N° 1202

——

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Voir le numéro : 1198 (annexe n° 41)

Pages

INTRODUCTION

Le projet de budget pour la gendarmerie participe à l’effort de maîtrise générale des dépenses publiques. Il s’inscrit dans le cadre de la loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI), dont il constitue la première annuité. Ce texte n’a toutefois pas encore été déposé au Parlement. 295 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 53 millions d’euros de crédits de paiement étant prévus au titre de cette loi, il aurait été souhaitable que la représentation nationale ait pu préalablement se prononcer sur ce projet.

Un effort financier est consenti en faveur des personnels et les montants prévus en crédits de paiement permettront d’honorer les engagements antérieurs. La gendarmerie devra toutefois reporter certains programmes d’équipement pourtant essentiels.

Le rapporteur avait demandé que les réponses à son questionnaire budgétaire lui soient adressées au plus tard le 10 octobre 2008, date limite résultant de l’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. À cette date, 39 réponses étaient parvenues, soit un taux de 97,5 %. La dernière réponse a été transmise le 23 octobre 2008.

L’amélioration constante des résultats depuis 2003 témoigne de l’engagement des personnels de la gendarmerie dans la mission de sécurité publique. L’activité missionnelle représente 78,9 % de l’activité totale, les 21,1 % restants correspondant aux fonctions de soutien.

Depuis 2002, l’activité de la gendarmerie n’a cessé d’augmenter. Pour faire face à cette montée en puissance, elle a procédé à une croissance progressive de ses effectifs. Parallèlement, de 2002 à 2007, le nombre d’heures par jour par gendarme et les horaires moyens journaliers ont progressé pour s’établir respectivement à 8 heures 38 minutes et 10 heures 23 minutes.

L’activité judiciaire a progressé de 28 % entre 2002 et 2007. Sur la même période, le travail de nuit a connu une augmentation de 22,2 % ; sa part dans l’activité des unités atteint 13,3 % en 2007. Cette évolution répond au souci de mieux cibler les actions dans le temps et dans l’espace.

Le nombre de crimes et délits constatés a baissé chaque année de façon ininterrompue de 2003 à 2007. Depuis 2002, la délinquance a chuté de 15,1 %. En 2007, cette baisse est de 2,2 %. Toutefois, la tendance observée sur le premier semestre 2008 indique une hausse de la délinquance de 3,6 % résultant principalement d’une augmentation significative des escroqueries et des infractions économiques et financières (+ 25,7 %).

Le nombre de faits de délinquance de proximité a régressé de 6,1 % et les vols baissent de 3,2 %. L’évolution des atteintes volontaires à l’intégrité physique reste préoccupante (+ 8,6 %) mais le nombre de faits élucidés dans cette catégorie progresse très significativement (+ 10,8 %) pour atteindre 75,32 % (contre 73,78 % au premier semestre 2007). Les unités de gendarmerie ont fourni un effort significatif en matière de lutte contre les infractions à la législation sur les stupéfiants. Le nombre de faits enregistrés progresse de 33,7 % et résulte essentiellement de l’augmentation de l’usage de stupéfiants. L’effort entrepris en matière de lutte contre l’immigration irrégulière contribue également à la hausse de l’action des services. Les infractions relatives à la police des étrangers ont augmenté de 48,2 % au premier semestre 2008. Avec une baisse de 4,67 % en 2007, la délinquance de voie publique diminue pour la cinquième année consécutive. La tendance se poursuit au premier semestre 2008 avec un nouveau recul de 6,1 %.

L’évolution favorable du taux d’élucidation des crimes et délits – en hausse de 2,4 points pour atteindre 40,1 % au premier semestre 2008 – traduit la qualité du travail d’investigation et d’initiative des unités. Malgré un tassement du taux d’élucidation en 2007, l’engagement des enquêteurs s’est traduit par une augmentation de 6,2 % du nombre de personnes gardées à vue. Par ailleurs, la montée en puissance du fichier national automatisé des empreintes génétiques a participé à l’amélioration de l’élucidation du nombre de crimes et délits contre les personnes (+ 4 145 faits). En 2008, la mise en œuvre du plan d’action relatif à la police technique et scientifique doit permettre d’améliorer le taux d’élucidation des vols.

