N° 1202

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Voir le numéro : 1198 (annexe n° 10)

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INTRODUCTION

Le bilan de l’année 2008 du ministère de la défense est particulièrement chargé. En termes d’activité, la présence des militaires français s’est accrue et intensifiée sur plusieurs théâtres d’opération majeurs. La France doit déplorer la perte de plusieurs de ses hommes, tombés au combat. L’opinion publique a pris brutalement conscience des dangers auxquels de jeunes Français s’exposent, parfois à plusieurs milliers de kilomètres de la métropole, pour mener à bien leur mission.

Dans le même temps, plusieurs exercices de cadrage et de planification ont été menés : le Livre blanc, la revue générale des politiques publiques et, tout récemment, la loi de programmation militaire pour la période 2009-2014.

Ces faits et actes ont un impact direct sur le fonctionnement du ministère de la défense ainsi que sur sa gestion, notamment pour les équipements des forces. C’est pourquoi ce rapport y consacre de longs développements.

Les conflits de haute intensité dans lesquels la France est engagée ont accru le recours à la procédure dérogatoire d’acquisition pour urgence opérationnelle (près de 100 millions d’euros en 2008). Cette procédure, révélatrice des besoins des forces et des éventuelles inadéquations des équipements commandés aux réalités du terrain, doit faire l’objet d’un débat et d’une mise en perspective au sein du Parlement. De même, les procédures de validation opérationnelles, indispensables pour la sécurité des personnels, doivent être améliorées pour garantir à la fois la rigueur de l’évaluation mais aussi une plus grande réactivité lorsque le besoin de l’équipement se fait pressant dans le cadre d’opérations majeures. Sur ces deux procédures, l’objectif n’est pas de s’engager à faire une évaluation tardive d’équipements commandés il y plusieurs années mais d’appeler à une plus grande adaptabilité et à une plus grande réactivité imposées par la nature imprévisible des menaces auxquelles la France doit faire face.

2009 sera la première annuité de la nouvelle loi de programmation militaire, dont la date tardive de dépôt à l’Assemblée nationale n’a pas permis d’intégrer les principaux éléments dans ce rapport. Cet exercice budgétaire dépend également de la bonne mise en oeuvre des premières mesures de la révision générale des politiques publiques et du nouveau Livre blanc. Mais le nouvel environnement économique et financier ne sera pas sans conséquence sur l’équilibre général de la réforme, et donc sur les ressources budgétaires mises à disposition du ministère de la défense pour équiper les forces, alors que les besoins opérationnels sont croissants.

C’est donc dans ce contexte très particulier que ce rapport analyse les crédits 2009 pour l’équipement des forces du ministère de la défense s’élevant, en autorisations d’engagement, à 20,9 milliards d’euros et, en crédits de paiement, à 12,2 milliards d’euros.

La question du financement des opérations extérieures demeure centrale : les crédits d’équipement sont traditionnellement ponctionnés pour couvrir le surcoût des interventions des armées françaises hors de nos frontières. Si cette situation perdure alors que le surcoût pour 2008 est estimé à 900 millions d’euros, c’est l’ensemble de l’architecture budgétaire des crédits d’équipement et donc la pertinence de ce rapport qui seraient remis en question.

Ce problème de la budgétisation des OPEX n’est pas récent. Une prise de conscience a permis d’en améliorer la prise en compte dans la loi de finances initiale mais de façon encore trop partielle. Cette avancée correspondait à une exigence de sincérité budgétaire qui subsiste plus que jamais aujourd’hui. Mais bien plus qu’un simple souci budgétaire, elle doit permettre d’indiquer sans ambiguïté la détermination de la France à mener les opérations à haute intensité dans lesquelles elle est engagée et la priorité absolue donnée aux équipements dans ce contexte.

Principales recommandations du rapporteur § Renforcer le contrôle du Parlement dans le recours à la procédure dérogatoire d’acquisition pour urgence opérationnelle, notamment dans le cadre d’une évaluation de l’adéquation des programmes engagés aux réalités du terrain. § Moderniser les procédures de validation opérationnelle pour garantir à la fois la rigueur de leur évaluation mais aussi leur plus grande réactivité lorsque le besoin de l’équipement se fait pressant dans le cadre d’opérations majeures. § Intégrer l’impact de la crise économique et financière sur l’équilibre général de la réforme du ministère de la défense, et donc sur les ressources budgétaires mises à sa disposition pour équiper les forces § Clarifier le financement des OPEX pour préserver les crédits d’équipement traditionnellement ponctionnés § Moderniser la gestion des ressources humaines dans l’ensemble du ministère, notamment en ce qui concerne le MCO pour ne pas perdre en termes de compétences. § Repenser la gouvernance du programme 146, sans craindre de remettre en question le copilotage actuel. § Mieux identifier les responsabilités respectives de l’Agence européenne de défense, de l’OCCAR et des États dans la mise en œuvre des programmes d’équipement en coopération.

Le rapporteur avait demandé que les réponses à son questionnaire budgétaire lui soient adressées au plus tard le 10 octobre 2008, date limite résultant de l’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. À cette date, 39 réponses étaient parvenues, soit un taux de 100 %.

PREMIÈRE PARTIE : RETOUR SUR LES ÉVÉNEMENTS MARQUANTS DE 2008 POUR COMPRENDRE LES ENJEUX DES ÉQUIPEMENTS MILITAIRES

Plusieurs opérations des forces armées françaises ont marqué l’année 2008. Certaines d’entre elles ont attiré plus particulièrement l’attention des médias et de l’opinion publique, notamment la libération des otages du voilier Le Ponant au large de la Somalie et l’embuscade du 18 août 2008 dans la vallée d’Uzbeen en Afghanistan. Les conditions d’engagement des forces sur ces deux théâtres ont donné lieu à de vifs débats, notamment en ce qui concerne les équipements.

Il n’appartient pas au rapporteur de formuler un quelconque jugement sur les options retenues pour l’engagement de nos troupes, notamment en ce qui concerne le recours ou non à tel ou tel équipement ; elles relèvent de la seule compétence, et donc de la seule responsabilité, du chef d’état-major des armées et du pouvoir exécutif.

En revanche, il lui apparaît indispensable et légitime de cerner l’ensemble des problématiques en lien avec le programme 146 « Équipement des forces », sur lequel porte le présent avis. Le rapporteur souhaite également souligner que de nombreuses opérations, tout aussi périlleuses et engageant pour certaines des moyens matériels considérables en Afghanistan, au Tchad ou ailleurs, n’ont pas donné lieu à une couverture médiatique similaire. Ce traitement différencié des opérations militaires françaises doit nous inciter à relativiser certains faits pour éviter une vision tronquée de la réalité de nos armées.

Rappel des faits

En avril dernier, au large de la Somalie, le voilier de croisière Le Ponant et ses trente occupants tombent aux mains de pirates. Ils sont libérés le 11 avril 2008, grâce à l’intervention conjointe des commandos de la marine française et du groupement d’intervention de la Gendarmerie nationale (GIGN). Cinq mois plus tard, le 15 septembre, les mêmes commandos de marine libèrent un couple de Français dont le voilier, le Carré d’As, avait également été détourné.

