de ressources humaines sont réparties au profit des différentes actions publiques. Cet abondement porte sur des crédits de rémunération, de fonctionnement et d’investissement.

En 2009, la contribution du programme 212 est en diminution de 75 % compte tenu du transfert des organismes figurant auparavant aux actions 3 et 4. Elle représente 9,4 millions d’euros, soit 5,3 % du total du programme « Liens entre la Nation et son armée », la quasi-totalité étant affectée à la JAPD. Rapporté aux effectifs, l’effort de soutien diminue de plus de 50 % entre 2008 et 2009, respectivement 7 600 euros (20,9 millions d’euros pour 2 750 ETP) et 3 630 euros (9,39 millions d’euros pour 2 587 ETP). Il faut en déduire alors une diminution des dépenses de soutien au profit du programme 167.

Il convient également de souligner la nouveauté constituée par la quote-part de la subvention au fonds spécial de pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (FSPOEIE), rattachée au programme « Équipement des forces ». Cette ventilation est effectuée au prorata des effectifs d’ouvriers d’État et représente 5,5 millions d’euros. En 2008, la contribution employeur au FSPOEIE figurait pour l’ensemble du ministère à l’action 6 du programme 212 et n’était pas ventilée entre les programmes.

Ce soutien doit enfin donner une idée plus précise du véritable coût des actions. En réalité, cet objectif n’est que partiellement atteint. En effet, le projet de loi de finances pour 2009 a prévu un transfert des crédits d’alimentation des militaires de la DSN vers le programme 178 « Préparation et emploi des forces ». Cette modification minimise dès lors le montant réel de l’organisation d’une JAPD, puisqu’il n’est pas tenu compte de cette charge au titre de l’analyse des coûts.

À ce jour, trois missions sont dévolues à la DSN :

— la sensibilisation des jeunes aux questions de défense au travers de la JAPD. Elle s’inscrit dans l’ensemble plus large du parcours de citoyenneté en trois étapes ;

— la conservation des fiches individuelles des jeunes âgés de 18 à 25 ans en vue d’un rétablissement éventuel de l’appel sous les drapeaux ;

— la conservation et la gestion des dossiers des Français qui ont servi sous les armes et dans les autres formes du service national.

L’application des objectifs fixés par le Livre blanc, associée à la RGPP au sein du ministère de la défense, devrait se traduire par la pérennisation des deux premières missions. Le transfert de la mission « archives » au SHD devrait être effectif en 2012.

En 2009, le budget de la DSN s’élève à 177,39 millions d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et 156,7 millions d’euros en CP. L’augmentation significative de la dotation en AE (21 millions d’euros, soit + 13,50 %) entre 2008 et 2009 doit permettre de notifier pour une durée de 3 ans le marché pluriannuel de formation au secourisme des jeunes effectuant la JAPD avant le terme du marché actuel (31 décembre 2009).

En 2012, l’organisation cible comprendra, outre une administration centrale, cinq ERSN qui assureront également le soutien de vingt-sept unités de production. Leur cœur de métier sera recentré sur l’organisation de la JAPD élargie à la sécurité nationale et sur la lutte contre l’illettrisme.

Cet important volet organisationnel s’inscrit dans une double logique. D’une part, il correspond à la restructuration de la chaîne du service national voulue par la DSN et reprise dans le cadre de la RGPP. D’autre part, il intègre l’impact des projets de rationalisation de fonctions transversales avec la mise en place du système d’information financière « Chorus », la mutualisation du soutien avec le concept des bases de défense (BDD), et l’intégration des systèmes d’information et de commandement au sein de la direction interarmées des réseaux d’infrastructures et des systèmes d’information (DIRISI).

Les conséquences de la réorganisation à Caen

Le centre du service national (CSN) de Caen est composé de 34 personnels civils et militaires. Rattaché à la direction interrégionale du service national (DIRSEN) de Rennes, le CSN de Caen rayonne sur toute la Basse-Normandie.

Cinq sites permettent la réalisation de l’accueil des appelés aux JAPD. 233 sessions ont été organisées en 2007 afin de sensibiliser près de 18 000 jeunes aux questions portant sur la citoyenneté et la défense. Outre des implantations militaires telles que le 18^e régiment de transmission (RT) de Bretteville-sur-Odon ou l’école des Fourriers de Querqueville, le CSN a signé des conventions avec le Mémorial de Caen et deux lycées (le lycée Arcisse de Caumont situé à Bayeux, et le lycée Jeanne d’Arc à Argentan).