L’effort entrepris par la gendarmerie en matière de sécurité routière s’est traduit par une forte augmentation de l’activité dans ce domaine (+ 34,9 %) entre 2002 et 2007. L’attention a porté plus particulièrement sur la constatation des infractions graves génératrices d’accidents ou comportant des facteurs aggravants. En 4 années, le nombre d’infractions à la vitesse constatées a été multiplié par plus de 3 ; cet accroissement est le résultat de la mise en œuvre de nouvelles technologies. La lutte contre l’alcoolémie s’est aussi intensifiée avec une augmentation de 2,5 % des infractions constatées. La consommation de stupéfiants est aussi en très sensible hausse : + 46 % en 2007. Sont également ciblés les défauts de port des équipements de sécurité et les utilisations de téléphone portable tenu à la main. Enfin, l’accroissement des défauts de permis de conduire ou de leur rétention témoigne de l’investissement de la gendarmerie dans la lutte contre les infractions graves (+ 3,5 % en 2007).

De nouveaux modes d’action lui permettent de renforcer son efficacité. L’exercice de la police sur la route, y compris en tenue civile, à bord de véhicules banalisés de tous types se généralise ⁽¹⁾, de même que l’emploi de l’hélicoptère qui permet de compléter les dispositifs à terre. L’extension à l’ensemble du département de la compétence judiciaire des personnels affectés dans les unités d’autoroute, confère au commandant d’escadron départemental de sécurité routière une plus grande souplesse d’emploi de ses moyens. Enfin, la modification de l’article R. 130-10 du code de la route permettant aux élèves-gendarmes, gendarmes-adjoints et réservistes de la gendarmerie de réguler la circulation sous le commandement des militaires de la gendarmerie, augmente sensiblement les possibilités d’action sur le terrain.

Avec 110 vies épargnées sur le réseau relevant de la responsabilité de la gendarmerie, soit une régression de 3,1 % du nombre de tués, 2007 se conclut par un bilan favorable en matière de sécurité routière. Sur les cinq premiers mois de 2008, 31 vies ont été épargnées. Le nombre de blessés diminue de 4,7 %.

Malgré des contrôles plus fréquents et la mise en œuvre de nouvelles technologies, la consommation d’alcool et les excès de vitesse restent les causes les plus fréquentes des accidents mortels. La constatation de consommation de stupéfiants est de plus en plus fréquente, en particulier chez les jeunes conducteurs. Le nombre des dépistages de stupéfiants opérés par les unités de gendarmerie s’est accru de manière exponentielle depuis 2003. La mise en place, depuis l’été 2008, de kits de dépistage salivaire des stupéfiants devrait faciliter les contrôles par les forces de l’ordre. Toutefois, la contrainte d’un recours à une prise de sang en cas de résultat positif est maintenue, ce qui réduit fortement la capacité d’augmentation des contrôles dans ce domaine.

Les résultats obtenus par les brigades rapides d’intervention (BRI) méritent d’être particulièrement soulignés. Au cours de l’année 2007, l’ensemble des BRI a constaté 56 352 infractions contre 44 821 en 2006, soit une augmentation de 25,73 %. Elles ont également procédé à plus de 5 634 rétentions de permis contre 3 859 en 2006, soit une progression de 46 %, et réalisé 8 700 immobilisations contre 6 315 en 2006, soit une amélioration de 37,77 %. L’existence de ces unités, particulièrement médiatisée, et leur présence ostensible sur le réseau s’avèrent très dissuasives.

Depuis plusieurs années, les difficultés liées aux missions de transfèrements et d’extractions sont soulevées et des propositions sont formulées pour en améliorer l’efficacité. Le rapporteur a particulièrement insisté, dans son précédent avis budgétaire, sur la charge qu’elles représentent pour la gendarmerie et la nécessité de les rationaliser au plus vite. La gendarmerie ne disposant pas d’entités dédiées à ces tâches, celles-ci constituent une des missions, parmi d’autres, de nombreuses unités et leur imputation directe sur les missions de sécurité publique se fait au détriment de la présence sur le terrain. Force est de constater encore cette année que la meilleure volonté politique se heurte à une inertie administrative et corporatiste.