Le 18 août 2008, en Afghanistan, en mission de reconnaissance dans la vallée d’Uzbeen, à une cinquantaine de kilomètres de Kaboul, une section du 8^e régiment de parachutistes d’infanterie de marine (8^e RPIMa) est prise sous le feu d’insurgés. Une section d’appui du régiment de marche du Tchad (RMT) est également prise pour cible. Après de longs et denses combats, les forces françaises déplorent la perte de dix hommes ⁽¹⁾.

Issue heureuse dans un cas, bilan dramatique dans l’autre, ces opérations particulièrement dangereuses et délicates ont fait l’objet de polémiques autour des équipements employés. Pour ce qui concerne la libération du Ponant, certains dysfonctionnements techniques ont été constatés sur plusieurs navires et moyens aéronavals : un chaland de débarquement LCVP ⁽²⁾ a coulé ; un avion de patrouille maritime a eu une panne de moteur l’obligeant à quitter prématurément la zone de surveillance ; les frégates déployées sur zone ont toutes connu des avaries altérant leur efficience lors de l’opération.

La polémique a été plus vive au sujet de l’embuscade afghane. De nombreux témoignages et commentaires ont souligné l’inadaptation ou l’absence de certains équipements sur le terrain, mettant l’accent sur le fait que les soldats déployés achètent des équipements complémentaires sur leurs fonds propres. Outre les questions relatives à l’équipement du fantassin, un large débat s’est ouvert sur l’absence des hélicoptères Tigre ou la protection du tireur sur le véhicule de l’avant blindé (VAB).

Sans prétendre répondre à l’ensemble des questions, ni clore le débat, le rapporteur souhaite tirer de premiers enseignements de ces dramatiques événements afin d’améliorer la gouvernance et l’efficacité du programme 146.

Les principaux matériels déployés en opérations intérieures et extérieures ● Les opérations extérieures À ce jour, les armées françaises engagent quelque 12 500 personnels en opérations extérieures. Cinq opérations concentrent plus de 90 % des efforts avec 3 300 militaires en Afghanistan, 3 000 au Tchad, 2 000 en Côte-d’Ivoire ou au Kosovo et 1 600 au Liban. La répartition des équipements n’est pas exactement similaire à celle des effectifs, la nature des théâtres justifiant que les forces disposent de matériels spécifiques. En Afghanistan, le relief et l’intensité des combats imposent par exemple de disposer de véhicules blindés mais aussi de moyens aériens conséquents. À l’inverse, des moyens plus légers, comme les véhicules de liaison tous terrains, sont prioritairement affectés au Tchad ou en Côte-d’Ivoire, où le terrain ne nécessite pas forcément de recourir à l’hélicoptère. De même, les véhicules blindés sont principalement utilisés là où les combats sont, effectivement ou potentiellement, plus intenses. Le tableau suivant récapitule les principaux matériels de l’armée de terre déployés en opérations extérieures en 2008. Principaux matériels de l’armée de terre déployés en opérations extérieures en 2008 Centrafrique Kosovo Afghanistan Tchad (1) Côte-d’Ivoire Liban TOTAL VLTT (2) 13 253 41 209 198 117 831 VBL (3) 56 153 36 45 290 Sagaie (4) 12 12 24 Véhicules de combat (type AMX) 17 51 68 VAB (5) 5 71 323 40 77 65 581 Camionnette 11 72 33 50 126 17 309 Camion 6 131 39 220 129 161 686 Hélicoptère lourd 3 8 9 20 Hélicoptère léger 2 4 9 15 Engins du génie 2 11 19 13 14 13 72 Armes antichar 7 26 32 17 21 14 117 Canon 20 mm 18 6 6 16 43 89 Mortiers (120 ou 81) 120 4 2 8 10 4 28 Groupe électrogène 1 75 36 27 71 68 278 TOTAL 49 737 690 616 718 598 3 408 (1) Opérations Épervier et EUFOR. (2) Véhicule de liaison tous terrains. (3) Véhicule blindé léger. (4) Engin de reconnaissance à canon de 90 mm. (5) Véhicule de l’avant blindé. Source : ministère de la défense. ● Les opérations intérieures Les forces armées sont également appelées à intervenir sur le territoire national en appui des forces de protection et de sécurité. Trois opérations intérieures illustrent bien cet engagement : le plan Vigipirate, la lutte contre les incendies de forêt et la lutte contre l’orpaillage illégal en Guyane. Dans le cadre du plan Vigipirate, plus de 1 000 militaires sont engagés en permanence dans le dispositif, tant en métropole que dans les territoires et collectivités d’Outre-mer. En 2008, l’opération Héphaïstos de lutte contre les incendies de forêt a mobilisé 300 militaires, 140 véhicules et trois hélicoptères. Pour les hélicoptères, le programme prévoit que l’armée de terre met, chaque année, à la disposition des pompiers une capacité de vol de 270 heures du 2 juin au 10 septembre. L’opération Harpie de lutte contre l’orpaillage illégal en Guyane repose très largement sur des moyens militaires. Depuis février 2008, les appareils des armées ont volé 600 heures et transporté, par hélicoptères et CASA (3), 2 400 passagers et 280 tonnes de fret et, en pirogue, 4 700 personnes et 450 tonnes de fret. Il convient également de souligner que les équipements des armées mobilisent une part conséquente de leurs moyens dans le cadre de la posture permanente de sûreté. L’escadron d’hélicoptères 3/67 « Parisis » assure par exemple la surveillance et la protection de l’espace aérien de l’Île-de-France contre toute intrusion d’appareils évoluant à faible ou moyenne vitesse. De même, le groupement interarmées d’hélicoptères (GIH) prend à sa charge la projection des unités du GIGN. Il dispose pour cela de six hélicoptères, quatre de l’armée de terre et deux de l’armée de l’air. Ces deux unités doivent maintenir une disponibilité opérationnelle élevée de leurs appareils qui peuvent être engagés à tout instant.

Plusieurs observateurs présents en Afghanistan ont constaté que les fantassins français avaient acquis sur leurs fonds propres des équipements complétant leur dotation officielle (bouchons d’oreilles, chasubles britanniques, porte-chargeurs américains). De même, au cours des différentes missions menées par les forces françaises, la faiblesse de la position du tireur des véhicules de l’avant blindés a été identifiée. Enfin, en l’absence de validation opérationnelle, les hélicoptères Tigre n’ont pas été déployés en Afghanistan, suscitant de vives critiques, notamment au sein de la commission de la défense.

Ces faits, sans lien entre eux, posent cependant la question de l’adéquation entre les équipements dont nos armées sont dotées et les besoins en opérations. Les programmes d’équipement obéissent à un cycle pluriannuel très long, peu compatible avec l’urgence opérationnelle qui exige une réponse rapide pour la sécurité des hommes et la réussite de la mission.

Confronté à un environnement imprévu, à des difficultés non anticipées, le combattant peut être fortement tenté d’adapter les qualités et l’usage de son équipement au théâtre d’opération. Dans une situation de crise aiguë, le fait de ne pouvoir modifier cet armement fragilise psychologiquement le combattant et donc l’expose encore plus à la menace.

Interrogé le 10 septembre 2008 par la commission sur ce point, le général d’armée Jean-Louis Georgelin, chef d’état-major des armées, a précisé qu’« il s’agit d’une faute de commandement : un chef militaire n’a pas le droit de laisser un soldat qui est sous ses ordres acheter un équipement au prétexte qu’il le trouve meilleur que celui que lui procure la République. Le commandement doit imposer aux soldats le port de l’uniforme, au sens large, ce qui inclut l’équipement : il s’agit d’une des bases de la discipline. Aussi ai-je demandé au chef d’état-major de l’armée de terre de faire cesser ces achats à titre privé. S’il existe un équipement jugé intéressant, le commandement doit en tenir compte. ».