La fermeture programmée du 18^e RT en 2010 rendra plus délicate l’organisation des JAPD : ce régiment accueille en effet à lui seul 8 000 jeunes par an. Hormis l’école de Querqueville, le CSN ne pourra plus s’appuyer sur une implantation militaire. Cela pourrait se traduire pratiquement par l’apparition de coûts d’organisation jusqu’alors limités, tels que l’alimentation des participants ou le nettoyage des locaux.

Au-delà de la modification de la chaîne, le resserrement des implantations se manifestera de trois façons.

— En termes d’effectifs, la DSN, qui emploie actuellement 2 750 ETP, verra son format réduit à 1 540 ETP. La suppression de 845 ETP répond à la rationalisation de la chaîne du service national tandis que le transfert du BCAAM concerne 332 ETP. Les logiques de mutualisation en métropole (concept de base de défense) et en Outre-mer conduisent également à une réduction d’effectifs. À terme, la DSN devrait compter une proportion de civils plus importante (75 % contre 63 % actuellement) : à titre d’exemple, sur les 845 ETP supprimés, 537 ETP correspondent à du personnel militaire.

— En termes d’emprises, la DSN met en avant une cohérence organisationnelle. Il en est ainsi du transfert de l’administration centrale vers Orléans : le maintien à Compiègne de la direction centrale, alors même que les autres implantations militaires sont supprimées, aurait conduit à l’isoler. Son transfert à Orléans, où l’armée de terre, l’armée de l’air et le service de santé des armées (SSA) possèdent des emprises répond à la logique de mutualisation cohérente avec le concept de base de défense.

— En termes budgétaires, la nouvelle carte du service national générera 28 millions d’euros d’économies par an à compter de 2012 dont 27 millions d’euros au titre des rémunérations et charges sociales (RCS).

Enfin, la réforme doit tenir compte de certains paramètres. Elle restera délicate à conduire puisqu’elle sera entreprise à mission constante : la préparation du transfert du BCAAM en 2012 s’ajoute à la nécessité d’assumer aujourd’hui la centralisation des archives et leur numérisation. La réduction des effectifs et la réalisation de la nouvelle carte doivent être menées simultanément avec l’organisation des JAPD. A contrario, la projection de départs en retraite du personnel civil (environ 400) pourrait faciliter le lissage des suppressions de postes sur la durée de la réforme.

B. DIX ANS APRÈS SON INSTITUTION, LA JAPD EST APPELÉE À ÉVOLUER

1. Un dispositif rôdé

Le nouvel objectif fixé par le Livre blanc intervient après une phase de professionnalisation de la JAPD. 780 000 jeunes y assistent chaque année, ce qui accrédite l’idée d’une stabilisation des effectifs.

Participation à la JAPD depuis 2002
(nombre de présents)
	Métropole	Outre-mer	Total
2002	656 262	26 500	682 762
2003	757 218	31 255	788 473
2004	784 317	36 457	820 774
2005	751 475	39 973	791 448
2006	738 382	41 458	779 840
2007	724 816	46 874	771 690
1er semestre 2008	461 740	25 919	487 659
Estimation 2008	740 000	40 000	780 000
Estimation 2009	740 000	40 000	780 000
Source : ministère de la défense.

La DSN est soucieuse tant des qualités de pédagogie que de l’expérience militaire opérationnelle de ses intervenants. C’est pourquoi une moitié d’entre eux est issue des trois armées et de la gendarmerie. La deuxième moitié est constituée de réservistes opérationnels. Un effort particulier est accompli pour puiser dans le vivier des réservistes issus de l’éducation nationale. La DSN reste prudente quant au recours aux volontaires, sous la forme de la réserve citoyenne ou du volontariat du service national envisagé dans le Livre blanc. La bonne volonté ne peut rivaliser ni avec l’expérience et la connaissance des dossiers, ni avec la capacité à témoigner d’événements réels. Au surplus, les volontaires, qui exercent par ailleurs des activités professionnelles, ne peuvent être disponibles en semaine : l’expérience a montré que l’organisation de JAPD le week-end rencontrait un succès mitigé.

2. Un nouveau contenu adapté aux exigences du Livre blanc

L’application des préconisations du Livre blanc se fera en plusieurs étapes. Au 1^er janvier 2009, le message transmis sera actualisé pour prendre en compte le nouvel environnement géostratégique. L’élargissement aux thématiques de sécurité nationale fera l’objet d’une expérimentation à l’été 2009. La seconde phase généralisera ces modifications au cours de l’année 2010, avec le renfort de nouveaux supports pédagogiques. Pour cerner au mieux le concept de sécurité nationale, la DSN procède à une identification des acteurs institutionnels concernés : au premier chef, le ministère de l’intérieur, mais aussi les services des douanes. Le SGA, quant à lui, souligne l’intérêt d’une extension à la présentation des actions, non seulement de la police nationale, mais aussi de la sécurité civile.