En 2007, la gendarmerie a enregistré une légère baisse de 0,6 % de cette activité. Pour autant, cette situation pourrait ne pas perdurer. L’augmentation du nombre d’individus placés en garde à vue (+ 6,2 %) ainsi que de celui des écroués (+ 2,4 %) s’est poursuivie, entraînant une croissance des mouvements. L’ouverture de nouveaux établissements pénitentiaires en zone gendarmerie se traduira également par des charges supplémentaires de transfèrements. Le transfert progressif de la charge des extractions médicales des unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI) vers l’administration pénitentiaire devrait par contre se traduire par une stabilisation du volume de charge. Créé par un arrêté du 24 août 2000, le dispositif des UHSI ⁽²⁾ atteindra sa maturité avec la création de deux unités, l’une à Paris fin 2008 et l’autre à Rennes début 2009. Les transfèrements et extractions concernant ces UHSI ont été initialement confiés à la police et la gendarmerie alors que, s’agissant de transfèrements administratifs, cette charge aurait dû incomber à l’administration pénitentiaire. En 2006, un arbitrage interministériel a décidé que l’administration pénitentiaire reprendrait selon un calendrier triennal l’ensemble des missions UHSI, tout en maintenant cette tâche à la charge de la police nationale ou de la gendarmerie nationale lorsqu’il s’agit de détenus particulièrement signalés. Pour l’année 2007, les charges liées aux UHSI de Marseille et Toulouse lui ont déjà été transférées. Pour l’année 2008, sont concernés les sites de Paris et de Lille et pour l’année 2009, ceux de Nancy, Lyon, Bordeaux et Rennes. Or, malgré l’arbitrage précédemment évoqué, la gendarmerie connaît une nouvelle situation de blocage avec l’administration pénitentiaire. En effet, dans le cadre de la mise en place de l’UHSI de Paris, celle-ci a proposé une rédaction du protocole local à laquelle ne souscrivent ni la gendarmerie, ni la police nationale, ni la préfecture de police de Paris, dans la mesure où l’administration pénitentiaire souhaite s’exonérer des missions d’escorte.

Comme l’indiquait le rapporteur dans son précédent avis, la mise en œuvre de moyens de visioconférence permettrait de limiter les mouvements de détenus. Une expérimentation a débuté le 16 janvier 2006 dans le ressort de la juridiction interrégionale spécialisée de Nancy, entre les juridictions équipées et les établissements pénitentiaires de Metz et de Nancy. À la suite d’un rapport en juin 2006 de la mission interministérielle d’audit sur l’utilisation de la visioconférence dans les services judiciaires, le ministère de la justice a décidé de relancer les travaux communs avec la police nationale et la gendarmerie nationale, pour une utilisation plus intensive de cette visioconférence. Depuis octobre 2007, une autre expérimentation, plus significative que la précédente, est menée sur des « bassins » favorables et intègre, outre le recours à la visioconférence entre juridictions et établissements pénitentiaires, l’utilisation de cette technique également entre les services de police ou unités de gendarmerie et les juridictions. À l’issue de cette expérimentation d’une durée d’un an, un bilan permettra d’établir l’opportunité ou non de la poursuivre. Le rapporteur constate que le fait que celle-ci soit réalisée dans des juridictions qualifiées de « favorables » témoigne des résistances rencontrées ; il s’interroge sur le temps qui sera nécessaire pour que les habitudes et les mentalités évoluent et souhaite vivement que des mesures de responsabilisation soient rapidement arrêtées.

De la même manière, une meilleure application de certaines dispositions du code de procédure pénale par les magistrats permettrait de faire diminuer le volume total des transfèrements. La mise en œuvre des possibilités ouvertes par les articles 664, 712 et D.298 du code de procédure pénale a déjà été préconisée l’an passé par le rapporteur.