La personnalisation des équipements n’est pas sans conséquence pour le commandement : pour définir une stratégie, une tactique, pour donner des ordres, le commandement doit savoir ce dont il dispose en termes de capacité militaire. Si ces capacités sont modifiées par chaque combattant, le commandement risque d’opérer des choix théoriquement logiques mais inapplicables en pratique. Cet aspect est d’autant plus crucial que la majeure partie des opérations est réalisée dans le cadre de coalition. L’interopérabilité des forces et de leur matériel exige une stabilité. Or, si des unités décident de modifier unilatéralement leur équipement, elles mettent en péril la cohérence de la coalition. Enfin, un usage dévoyé de l’armement peut exposer son utilisateur à un risque plus élevé que celui auquel il est confronté.

De tels agissements doivent inciter à améliorer le retour d’expérience (Retex) en ce qui concerne les équipements. Si le Retex est une tradition en matière tactique, il se révèle plus difficile à imposer pour les équipements. L’amélioration du dialogue entre les armées, la délégation générale pour l’armement (DGA) et l’industriel doit notamment porter sur ce point. Faut-il pour autant une présence permanente d’ingénieurs de l’armement sur les théâtres d’opérations pour assurer ce Retex ?

De même, la procédure de validation opérationnelle des équipements avant leur projection sur un théâtre extérieur doit être améliorée. Le débat ouvert durant l’été 2008 a mis l’accent sur l’impossible déploiement de certains équipements, faute de validation opérationnelle, l’exemple le plus significatif étant probablement l’hélicoptère Tigre. Depuis 2005, 15 hélicoptères Tigre HAP ⁽⁴⁾ ont été livrés à la France. Sa validation opérationnelle, préalable indispensable à toute projection sur un théâtre d’opération, est en cours.

Lors du point de presse du ministère de la défense du 4 septembre 2008, il a été souligné que « le Tigre est un hélicoptère extrêmement compliqué, sophistiqué, c’est un véritable système d’armes à lui seul, ce n’est pas simplement un engin qui vole. Et donc son efficacité dépend évidemment de la façon dont il est servi. Donc l’engager nécessite qu’il soit validé opérationnellement […]. Et si on veut faire par exemple avec l’hélicoptère Tigre du tir au voisinage des troupes amies, donc ça nécessite extrêmement de précision, de connaissances des systèmes d’armes à l’intérieur, il faut pouvoir les avoir validées dans les camps, avoir tiré avant, et c’est ce qui est en train de se faire avec le Tigre ».

Le rapporteur souligne cependant que les délais entre la première livraison et la validation définitive apparaissent particulièrement longs : si cette durée exceptionnelle est due uniquement aux procédures de validation, leur réforme s’impose manifestement.

Si la question a été soulevée pour le Tigre, elle l’a été également pour le FELIN et le véhicule blindé de combat d’infanterie (VBCI). Le 24 juillet 2008, un mois avant l’embuscade en Afghanistan, le général Elrick Irastorza, chef d’état-major de l’armée de terre, déclarait devant la presse : « si le besoin opérationnel est justifié, nous engagerons des VBCI dès lors que la mise en service opérationnelle aura été prononcée. Il ne s’agit pas de projeter des VBCI, il s’agit de projeter des unités d’infanterie aptes à servir et à combattre en VBCI, ce qui n’est pas tout à fait la même chose. Ils peuvent être tous sortis d’usine, si les gens qui les ont ne savent pas s’en servir ou n’ont pas acquis tous les automatismes qui vont bien, on prend quand même un risque.»

La décision de projeter un équipement en Afghanistan incombe au chef d’état-major des armées qui prend en compte les aspects techniques, tactiques et de sécurité des hommes. Or, la complexité croissante des équipements, des systèmes d’armes, ainsi que des sous-systèmes, tend à allonger les délais de validation. Dans certains cas, dont celui du FELIN à la veille de sa livraison aux forces, des débats continuent au sein des armées et du ministère de la défense sur la pertinence de l’équipement, en l’espèce sur son poids pour le fantassin, au regard de son usage en mission. N’aurait-on pas pu se poser la question plus tôt ?

Les matériels déployés souffrent parfois d’insuffisances conséquentes qui imposent de les moderniser, faute de disposer d’équipements plus adaptés. Comme l’a souligné le général Benoît Puga, alors sous-chef « opérations » à l’état-major des armées, lors d’un point presse le 28 août 2008, « l’équipement donné aux soldats dans les armées françaises, doit être valable pour faire la guerre en Afghanistan, en même temps qu’en Côte-d’Ivoire, au Tchad, au Liban. Ce qui signifie qu’il faut trouver un point commun à l’ensemble de ces matériels pour être capables de faire, dans l’urgence, face à l’ensemble des situations, et en même temps, essayer de s’adapter au mieux à la réalité du combat. »

Il n’y aura jamais d’équipement totalement adapté à tous les théâtres d’opérations sur lequel évoluent les forces. Un ajustement est toujours nécessaire. Si on peut beaucoup anticiper lors de la conception des programmes, on ne peut pas tout prévoir de leur utilisation, surtout lorsque les délais entre la conception et la mise en service des équipements les plus importants sont d’une dizaine d’années. De même, la menace à laquelle les forces armées doivent répondre évolue dans son mode opératoire, imposant en cela un ajustement permanent des équipements. C’est le cas notamment des engins explosifs improvisés (IED) aux mains des insurgés afghans et dont le montage technique évolue en fonction des dispositifs de protection adoptés par la coalition.

Les forces armées se trouvent parfois dans l’obligation de trouver des procédures dérogatoires d’équipement des forces pour adapter leurs matériels aux réalités du théâtre opérationnel. C’est le concept d’adaptation réactive qui a donné lieu à la création de la procédure dite d’acquisition pour urgence opérationnelle définie par le décret n° 2004-16 du 7 janvier 2004 pris en application de l’article 4 du code des marchés publics et concernant certains marchés publics passés pour les besoins de la défense. L’article 1^er de ce décret autorise les armées à déroger aux règles ordinaires de commande et de passation des programmes d’armement établies par le code des marchés publics lorsque les marchés sont « passés pour les besoins exclusifs de la défense et mettent en cause les intérêts essentiels de l’État ». Sont principalement visés les marchés de fournitures et de services associés aux opérations en cours ainsi que « les marchés de travaux directement liés à la réalisation, l’emploi, le maintien en condition opérationnelle et l’évaluation des armes, munitions et matériels de guerre ».

Cette procédure, simplifiée mais juridiquement encadrée, permet donc d’acheter de petits équipements, de modifier à la marge des matériels existants, mais aussi de procéder à de plus lourds investissements lorsque les matériels en cours de développement ne sont pas encore entrés en service et qu’il existe des équipements immédiatement disponibles sur le marché de l’armement. Même si cette démarche permet de réduire le délai de conception et de livraison, elle peut générer des surcoûts par rapport à une procédure normale, la marge de négociation étant très faible compte tenu de l’urgence.