Parallèlement à ces modifications, le directeur du service national entend améliorer la délivrance des messages. À l’heure actuelle, l’évaluation de la JAPD intervient dans le cadre du baromètre 2008 « les Français et la Défense ». Ce sondage tend notamment à déterminer l’impact de la JAPD sur les jeunes ayant effectué une session cinq années auparavant. Il fait apparaître un indice de satisfaction en recul. Ces résultats portent toutefois sur un panel limité du fait du caractère récent de l’échantillon qui a satisfait à cette obligation. En 2010, un nouvel indicateur au projet annuel de performance permettra de mesurer l’impact de la JAPD sur l’image de la défense, en intégrant au questionnaire complété par les jeunes en fin de journée la question suivante : « la JAPD m’a-t-elle permis d’améliorer l’image que j’avais de la défense et des armées ? ».

La DSN s’est ainsi fixé deux objectifs. Un effort sera accompli sur la clarté du message : une interrogation de 10 minutes en fin de journée permettrait d’évaluer le niveau de compréhension et d’assimilation. Un deuxième axe sera constitué par une information plus complète sur les carrières de la défense en tant que civils, militaires ou réservistes. Pour les jeunes générations, la suppression de 54 000 postes dans les années à venir est synonyme d’absence de débouchés. Or, le ministère, attaché à une moyenne d’âge peu élevée, n’entend pas pour autant tarir sa politique de recrutement et veut faire savoir que des besoins existent.

Enfin, la question du module secourisme reste encore posée. En 2011, la responsabilité devra échoir à l’éducation nationale. À ce jour, le transfert progressif de responsabilité n’est pas assuré. C’est pourquoi le projet de loi de finances prévoit des AE supplémentaires (3 millions d’euros) pour engager le renouvellement du marché du secourisme couvrant la période 2009-2011.

3. La réalité du lien armée-Nation

Dans le cadre du parcours de citoyenneté, la JAPD constitue la troisième étape après l’enseignement de défense en classe de 3^e et de 1^ère et le recensement.

Son 10^e anniversaire est l’occasion de dresser un bilan des actions qui ont été menées. Il apparaît que le succès de cette journée tient à la démarche d’ancrage institutionnel ou historique. À Caen, le CSN a notamment organisé des sessions dans des implantations militaires telles que le 18^e régiment de transmission ou dans des lieux symboliques comme la Cour d’appel. Mais cette volonté est surtout mise en œuvre dans le cadre de la convention avec le mémorial de Caen. Unique musée de France porté par une société d’économie mixte présidée par le maire de Caen, le mémorial permet d’ancrer la JAPD dans un environnement idoine. Deux parcours, relatifs d’une part à la période 1914-1945, d’autre part à la guerre froide, permettent à la jeunesse de mieux saisir les enjeux internationaux. La tenue d’une exposition temporaire, consacrée à la journée du 11 septembre 2001, achève ce tour d’horizon historique en soulignant ses implications contemporaines. Le partenariat tissé avec le mémorial de Caen doit tout autant à la volonté de son équipe dirigeante de délivrer un message aux nouvelles générations qu’à la spécificité de parcours individuels. En effet, le directeur scientifique du mémorial est non seulement professeur d’histoire, mais également réserviste.

Les liens qui ont été constitués peuvent toutefois se révéler fragiles. La refonte de la carte militaire représente aussi pour la DSN un autre défi. Elle se traduit symboliquement par l’éloignement des armées. Sur les 233 sites JAPD actuels de métropole, 26 sont concernés par des fermetures et 11 par des transferts. La tenue de JAPD au 18^e RT de Bretteville-sur-Odon permet aujourd’hui de rendre visible l’organisation de la défense militaire. La dissolution de l’unité nécessitera la recherche de palliatifs pour matérialiser la réalité de la défense. À ce titre, l’élargissement de la JAPD aux acteurs de la sécurité intérieure pourrait se traduire par une participation effective du ministère de l’intérieur à l’accueil des sessions. D’ores et déjà, ce dernier semble favorable à l’organisation de sessions au sein de ses implantations, compte tenu de son apport au titre de l’élargissement du contenu de la journée aux questions de sécurité.