Enfin, la notification d’un certain nombre d’actes ne semble pas devoir justifier la présence systématique d’un magistrat. Dès lors, il est possible de s’interroger sur l’habilitation des directeurs de maisons d’arrêts à accomplir ces actes, par substitution aux magistrats. Cette solution présenterait le triple avantage d’une diminution des transfèrements, d’une amélioration de la sécurité par le maintien de détenus dans leur établissement et enfin d’un gain de temps pour les magistrats. Les actes suivants pourraient être concernés par cette mesure : l’entretien préalable avec l’accusé, afin de vérifier que l’affaire est bien en état, la notification d’expertises, la mise en état d’un curriculum vitae et la notification de mandats émis par d’autres juges dans des dossiers multiples. Afin de garantir le contrôle des magistrats, les directeurs procéderaient à ces notifications sur commission rogatoire.

Sous réserve de l’adoption de la loi portant dispositions relatives à la gendarmerie, celle-ci sera organiquement et budgétairement rattachée au ministère de l’intérieur à compter du 1^er janvier 2009.

Le transfert de la gendarmerie sous tutelle du ministre de l’intérieur a pour objet de rassembler les forces de sécurité intérieure sous une même responsabilité. Ce rapprochement favorisera les coopérations et mutualisations entre les deux forces. Le maintien du statut militaire, auquel les gendarmes, comme leurs concitoyens et les élus, sont particulièrement attachés, ainsi que l’ancrage de la gendarmerie au sein des forces armées, sont affirmés. La gendarmerie conservera ses spécificités et sujétions particulières.

Préalablement, le rapport « police – gendarmerie : vers la parité globale au sein d’un même ministère », confié aux deux directeurs généraux de la gendarmerie et de la police, a été remis aux ministres de la défense et de l’intérieur le 14 mars 2008. Ses conclusions ont été examinées par deux personnalités qualifiées qui ont partagé l’appréciation des auteurs. Le rapport définit les conditions de la parité globale entre les deux corps. Afin de garantir cet équilibre, la ministre de l’intérieur a décidé la mise en œuvre de passerelles entre les deux forces, permettant aux personnels qui le désireraient de changer de corps, sous réserve de suivre une formation de mise à niveau.

Les coopérations et mutualisations entre les deux forces favoriseront une meilleure collaboration au service de la sécurité. Elles permettront également des économies d’échelle sur les marchés d’équipement. Toutefois, la capacité à travailler en commun ne devra pas conduire à la fusion des unités ou des services. En effet, en matière de police judiciaire par exemple, il est primordial de laisser au magistrat le choix du service enquêteur et, pour la police scientifique, de permettre la réalisation de contre-expertises. Cela n’exclut pas l’émergence de pôles de compétences particulières au sein de l’une ou l’autre force. En outre, compte tenu de la différence de statut entre les deux forces, la garantie de pouvoir disposer en permanence de moyens de sécurité opérationnels repose sur le maintien de compétences de même nature au sein de chacune d’elles.

La défense continuera d’assurer certains soutiens, comme la solde, le service social ou le maintien en condition de certains équipements. À cet effet, une délégation de gestion à laquelle sont annexées 35 conventions a été signée le 28 juillet 2008.

Selon les informations dont dispose le rapporteur, le rattachement de la gendarmerie au ministère de l’intérieur n’entraînera pas de modifications profondes dans l’organisation de la direction de la gendarmerie, qui a d’ailleurs fait l’objet d’aménagements en mai 2008. Le directeur général de la gendarmerie se rapprochera de son ministre de tutelle en s’installant place Beauvau ; le regroupement des services de la direction générale à Issy-les-Moulineaux reste d’actualité.

La ministre de l’intérieur a déjà annoncé la fermeture des écoles de gendarmerie de Montargis, Le Mans, Libourne et Châtellerault. Dans l’attente d’autres annonces (suppression de brigades, reformatage de la composante mobile de la gendarmerie), les rumeurs circulent. Le rapporteur souhaite que chaque décision réponde à des nécessités opérationnelles permettant d’améliorer encore le service rendu.