Avant même l’embuscade du 18 août 2008, est apparue la nécessité de renforcer la protection du tireur des véhicules de l’avant blindés par l’ajout d’un tourelleau au véhicule. Le 28 mai 2008, devant la commission, le général d’armée Jean-Louis Georgelin, chef d’état-major des armées, déclarait que « dans l’attente de la livraison du VBCI, il a été décidé de renforcer les VAB en les dotant de tourelleaux télé-opérés dotés de mitrailleuses de 12,7 mm, lesquels devraient être mis en service en Afghanistan dans l’année ». Sans vouloir revenir sur les aléas du programme VBCI qui ont fait l’objet d’un rapport spécifique de la mission d’évaluation et de contrôle durant la précédente législature ⁽⁵⁾, l’exemple du tourelleau du VAB illustre bien les surcoûts engendrés par tout retard dans la mise en œuvre et la livraison des nouveaux équipements.

Une utilisation efficace et mesurée À ce jour, environ 100 millions d’euros ont été engagés dans le cadre de la procédure d’urgence. Ce montant peut apparaître élevé mais il doit être comparé aux 700 millions d’euros que l’armée britannique dépense chaque année selon une méthode similaire. Ainsi, en avril 2008, au titre de l’urgence opérationnelle, l’état-major des armées a demandé à la DGA d’acquérir en « urgent opérations » des équipements pour soutenir les forces terrestres déployées en Afghanistan, principalement des protections supplémentaires pour les troupes au sol. La commande portait sur : — 60 tourelleaux télé-opérés intégrés aux VAB ; — 31 cabines blindées pour les camions militaires (GBC 180) ainsi que 22 camions modifiés ; — 250 kits d’installation de brouilleurs, dix brouilleurs de forte puissance, 105 brouilleurs de moyenne puissance, 20 brouilleurs de faible puissance et 32 ensembles « leurres infrarouge et leurres massiques » ; — cinq engins de protection américains de type Buffalo ; — 50 postes radio américains (PRC 117) et 29 VRC 103 améliorant l’interopérabilité des troupes au sol avec les alliés. Le 6 août 2008, selon la même procédure, l’état-major passait commande pour : — la protection de 150 kits de protection pour des véhicules de transport logistique ; — l’amélioration de la protection pour 50 véhicules blindés légers (VBL) contre les engins explosifs improvisés (IED) ; — l’amélioration de la protection de 12 BV 206 (véhicule blindé à chenilles) ; — l’amélioration de la protection du tireur sur 69 véhicules blindés ; — l’achat de 4 000 obus de mortier éclairants pour l’amélioration de la capacité de combat de nuit ; — l’acquisition de 20 lance-grenades automatiques et 20 000 grenades. Pour ces deux commandes, les matériels seront livrés à la fin de l’année 2008 ou au début de l’année 2009. L’acquisition de drones ou l’amélioration du soutien en OPEX des drones existants et en cours de livraison (SIDM) est en cours d’examen par l’état-major des armées.

La procédure d’acquisition pour urgence opérationnelle a toutefois ses limites.

Sur le plan opérationnel, elle ne permet pas de disposer immédiatement des équipements, même si elle réduit significativement les délais. Sa mise en œuvre exige toujours une mise en concurrence pour éviter tout favoritisme industriel. De même, l’industrie n’est pas nécessairement en mesure de faire face à une production en urgence. Comme le relevait, à propos de l’Afghanistan, le général Elrick Irastorza, chef d’état-major de l’armée de terre, le 24 juillet 2008, il est possible de traiter assez vite « un certain nombre de lacunes […] en mettant en œuvre des procédures à partir du moment où est décidée l’urgence opérationnelle. Après, une fois que ce travail administratif est fait, reste la capacité industrielle. Si vous voulez 80 tourelleaux télé-opérés, personne n’est capable de vous les trouver en 48 heures ».

La délégation générale pour l’armement a notifié le 30 avril 2008 à Renault Trucks Defense (RTD) une lettre de commande pour le développement et l’intégration de 60 tourelleaux télé-opérés sur des véhicules de l’avant blindé de l’armée de terre. Les 20 premiers VAB équipés sont attendus avant la fin de l’année 2008 et les 40 suivants au début 2009. Cette lettre de commande s’élève à 20 millions d’euros et s’inscrit dans le cadre d’un marché global notifié à Renault Trucks pour plus de 500 tourelleaux. La société norvégienne Kongsberg a remporté le marché pour la fourniture de ces tourelleaux, suite à un appel d’offres international pour lequel la DGA a veillé à ce que les critères de maturité du matériel et de rapidité de livraison soient privilégiés.

Pour raccourcir encore les délais, le Conseil d’État étudie actuellement la possibilité de s’exonérer de cette mise en concurrence en cas d’urgence « extrême ». Cette option soulève cependant une importante question de compatibilité avec le droit européen.

Le Livre blanc propose, quant à lui, plusieurs pistes pour rendre les capacités d’acquisition plus réactives. Il recommande :

« — une adaptation de l’expression du besoin opérationnel davantage fondée sur le processus de « retour d’expérience » ;

— une élaboration plus rapide des concepts et des doctrines d’emploi, tirant parti des possibilités offertes par la simulation et l’expérimentation ;

— des expérimentations technologiques ciblées, visant à évaluer l’adaptation au besoin des produits ou des technologies disponibles « sur étagères » ;

— une approche par étapes, fournissant très rapidement une première capacité opérationnelle et remettant à des étapes ultérieures d’éventuels perfectionnements du système requis au vu du retour d’expérience ».

Sur le plan technique, l’acquisition d’urgence ne doit pas faire oublier l’impératif de formation des personnels et la nécessité de pouvoir assurer le maintien en condition opérationnelle. À quoi bon acheter un nouveau matériel sur étagère si, à la première panne, les armées se trouvent dans l’incapacité de le remettre en état ?

Plus généralement, elle doit inciter à une amélioration de l’expression du besoin par les forces armées lors de la définition d’un programme d’équipement, expression du besoin qui s’apparente trop souvent à une expression de la solution, pourtant de la compétence de la DGA. Elle amène également l’ensemble des autorités intéressées à s’interroger sur les conséquences opérationnelles de tout retard (budgétaire, industriel et autres) dans les programmes d’équipement.

Sur le plan juridique, il importe de justifier systématiquement du caractère d’urgence afin d’éviter sa généralisation par souci de facilité. L’urgence opérationnelle ne doit pas être mise en avant pour corriger une mauvaise anticipation ou un mauvais développement de l’équipement, mais doit correspondre à un strict besoin opérationnel auquel les matériels en présence ne peuvent apporter de réponse compte tenu des nouvelles réalités tactiques du théâtre d’opération.

Sur le plan budgétaire, les opérations extérieures vont occuper une part croissante dans l’activité des forces. Il est fort probable que le recours à la procédure va connaître une évolution similaire. Ceci va avoir des conséquences directes sur la gouvernance du programme 146. Le 2 juin 2008, devant la 122^e promotion du centre supérieur d’enseignement de la marine, le chef d’état-major de l’armée de terre, le général Bruno Cuche, affirmait vouloir, « amplifier le processus d’adaptation réactive », appelant à une accélération de l’acquisition des équipements en fonction de l’urgence opérationnelle et donc à une augmentation des moyens budgétaires alloués. Le 24 juillet 2008, son successeur, le général Elrick Irastorza, s’est inscrit dans la même ligne : « dans les pratiques héritées des situations antérieures, on inscrivait les programmes d’armement dans des durées lourdes, des durées très longues, en essayant de trouver tout de suite la bonne solution. Je pense qu’aujourd’hui, il faut qu’on parte résolument sur des séries beaucoup plus courtes qui permettent une véritable adaptation réactive ».