En outre, le 10^e anniversaire de la JAPD a été l’occasion de redynamiser le dispositif en s’appuyant sur les événements marquants de l’année 2008. Cet anniversaire a ainsi été marqué par quatre éléments d’actualité :

— les conclusions du Livre blanc sur la défense et de la sécurité nationale qui, dans le domaine du développement de la culture de défense chez les Français, valident l’outil JAPD auprès de la jeunesse (assurer l’explication, construire l’adhésion, soutenir la mobilisation) ;

— la présidence française de l’Union européenne ;

— le 90^e anniversaire de l’Armistice de 1918 présentant cette date comme un élément de la construction européenne ;

— la mise en place des correspondants défense à la suite des dernières élections municipales.

Manifestations spécifiquement dédiées au dixième anniversaire des JAPD

Au niveau national, plusieurs JAPD exceptionnelles sont organisées :

- autour des 10 ans de la JAPD (cible « élus ») :

Assemblée nationale (le 28 novembre 2008)

Sénat (le 6 octobre 2008)

- autour de la présidence française de l’Union européenne

Parlement Européen de Strasbourg (le 8 octobre 2008)

- autour du 90ème anniversaire de l’Armistice 1918 le 11 novembre 2008

Clairière de l’Armistice (Compiègne)

Arc de Triomphe (Paris)

Au niveau local, des JAPD exceptionnelles se déroulent :

- aux sièges des conseils régionaux, départementaux ou dans les mairies, en faisant participer des élus, de grands témoins ou encore la représentation européenne ;

- sur des lieux symboliques associés aux différents thèmes retenus (Europe, 90^e anniversaire de l’Armistice de 1918) ;

- sur des sites militaires, dans le cadre d’une manifestation spécifique ou à l’occasion d’événements particuliers dans les armées (visite d’une autorité supérieure des différentes armées).

C. L’OBJECTIF D’INSERTION DOIT ÊTRE MAINTENU

Si la JAPD doit être recentrée sur la sensibilisation aux questions de défense et de sécurité, l’objectif de détection des jeunes en difficulté ne doit pas être écarté. En Basse-Normandie, région majoritairement rurale, le nombre moyen de personnes en difficulté manifeste (12,54 %) se situe dans des proportions supérieures à la moyenne nationale (11,5 %) : dans l’Orne, la moyenne est également supérieure de 2 à 3 points.

Or, le message pourra être plus facilement reçu et intégré si une attention particulière est portée aux jeunes marginalisés. Par ailleurs, l’action individuelle et personnalisée qui leur est dispensée renforce l’objectif de cohésion sociale. Comme les autres centres, le CSN de Caen oriente les jeunes en difficulté vers des structures adaptées telles que l’établissement public d’insertion de la défense (EPIDE) ou des missions locales. Afin d’assurer au mieux leur suivi et pour évaluer l’effectivité de leur prise en charge, le CSN de Caen organise une visite annuelle des organismes sociaux de Basse-Normandie.

L’avenir du dispositif « défense deuxième chance »

Constitué dans le cadre de la mise en place du dispositif « deuxième chance », l’EPIDE se situe à un moment charnière de son existence. L’intérêt que lui porte la représentation nationale constitue un signe fort pour son nouveau directeur et un encouragement à poursuivre sa mission, son fondement pédagogique se caractérisant par le maintien du lien entre la Nation et ses armées.

Moyens financiers

En 2008, l’EPIDE, qui accueille au 1er octobre 1 600 jeunes volontaires de 18 à 21 ans, aurait dû fonctionner sur la base d’un budget de plus de 94 millions d’euros, dont plus de la moitié assurée par le ministère chargé de l’emploi. Un gel portant sur la somme de 10 millions d’euros ayant toutefois été appliqué, le budget réel s’est établi à 84 millions d’euros environ.

Ces moyens permettent de couvrir le financement d’une vingtaine de centres et l’accueil de 2 600 volontaires. L’objectif initial de 20 000 jeunes répartis sur 40 centres ne pouvant être atteint à budget constant, l’EPIDE envisage de pérenniser sa capacité d’accueil actuelle en l’optimisant.

La rationalisation des implantations

En outre, le constat de la non-pertinence de certains sites, dont le choix était guidé par des opportunités immobilières, a conduit à la fermeture de 3 centres au cours de l’été 2008. Actuellement, l’établissement fonctionne avec 19 centres répartis sur 20 sites. À la fin de l’année, l’ouverture du centre de Cambrai en portera le nombre à 20. Ce redéploiement répond à un souci d’optimisation de la ressource et à la volonté de l’équipe de direction d’améliorer l’efficacité des centres.