En matière de formation, un conseil de coordination de la formation police/gendarmerie a été créé le 25 mars 2008. Il a vocation à examiner les mutualisations envisageables en matière de prérecrutement et promotion des métiers, de formation continue des policiers et des gendarmes et de formation des personnels civils. Lors de l’instruction initiale des personnels de chacune des deux forces, l’accent sera mis sur la connaissance des structures et du mode de fonctionnement de l’autre institution.

Des mutualisations sont envisagées pour la formation des unités plus particulièrement chargées des opérations de maintien de l’ordre : les escadrons de gendarmerie mobile et les CRS. La gendarmerie dispose d’un site d’instruction, reconnu pôle d’excellence, le centre national d’entraînement des forces de gendarmerie (CNEFG) de Saint-Astier. La police n’a pas de structure équivalente et pourrait bénéficier des structures et enseignements dispensés au CNEFG. Dans le même esprit, le centre d’instruction nautique de la gendarmerie assurera la formation des plongeurs, tant de la gendarmerie que de la police. Les structures d’enseignement à la cynotechnie des deux forces seront regroupées sur le site du centre national d’instruction cynophile de la gendarmerie situé à Gramat. D’autres mutualisations sont en cours d’étude.

Divers fichiers informatiques de renseignements sont déjà mutualisés ou communs à la gendarmerie et à la police. Parmi ceux-ci, figurent le fichier national automatisé des empreintes génétiques, le fichier automatisé des empreintes digitales, le fichier des personnes recherchées et celui des véhicules volés. Des logiciels développés par la gendarmerie sont mis à la disposition de la police : MARINA, destiné à faciliter les perquisitions effectuées sur les ordinateurs des personnes mises en cause dans des affaires de pédopornographie, et SIMANALYST, logiciel d’exploitation des cartes SIM des téléphones portables. Des travaux sont actuellement en cours pour parvenir à une mutualisation complète de certains fichiers judiciaires. Ainsi, ARIANE (application de rapprochement d’identification et d’analyse pour les enquêteurs) actuellement en cours de développement, sera commun aux deux forces. Il succédera aux actuels fichiers JUDEX, de la gendarmerie, et STIC, de la police, pour lesquels des accès réciproques ont été mis en œuvre en attendant le déploiement d’ARIANE.

Actuellement, l’interopérabilité totale entre les escadrons de gendarmerie mobile et les forces de police n’est possible par les réseaux Corail NG (gendarmerie) et Acropol (police) qu’en région parisienne. L’interopérabilité sera améliorée entre les réseaux Rubis (gendarmerie) et Acropol.

Outre leur participation au sein de diverses structures à caractère interministériel, la police et la gendarmerie collaborent déjà étroitement au sein de plusieurs entités opérationnelles. Il en est ainsi au sein des groupes d’intervention régionaux (GIR) dont ils se répartissent le commandement. D’autres services de l’État – douane, administration fiscale – y participent aussi. Ils travaillent également ensemble au sein des plates-formes communes de coopération policière internationale et d’identification des avoirs criminels, ou encore au sein de l’office central de lutte contre la délinquance itinérante, rattaché à la gendarmerie. Trois offices centraux relevant de la sous-direction de la police judiciaire de la DGGN travaillent en étroite collaboration avec les services compétents de la police. Il s’agit des offices centraux de lutte contre la délinquance itinérante, contre les atteintes à l’environnement et à la santé publique et, enfin, contre le travail illégal.

La mise en commun de moyens logistiques passe par l’achat de matériels identiques à travers différents marchés communs à la gendarmerie et la police. En matière d’armement, des équipements comme les pistolets automatiques de dotation, par exemple, ont été acquis de cette façon. Il en est de même pour l’achat de motocyclettes (marché signé en 2008) ou de prestations informatiques. Certains besoins ont été satisfaits par cession de moyens entre les deux forces. De nombreuses acquisitions communes sont actuellement en cours de définition dans les domaines de l’armement et de la protection ainsi que dans celui de l’analyse à des fins judiciaires (tests de dépistage salivaire de stupéfiants, analyse de prélèvements biologiques en vue de l’inscription au fichier national d’empreintes génétiques).