Actuellement, le programme 146 est placé sous la responsabilité conjointe du CEMA et du DGA, alors que la procédure d’acquisition pour urgence opérationnelle donne la primauté au CEMA. Va-t-on dès lors vers une scission du programme 146 entre les équipements majeurs cogérés comme actuellement par le CEMA et le DGA et des équipements de moindre importance mais à l’adaptabilité opérationnelle plus forte dont la responsabilité de gestion incomberait au CEMA ?

Une telle évolution enlèverait de la visibilité sur la conduite des programmes d’armement et sur la responsabilité des acteurs. Aussi, votre rapporteur souhaite qu’à l’instar des mesures de régulation budgétaire, la commission de la défense soit systématiquement, et dans les plus brefs délais, informée de tout recours à la procédure d’acquisition pour urgence opérationnelle afin d’en évaluer la pertinence et de renforcer le contrôle parlementaire sur les programmes d’équipement.

L’exemple allemand est éclairant sur ce point. Le ministère allemand de la défense est tenu de présenter à la commission de la défense du Bundestag, pour délibération et indépendamment de la loi de finances, tout programme d’acquisition revêtant une importance particulière du point de vue de la sécurité ou de la politique militaire, ainsi que toute acquisition atteignant ou dépassant une enveloppe financière de 25 millions d’euros. Le Parlement applique le principe selon lequel de tels programmes d’acquisition ne sont pas réalisés sans l’accord de la commission de la défense, même s’ils sont prévus en loi de finances.

Au-delà de l’information du Parlement, le recours croissant à la procédure d’acquisition pour urgence opérationnelle amène à se poser de nouveau la question de la pertinence et donc du maintien du co-pilotage du programme « Équipement des forces », effectif depuis le 1^er janvier 2006. Ceci a certes fait évoluer le mode de relation entre DGA et états-majors, dans le sens d’une intégration accrue entre les acteurs, en particulier dans le cadre de l’équipe de programme intégrée réunissant des architectes de système de force (DGA) et des officiers de cohérence opérationnelle (OCO).

Mais, selon les termes de l’article 1^er du décret du 21 mai 2005 fixant les attributions des chefs d’état-major, le chef d’état-major des armées est responsable, « en liaison avec le délégué général pour l’armement et le secrétaire général pour l’administration », de l’élaboration des travaux de planification et de programmation.

Le Livre blanc propose une refonte de la conduite des programmes. « Dans la nouvelle organisation du ministère de la Défense, un programme sera conçu, préparé et réalisé par une même équipe dédiée, placée sous la responsabilité d’un directeur de programme désigné pour toute la durée du programme. L’équipe de programme associera systématiquement un officier responsable de l’évaluation du besoin opérationnel (EMA), un ingénieur responsable de l’expertise technique, industrielle et économique (DGA) et un expert budgétaire et financier (SGA). [...] L’équipe de programme sera placée pendant les phases de définition et de conception des systèmes d’armes sous l’autorité du chef d’état-major des armées. [...] Pour la négociation du contrat, l’équipe de programme passera sous l’autorité du directeur général de l’armement. [...] Au terme de cette phase intermédiaire, la décision de lancement de la réalisation du programme sera prise par le ministre, sur proposition du directeur général de l’armement, après avis du chef d’état-major des armées. Pendant la phase de réalisation, l’équipe de programme restera placée sous l’autorité du directeur général de l’armement. Durant cette phase, le chef d’état-major des armées sera associé à toutes les évolutions, qu’elles concernent le devis, les aspects techniques ou le calendrier, de nature à affecter la satisfaction du besoin opérationnel. Pendant la phase d’utilisation, c’est-à-dire après la mise en service de l’équipement dans les armées, cette équipe repassera sous l’autorité du chef d’état-major des armées ».

Ne faut-il pas, dans le cadre de la réforme engagée à la suite du Livre blanc et de la revue générale des politiques publiques, aller vers une responsabilité pleine et entière, en matière d’équipements, du chef d’état-major des armées ou du major général des armées ?

De vifs débats ont déjà eu lieu autour de cette question. Dans un rapport d’information consacré à la mise en œuvre de la LOLF au sein du ministère de la défense en 2003 ⁽⁶⁾, le rapporteur s’interrogeait déjà sur le positionnement de la DGA. Il relevait que « la loi organique n  2001-692 soulève des interrogations importantes sur les attributions respectives des principaux responsables militaires et administratifs du ministère. Le chef d’état-major des armées assiste le ministre dans ses attributions relatives à l’emploi des forces et à leur organisation générale, le délégué général pour l’armement exerce une compétence étendue pour l’équipement des forces, en conduisant les travaux de prospective technique et en exerçant le suivi des programmes d’armement. Le secrétaire général pour l’administration, quant à lui, est en charge des questions administratives, financières et juridiques.

Les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances sont de nature à modifier cette triarchie, dans la mesure où elles peuvent conduire à une remise à plat, à tout le moins un ajustement, de l’organisation générale du ministère de la défense. Il semble en effet plus cohérent que l’autorité du chef d’état-major des armées soit renforcée sur l’ensemble des opérations qui participent de la mission de défendre la Nation. Dans ce cas, les responsabilités du délégué général pour l’armement et du secrétaire général pour l’administration pourraient être considérées davantage comme un concours à l’action des armées que comme une partie intégrante de l’exercice de leur mission.

Cette appréciation est sans doute plus pertinente pour la DGA que pour le secrétariat général pour l’administration, puisque ce dernier est également en charge des missions auparavant dévolues à la délégation à la mémoire et à l’information historique des anciens combattants. En outre, la tendance à une mutualisation et à une rationalisation accrues des activités de soutien (ce qui pourrait inclure les dépenses d’informatique non opérationnelles et la gestion du patrimoine immobilier des armées) ne peut que renforcer le rôle et les justifications d’un programme recouvrant les attributions du secrétariat général pour l’administration (SGA).

Pour ce qui concerne la DGA, créée au moment de la constitution de la force de dissuasion nucléaire, il pourrait en aller autrement. Il s’agit en effet d’une administration technique, dont le champ de compétence n’a cessé de se rétrécir avec l’autonomisation accrue des industries de défense, dont la dernière étape en date remonte à la transformation de l’ancienne direction des constructions navales (DCN) en société de droit privé à capitaux publics. En outre, la DGA assure le suivi de la fabrication d’équipements pour le compte des armées et cette fonction pourrait être rattachée à des programmes budgétaires correspondant à chacune d’entre elles. A contrario, la DGA constitue un organisme transversal pour la conduite technologique des investissements d’armement et un creuset interarmées en matière de ressources humaines et de métiers. Ses missions de conception des équipements, grâce aux centres d’essais, et de préparation des capacités technologiques justifient sa pérennité ».

Le co-pilotage du programme 146 demeure aujourd’hui une entorse aux principes guidant la nouvelle architecture budgétaire de l’État qui identifie un responsable par programme. Aucune disposition de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances ne prévoit que les programmes et les missions budgétaires, telles qu’initialement définies, restent intangibles. La modernisation en cours des structures du ministère de la défense s’accommode difficilement d’un immobilisme de l’organisation budgétaire et appelle à une nouvelle réflexion, tant sur le périmètre que sur l’identité des responsables des programmes.