Un taux d’insertion stable

Sur la base de l’effectif de référence ⁽¹⁾, le taux global d’insertion se situe dans des proportions légèrement supérieures à 40 %. L’objectif de l’EPIDE est d’améliorer ce score en agissant sur les motifs d’attrition qui conduisent à un abandon ou à une exclusion.

Un contrat d’objectifs et de moyens en cours de négociation devrait pouvoir concrétiser ces orientations pour la période 2009-2011.

D. LIMITER LE SURCOÛT LIÉ À LA RÉFORME

Les réformes à venir se traduiront par un surcoût transitoire. Si 28 millions d’euros d’économie sont attendus en année pleine, la refonte des supports pédagogiques, la formation des intervenants et les charges de fonctionnement supplémentaires résultant des modifications des conditions de soutien devraient momentanément porter le coût unitaire de la JAPD de 182 euros en 2007 à 195 euros pour les années 2009 et 2010. La DSN entend poursuivre les efforts entrepris pour en diminuer le montant.

Le tableau suivant retrace l’évolution du coût de la JAPD depuis 2004 :

Dépenses réalisées par la DSN pour la JAPD
Année	2004	2005	2006	2007	2008 (prévisions)	2009 (prévisions)
Nombre de jeunes présents	821 000	791 465	779 840	771 690	780 000	780 000
Coût JAPD hors pension (en millions d’euros)	103,8	110,3	109,1	100,8	99,5	100,1
Coût JAPD/jeune présent (en euros – hors pension)	127	139	140	131	128	129
Coût JAPD/jeune présent (en euros – avec pension)	170	187	190	182	< 195	< 200
Source : ministère de la défense.

Plusieurs pistes de rationalisation ont ainsi été explorées dès 2007. L’organisation de sessions conjointes sur un même site permet de limiter le nombre d’encadrants. Parallèlement, la multiplication de conventions avec les organismes de transport permet de substituer progressivement une tarification réelle moins coûteuse à l’indemnisation forfaitaire de 8 euros : cette politique a permis d’économiser 1 million d’euros en année pleine.

Le programme 167 ne comprend plus qu’une action dédiée à la politique de mémoire. L’ancienne action 3 « Promotion et valorisation du patrimoine culturel » constitue désormais l’action 8 du programme 212 « Soutien de la politique de la défense ». Ces actions ressortissent de la tutelle unique de la DMPA. Pour le seul programme 167, les CP de l’action 2 représentent 4 % des crédits ; en valeur relative, le budget affecté à la politique de mémoire apparaît en retrait (- 25 %, soit - 2,2 millions d’euros). Au contraire, la politique du patrimoine qui relève du programme 212 connaît une évolution inverse (+ 2,3 % soit 1,2 million d’euros).

A. UN EFFORT SOUTENU POUR LA POLITIQUE DE MÉMOIRE

La mémoire des conflits du XX^e siècle permet de mieux comprendre la politique de défense menée à l’échelon national ou européen et le rôle des armées dans la société. Supervisée par le haut conseil de la mémoire combattante, présidé par le Président de la République, la politique de mémoire se traduit par l’organisation des huit cérémonies inscrites au calendrier commémoratif national, par le soutien aux actions menées par les fondations et les associations du monde combattant, par l’aide à l’érection et à l’entretien de monuments commémoratifs, par le soutien aux projets pédagogiques en lien avec l’actualité, par la production de documents pédagogiques, la publication ou le soutien d’ouvrages et l’aide à la production audiovisuelle et par la promotion du tourisme de mémoire. La mise en œuvre de ces politiques est assurée par la DMPA, sous l’autorité du SGA.

Le budget global de cette action en 2009 s’établit à 6 416 000 euros en autorisations d’engagements et 6 776 000 euros en crédits de paiement. La diminution relative des dotations masque des évolutions contrastées.

Les crédits de fonctionnement pour l’année 2009 s’établissent à 1 476 000 euros, soit une légère réduction au regard de la LFI 2008, en raison notamment du transfert des dotations relatives à la numérisation d’archives et au site Internet « mémoire des hommes » vers le programme 212. Ils permettront de mobiliser l’attention du public sur la conférence internationale de la paix de 1919, la nouvelle carte de l’Europe à cette date et les événements de l’année 1939.

Les crédits d’investissements, consacrés aux travaux de rénovation des sépultures de guerre et à la création de lieux de mémoire s’élèvent à 3,5 millions d’euros (+ 66,3 %) pour lutter contre la dégradation du patrimoine. La D