Les mutualisations concernent aussi certaines fonctions de soutien, telles que la réparation automobile ou encore la mise à disposition de la police des hélicoptères de la gendarmerie, cette disponibilité faisant l’objet d’une convention fixant un nombre d’heures de vol.

Le projet de budget de la gendarmerie pour 2009 anticipe l’adoption de diverses mesures qui seront soumises au Parlement après son examen. Bien que la future LOPPSI ne soit pas encore déposée sur le bureau de l’une des deux assemblées, 295 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 53 millions d’euros de crédits de paiement sont provisionnés dans le budget 2009 pour la mise en œuvre des dispositions de cette loi. L’Assemblée nationale se prononcera sur le projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie, actuellement examiné par le Sénat, après la discussion budgétaire. Ce texte permettra le rattachement organique et budgétaire de la gendarmerie au ministère de l’intérieur à compter du 1^er janvier 2009. Tenant compte de ce prochain transfert de responsabilité, la mission « Sécurité » devient ministérielle et le projet de budget est présenté par le ministre de l’intérieur.

Les dotations inscrites dans le projet de loi de finances, pour le programme gendarmerie, s’élèvent à 7,617 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 7,614 milliards d’euros en crédits de paiement. Les crédits votés en 2008 s’élèvent respectivement à 7,697 et 7,453 milliards d’euros. Avec une diminution de 1,08 %, les autorisations d’engagement régressent pour la deuxième année consécutive : elles étaient déjà en recul de 2,53 % pour 2008. À l’inverse, après avoir perdu 0,59 % en 2008, les crédits de paiements progressent de 2,16 % afin d’assurer notamment le paiement des livraisons prévues en 2009. La réduction des autorisations d’engagement est préoccupante et fragilise l’avenir. Malgré ses efforts pour accroître sans cesse son efficacité, la gendarmerie devra réduire ses missions faute de disposer des moyens suffisants pour maintenir son haut niveau d’engagement actuel.

Ventilation des crédits par action (en millions d’euros)
Action	Autorisations d’engagement	Crédits de paiement
Ordre et sécurité publics	2 957	2 957
Sécurité routière	783	783
Police judiciaire et concours à la justice	1 482	1 482
Commandement, ressources humaines et logistiques	2 276	2 273
Exercice des missions militaires	119	119
Total	7 617	7 614
Source : ministère du budget.

La gendarmerie a connu une croissance de ses effectifs pendant cinq années consécutives, en application des dispositions de la précédente loi d’orientation pour la sécurité intérieure (LOPSI), pour lui permettre de répondre aux besoins en matière de sécurité. Nonobstant, elle participe maintenant à l’effort global de réduction des personnels.

L’évolution des effectifs évaluée en ETPT ⁽³⁾ fait apparaître une réduction de 1 625 emplois, soit une réduction de 1,61 % du personnel. Le solde de transferts entre programmes est de 379 emplois : 375 ETPT correspondants au maintien de certaines tâches particulièrement liées à la défense sont transférés du programme gendarmerie vers la mission défense. 22 ETPT sont transférés au profit d’autres missions. Enfin, la gendarmerie gagne 18 ETPT résultant d’un transfert de mission de contrôle des bagages à l’international vers la douane et la gendarmerie sur les aéroports de Roissy, d’Orly et de Lyon. Le solde de suppression d’emplois, 1 246 ETPT correspond au non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, dont 475 d’extension en année pleine de la mesure prise en 2008. Le recentrage des gendarmes sur leur cœur de métier se traduira par la transformation de postes d’officiers et sous-officiers de gendarmerie en postes d’officiers du corps technique et administratif, de sous-officiers du corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie et de civils.

Le plafond ministériel d’emploi pour 2009 est de 99 509 ETPT. Les tableaux suivants présentent la répartition des emplois entre les actions, d’une part, et par catégorie d’emploi, d’autre part.