Les difficultés techniques rencontrées par les navires français au cours de l’opération du Ponant soulignent l’urgence de renouveler la flotte et la difficulté d’assurer le maintien en condition opérationnelle (MCO) sur des matériels vieillissants. C’est toute la problématique du MCO, et pas uniquement naval, qui est au cœur des incidents au large de la Somalie. Or, comme le souligne le Livre blanc, « le MCO conditionne directement la disponibilité et l’engagement des forces. Son efficacité doit être considérablement renforcée et modernisée ».

Pour la sécurité des personnels et la réussite des missions, les armées privilégient la maintenance des matériels déployés en opérations extérieures qui bénéficient d’une disponibilité technique opérationnelle en 2008 et 2009 supérieure à 90 % pour les matériels terrestres et à 80 % pour les matériels aériens. Cette stabilité apparente masque toutefois des réalités plus contrastées qui résultent d’une part, de l’entrée en service progressive de parcs de haute technologie, dont la maîtrise industrielle et le maintien en condition opérationnelle se heurtent à des difficultés d’ordre technique et financier, et d’autre part, du maintien en service de parcs moins sophistiqués dont les obsolescences nombreuses nécessitent des opérations de soutien technique de plus en plus coûteuses.

Le tableau suivant présente le coût de MCO des principaux matériels projetés.

Coût moyen de MCO des matériels projetés
(en euros)
Par heure de vol	Gazelle	800
	Puma	3 200
	Cougar	6 000
	Caracal	6 000
Par an	VBL	8 000
	VAB	16 000
	AMX 10 RC	156 000
Source : ministère de la défense.

L’évolution du coût horaire d’utilisation apparaît préoccupante dans la mesure où il est en constante augmentation. Le coût global pour l’entretien programmé du matériel est évalué à 3,8 milliards d’euros en 2009, soit plus de 402 millions d’euros de plus qu’en 2008. L’entrée en service de nouveaux équipements à haute valeur ajoutée technologique aggrave cette situation, l’heure de vol du Tigre coûtant environ dix fois plus que l’heure de vol de la Gazelle.

Le vieillissement généralisé des équipements contribue également à la charge financière. La durée de vie d’un navire avoisine les 30 ans, l’âge moyen de la flotte française étant de 22 ans. Cette situation entraîne une croissance exponentielle des obsolescences techniques et technologiques, sans avoir pour autant l’assurance que le maître d’œuvre industriel ait conservé les compétences à ses yeux obsolètes, mais pourtant indispensables pour assurer l’entretien et la réparation d’équipements vieux d’un quart de siècle. Sur le plan budgétaire, plus les équipements des armées, et pas uniquement ceux de la marine, vieillissent, plus le poids du MCO tend à croître.

La voie de la mutualisation européenne du MCO est étudiée pour les nouveaux équipements, afin d’en réduire la charge financière. C’est notamment l’option envisagée pour le futur avion de transport A400M. Toutefois, les « revendications nationales » exprimées lors du choix des sites de production des équipements réalisés en coopération se retrouvent également pour le MCO, considéré comme crucial pour conserver une autonomie opérationnelle. L’agence européenne de défense et l’OCCAR seraient d’utiles leviers pour mettre en place le MCO européen.

La position quasi monopolistique des industriels (à l’instar de DCNS qui représente 95 % du MCO naval) est un facteur inflationniste. Certes, le maintien des compétences techniques et technologiques a un coût pour l’industriel, lorsque celui-ci consent à les conserver. Mais cela ne saurait expliquer la totalité des surcoûts constatés. La généralisation des contrats globaux doit permettre la maîtrise des prix, tout en assurant la préservation des compétences. L’extension de cette globalité au contrat export doit être également encouragée, dans un souci d’économie. Les industriels, et peut-être dans une certaine mesure la DGA, doivent se convaincre de l’importance du MCO dans l’acquisition par les armées de leurs équipements.

Par ailleurs, les mesures de régulation budgétaire ne sont pas sans conséquence sur le MCO et la disponibilité des matériels. Des reports ou gels de crédits peuvent avoir des conséquences néfastes à moyen terme : le report de la livraison de nouveaux équipements oblige à maintenir en activité des matériels, pour certains à bout de souffle ; la diminution des crédits est une incitation à ne pas respecter le calendrier initial de révision des matériels, au risque de devoir opérer de plus lourdes réparations ultérieurement. De même, l’immobilisation de matériel pour économiser sur le MCO s’avère dans certains cas une fausse bonne idée : pour un navire à quai ou en haute mer, la salinité de l’eau de mer demeure, ainsi que la corrosion qu’elle fait subir.

Malgré son importance stratégique, le MCO souffre d’une faible lisibilité budgétaire. Partagé entre les programmes « Équipement des forces » et « Préparation et emploi des forces », son estimation par équipement, de sa mise en service à son démantèlement, est difficile. Faut-il l’identifier dans un programme spécifique pour mieux en apprécier le poids et ainsi en contrôler l’efficience ? La création de structures intégrées (SSF, SIMMAD et prochainement SIMMTer) plaide en ce sens. L’intégration du volet MCO dans les contrats d’acquisition incite en revanche à basculer l’ensemble de la maintenance sur le programme « Équipement des forces ».

Il est regrettable que les indicateurs de performance du programme 146 n’intègrent pas cet élément et se focalisent exclusivement sur la réalisation des programmes. La réussite d’une opération d’armement doit en effet être principalement appréciée au regard d’un critère opérationnel et non en fonction d’un critère essentiellement juridique assis sur le respect, ou non, d’obligations contractuelles.

Dès 2002, le rapport d’information de M. Gilbert Meyer consacré à l’entretien des matériels des armées ⁽⁷⁾, soulignait l’enjeu stratégique du MCO et prônait un renforcement des crédits budgétaires ainsi qu’une réforme du processus industriel.

Six ans plus tard, le Livre blanc reprend à son compte ce constat et appelle à un nouveau partenariat avec les industriels pour lesquels le MCO ne constitue pas jusqu’à présent une priorité. Cette réaffirmation de l’importance du MCO et de la nécessité de moderniser le processus industriel est le symptôme de difficultés persistantes malgré la priorité politique affirmée en 2002.

Un objectif de 100 % de disponibilité est une figure de l’esprit. Mais la volonté de la France de participer à d’importantes opérations extérieures en coalition impose de disposer d’un taux de disponibilité des matériels suffisamment élevé pour pouvoir tenir la comparaison avec nos principaux alliés. Il en va de la crédibilité de notre outil de défense.

Les armées ont considérablement amélioré leur gestion du MCO grâce aux structures intégrées (SSF, SIMMAD) et à des stratégies d’acquisition englobant le MCO. Ces efforts ont permis de réaliser de réelles économies tout en améliorant la disponibilité des matériels.

Comme le souligne le Livre blanc, la « réalisation en régie interne au sein de l’État des opérations industrielles de maintien en condition opérationnelle doit être strictement limitée à ce qui ne pourrait être satisfait avec une sûreté et une réactivité suffisantes par un acteur industriel ». Les structures de soutien déjà existantes ayant fait la preuve de leur pertinence et de leur efficacité en répondant au mieux aux besoins opérationnels exprimés par les états-majors, le concept de service de soutien n’est pas remis en cause et sera étendu à tous les milieux.

Il recommande que les « structures intégrées de soutien (SSF ⁽⁸⁾pour le matériel naval et SIMMAD ⁽⁹⁾ pour le matériel aéronautique) [restent] rattachées aux armées dans la phase qui s’ouvre. Elles devront travailler avec la direction générale de l’armement de manière plus intégrée, tout au long de la vie des programmes ». Conformément à ces objectifs, l’état-major des armées a donc articulé la réorganisation générale des soutiens autour des axes suivants :

— poursuite de l’interarmisation des services de soutien en charge de la maîtrise d’ouvrage déléguée du MCO ou de l’exécution du soutien industriel avec l’extension de ces services aux matériels de l’armée de terre ;

— redéfinition du partage des opérations de maintenance entre un soutien opérationnel, au sein des forces, et un soutien industriel, éventuellement externalisé ;

— redéploiement en conséquence des effectifs de la maintenance, avec recentrage sur les capacités opérationnelles ;

— réduction concomitante de 20 % des effectifs de la maintenance, soit environ 11 000 personnes, essentiellement au sein des milieux terrestre et aérien ;

— extension progressive du rôle des équipes de programme intégrées sur l’ensemble du cycle de vie des programmes, avec prise en compte du stade d’utilisation et du démantèlement, favorisant le rapprochement fonctionnel entre services de soutien et DGA.

L’état-major reprend ainsi à son compte la logique du Livre blanc qui estime que « cette intégration accrue permettra un renforcement des capacités de négociation avec les entreprises, une utilisation optimisée des ressources humaines spécifiques en matière d’achat et d’expertise technique et une plus grande maîtrise du coût global de possession ».

La gestion des ressources humaines : un enjeu majeur pour le MCO et la réforme du ministère de la défense Compte tenu de la haute technicité de leur métier, les personnels en charge du MCO constituent une richesse pour le ministère de la défense mais représentent également un enjeu en termes de recrutement et de fidélisation. Comme les industries civiles, les armées peinent à recruter des techniciens devenus rares sur le marché du travail. Une fois recrutés, ces personnels continuent à subir la forte attractivité de l’industrie notamment en ce qui concerne la rémunération et les perspectives de carrière. Si, dans le cadre de la RGPP, des mesures d’incitation au départ volontaire sont clairement définies, il est difficile de trouver des dispositions pour inciter au maintien des personnels occupant des fonctions stratégiques, principalement dans le MCO. Pour autant, certains métiers sont devenus particulièrement critiques pour les armées, à l’image des techniciens aéronautiques de l’armée de l’air ou des spécialistes de propulsion vapeur pour la marine. La gestion des carrières devient un enjeu crucial pour l’ensemble du ministère de la défense dans le cadre de la mise en œuvre de la réforme issue de la RGPP et du Livre blanc. La baisse ciblée de 54 000 personnels pour l’ensemble du ministère est ambitieuse dans son volume et dans ses délais. Elle ne doit pas inciter les responsables à aller au plus facile quantitativement. Une véritable réflexion autour de la gestion des ressources humaines au sein du ministère s’impose, des écoles aux états-majors. Elle doit aboutir à une gestion par métier, et non par statut ou par corps. Le rapporteur appelle ici à une véritable prise de conscience.

*

En conclusion de cette mise en perspectives des événements de l’année 2008, le rapporteur souhaite rappeler les propos du général d’armée Jean-Louis Georgelin, chef d’état-major des armées, auditionné conjointement par les commissions de la défense et des affaires étrangères de l’Assemblée nationale, sur la situation en Afghanistan, le 10 septembre 2008 : « d’une manière générale, on fait la guerre avec les moyens dont on dispose au moment où elle nous surprend. L’état de préparation d’un pays qui doit faire face à des opérations militaires résulte de décisions prises antérieurement. […] Il est évident que l’armée française se déploie en Afghanistan avec les moyens que les budgets et les lois de programmation successives lui ont accordés. Je ne souhaite pas polémiquer sur ce sujet, mais certains programmes ne bénéficient pas des mêmes soutiens que d’autres, plus emblématiques, et que ce sont eux qui sont les premiers amputés. C’est ainsi que le VBCI (véhicule blindé de combat d’infanterie) a environ cinq ans de retard. Ces retards sont liés à l’ensemble du processus de décision – je n’accuse naturellement personne. Quoi qu’il en soit, la qualité d’une unité tient autant à son commandement, à son entraînement et à son leadership qu’à ses équipements. Chacun sait qu’au combat, la force morale et la détermination des personnes sont un élément important du succès. ».

DEUXIÈME PARTIE : UN NOUVEAU CONTEXTE STRATÉGIQUE ET ORGANIQUE POUR LES PROGRAMMES D’ARMEMENT

Face au bouleversement de l’environnement international et des données stratégiques, et alors que nos armées achèvent leur professionnalisation, le Président de la République a choisi d’engager « une réflexion approfondie sur notre politique générale de défense ». Pour cela, il a constitué une commission chargée d’élaborer un Livre blanc portant sur « les domaines de la défense et de la sécurité [et devant…] couvrir une perspective d’une quinzaine d’années, tout en ayant vocation à être actualisé régulièrement » ⁽¹⁰⁾.

Rendu public au printemps 2008, le Livre blanc procède à un important travail d’identification des nouvelles menaces pour notre défense et notre sécurité. Après avoir analysé l’état de nos forces, il recommande de moderniser nos structures, tant sur le plan fonctionnel qu’opérationnel. Il propose de regrouper les fonctions stratégiques autour de cinq grands thèmes : connaissance et anticipation, prévention, dissuasion, protection et intervention. « La combinaison de ces différentes fonctions doit permettre d’assurer la sécurité nationale, leur agencement [devant] rester souple ».

Il relève par ailleurs que le déploiement de forces sur des théâtres pèse fortement sur les capacités opérationnelles françaises. L’effort financier pour les opérations extérieures réduit significativement les marges de manœuvre du ministère et conduit à réduire les crédits d’équipement, qui deviennent une véritable variable d’ajustement. Afin de rationaliser, mais aussi de renforcer le sens de nos engagements, le Livre blanc estime que l’engagement de nos forces à l’étranger devrait respecter sept principes directeurs :

— le caractère grave et sérieux de la menace contre la sécurité nationale ou la paix et la sécurité internationale ;

— l’examen, préalable à l’usage de la force armée, des autres mesures possibles, sans préjudice de l’urgence tenant à la légitime défense ou à la responsabilité de protéger ;

— le respect de la légalité internationale ;

— l’appréciation souveraine de l’autorité politique française, liberté d’action, et capacité d’évaluer la situation en permanence ;

— la légitimité démocratique, impliquant la transparence des objectifs poursuivis et le soutien de la collectivité nationale, exprimé notamment par ses représentants au Parlement ;

— la capacité d’engagement français d’un niveau suffisant, maîtrise nationale de l’emploi de nos forces et stratégie politique visant le règlement durable de la crise ;

— la définition de l’engagement dans l’espace et dans le temps, avec une évaluation précise du coût.

En ce qui concerne les programmes d’armement, le Livre blanc constate que leur déroulement « fait apparaître, dans plusieurs cas, des insuffisances graves, qui se sont traduites par des dérives de coûts, de délais et parfois de performances ». Pour corriger ces dysfonctionnements, il apparaît nécessaire qu’un programme soit conçu, préparé et réalisé, « par une même équipe dédiée, placée sous la responsabilité d’un directeur de programme désigné pour toute la durée du programme. L’équipe de programme associera systématiquement un officier responsable de l’évaluation du besoin opérationnel, un ingénieur responsable de l’expertise technique, industrielle et économique et un expert budgétaire et financier. Des dispositions spécifiques seront maintenues pour les programmes d’armes nucléaires, eu égard au rôle particulier du commissariat à l’énergie atomique dans ce domaine ».

Si, dans le Livre blanc, le partage des compétences entre le chef d’état-major des armées et le délégué général est confirmé, le ministre dispose pour arbitrer en dernier ressort d’une nouvelle structure : « à chaque phase majeure, le ministre prendra la décision au vu [des] propositions et des consultations menées dans le cadre du comité ministériel d’investissement ».

Devant la dérive récurrente des grands programmes d’armement, le ministre de la défense a souhaité renforcer la cohérence des procédures en s’appuyant sur un organe de coordination des actions qui sont aujourd’hui placées sous la double autorité du chef d’état-major des armées et du délégué général pour l’armement.

La création du comité ministériel d’investissement (CMI) répond à ces préoccupations. Présidé par le ministre, le CMI est appelé à devenir un cadre d’échanges avec chacun de ses grands subordonnés afin d’éclairer sa prise de décision sur les investissements de défense. Couvrant un champ plus large que les opérations d’armement, le CMI doit jouer un rôle équivalent pour les autres investissements du ministère, qu’il s’agisse des infrastructures qui relèvent du programme 212, des études amont rattachées au programme 144 ou des crédits affectés au maintien en condition opérationnelle figurant dans le programme 178. Outre la vision d’ensemble, le CMI constitue également un cadre d’examen périodique de l’économie d’ensemble des investissements dans leur déroulement pluriannuel, permettant d’adapter le schéma initial à l’évolution de besoins. Il reprend en cela la logique d’actualisation du référentiel de la programmation militaire.

La création du CMI s’accompagne d’un renforcement des compétences financières du ministère, ne serait-ce qu’en ce qui concerne l’estimation initiale du coût des programmes ou de l’évaluation de leur risque. L’état-major des armées et la délégation générale pour l’armement participeront activement à ce comité. Son champ de compétence et son mode de fonctionnement devront néanmoins faire l’objet d’ajustements et de précisions, une seule réunion « expérimentale » s’étant pour le moment tenue en juin 2008.

Cette innovation n’est pas sans rappeler celle du conseil des systèmes de force, concomitante à la mise en place de la LOLF. Ces structures collectives partent du même constat : la difficulté de dialogue entre les états-majors et la délégation générale pour l’armement. Cette situation perdure depuis plusieurs décennies. Incompréhensible pour les non-initiés, elle ne peut être plus longtemps tolérée lorsque sont en jeu plusieurs dizaines de millions d’euros. Cette nouvelle réponse collective suffira-t-elle à dépasser les clivages et rivalités ? Dans la négative, il conviendra d’opter pour une réponse plus précise en désignant une entité et une seule comme responsable de la gouvernance des programmes.

Pour une nouvelle stratégie industrielle de défense Le Livre blanc fait le constat, partagé unanimement, qu’aucune « nation en Europe - pas même la France, ni le Royaume-Uni – n’a plus la capacité d’assumer seule le poids d’une industrie de défense répondant à l’ensemble des besoins de ses forces ». Dès lors, la stratégie d’acquisition d’armement de la France doit s’organiser autour de trois niveaux : 1 — les équipements nécessaires aux domaines de souveraineté pour lesquels la France ne peut envisager un partage ou une mutualisation ; 2 — les équipements partagés à l’échelle européenne sur une base de réciprocité, de sécurité des approvisionnements et sur un équilibre global ; 3 — les équipements acquis sur le marché mondial car ne posant pas de risques en terme de sécurité d’approvisionnement. Le Livre blanc n’apporte pas une définition plus précise des différents équipements visés, notamment dans les catégories 1 et 3. Cette incertitude donne une faculté d’adaptation en fonction de l’évolution de l’environnement géopolitique. Mais elle laisse également la porte ouverte à des initiatives dispersées de la part des industriels en termes de restructurations. S’inscrivant pleinement dans la ligne définie par le Livre blanc, le rapporteur souhaite que la mise en œuvre de ces recommandations sur l’industrie d’armement incite l’ensemble des acteurs publics et privés à redéfinir notre stratégie industrielle de défense. Les restructurations menées depuis les années 1990, notamment dans les domaines naval et terrestre, ne doivent pas être vaines. Elles doivent être confortées pour permettre l’émergence de champions européens, s’appuyant sur un réseau de petites et moyennes entreprises performantes, capables de rivaliser avec les concurrents américains et asiatiques. Il appartient à l’État de jouer un rôle moteur et de ne pas laisser au seul secteur privé le soin de définir le futur paysage industriel de défense en Europe.

La présidence française de l’Union européenne souhaite « donner un nouvel élan à l’Europe de la défense et de la sécurité » en développant et renforçant la politique européenne de sécurité et de défense, « dotée de moyens crédibles, afin de conforter le rôle de l’Union européenne comme acteur global en matière de gestion des crises et de répondre ainsi aux attentes de nos citoyens et de la communauté internationale » ⁽¹¹⁾. Le Livre blanc ne manque pas d’insister sur l’importance de cette politique.

En ce qui concerne les programmes d’armement, il est proposé de « lancer une série de nouveaux projets capacitaires structurants […] pour répondre aux besoins opérationnels » et, « pour assurer l’avenir de l’industrie d’armement européenne », de promouvoir, « le rapprochement des politiques nationales de recherche et technologie militaires et la recherche de programmes stratégiques élaborés en commun ».

Les tableaux suivants récapitulent les principaux programmes d’armement menés dans le cadre de coopérations européennes, qu’ils soient ou non conduits par l’OCCAR.

Programmes d’armement conduits dans le cadre d’une coopération européenne Gérés par l’OCCAR
Programmes	Pays participants	Industriels participants
A400M	France, Allemagne, Espagne, Belgique, Luxembourg, Royaume-Uni, Turquie	Airbus Military Sociedad Limitada (AMSL)
		Moteur réalisé par le consortium EPI
Radar de contrebatterie COBRA	France, Allemagne, Royaume-Uni	Consortium Euro-Art
Famille de systèmes sol-air futurs (FSAF)	France et Italie	GIE Eurosam (MBDA, Thales)
Frégates multimissions FREMM	France et Italie	Groupement industriel Armaris-Orrizonte
Hélicoptère TIGRE	France, Allemagne, Espagne	Eurocopter Tiger Gmbh, maître d’œuvre
		Motorisation : consortium MTRI
Source : ministère de la défense.

Programmes d’armement conduits dans le cadre d’une coopération européenne Hors OCCAR
Programmes	Pays participants	Industriels participants
Frégates antiaériennes Horizon	France et Italie	Consortium Horizon SAS
HELIOS III	France, Belgique, Espagne, Italie, Grèce	Maîtrise d’ouvrage déléguée au CNES pour la composante spatiale
		Satellite :
		Maître d’œuvre : EADS-ASTRIUM
		Optique Haute résolution : Thales Alenia Space
		Segment Sol :
		CNES – EADS-ASTRIUM