Répartition globale des emplois
Actions	2008	2009	Variation
Ordre et sécurité publics	47 051	46 399	- 652
Sécurité routière	12 364	12 274	- 90
Police judiciaire et concours à la justice	23 272	23 239	- 33
Commandement, ressources humaines et logistiques	16 451	15 975	- 476
Exercice des missions militaires	1 996	1 622	- 374
Total programme 152	101 134	99 509	- 1 625
Source : ministère du budget.

Répartition globale des emplois par catégorie
Catégorie d’emplois	2008	2009	Variation
Civils	1 928	2 212	+ 284
Militaires	99 206	97 297	- 1 909
Officiers	6 714	6 828	+ 114
Sous-officiers	78 101	76 368	- 1 733
Volontaires	14 391	14 101	- 290
Total programme 152	101 134	99 509	- 1 625
Source : ministère du budget.

Tenant compte de l’érosion des effectifs, les recrutements de sous-officiers seront moindres en 2009. S’agissant des volontaires, le taux de sélectivité de leur recrutement a connu une dégradation inquiétante en 2007 avec 1 recruté pour 2,3 candidats. 40 % à 50 % des élèves-gendarmes étant issus des rangs des volontaires, les besoins en recrutement de ces personnels sont étroitement liés au volume de recrutement de sous-officiers et à son cadencement. Il est donc probable que le nombre de volontaires qu’il sera nécessaire de recruter en 2009 soit moindre et permette d’améliorer la qualité des candidats retenus.

Pour tenir compte des conclusions du rapport conjoint « police - gendarmerie : vers la parité globale au sein d’un même ministère », le plan d’adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE) a été revu. Le volume du corps des officiers a été redimensionné à 6 887 militaires (au lieu de 9 200) et le repyramidage du corps des sous-officiers a été renforcé au sommet (3 300 majors au lieu de 1 900 et 6 950 adjudants-chefs au lieu de 5 500). Cette évolution a pour objet de permettre, au travers de « carrières types » comparables, un même déroulement de carrière pour les sous-officiers et les officiers de gendarmerie que celle des fonctionnaires des corps actifs de la police nationale. La réalisation du PAGRE rénové permettra d’atteindre l’équilibre en 2012, date de la mise en œuvre complète du protocole « corps et carrières » de la police nationale. L’exécution du PAGRE rénové se traduit, pour 2009, par la création de 282 postes d’officiers et le repyramidage de 2 500 postes de sous-officiers. L’évolution du PAGRE et sa nouvelle situation sont retracées dans le tableau suivant.

Évolution du PAGRE et bilan
	Objectif 2012 initial	Objectif 2012 rénové	Réalisation 2005-2008	Annuité 2009
Nombre de postes d’officiers créés	5 000	2 687 (1)	3 042	282
Taux de réalisation PAGRE rénové			113 %	non significatif
Nombre de postes de sous-officiers repyramidés	6 051	8 901	3 341 (1)	2 500
Taux de réalisation PAGRE rénové			38 %	66 %
(1) information non consolidée par la DGGN et estimée par le rapporteur au vu des éléments dont il dispose. Source : DGGN.

La dynamique de recrutement des réservistes connaîtra en 2009 un nouveau coup d’arrêt et l’objectif de 40 000 réservistes d’ici 2012 semble de plus en plus difficile à atteindre. En 2008, la cible de recrutement, initialement fixée à 3 000 personnes et jugée improbable par le rapporteur, a été ramenée à 2 000 engagements. L’objectif de 27 000 réservistes fin 2008 ne sera vraisemblablement pas atteint : au 30 juin, 25 512 contrats étaient souscrits ; l’accroissement constaté pour le premier semestre 2008 est donc limité à 512 ⁽⁴⁾ réservistes, soit un peu plus du quart de l’objectif pour l’année. Les moyens budgétaires accordés à la réserve sont insuffisants pour remplir les objectifs de recrutement et préserver un niveau d’activité des réservistes acceptable. Les crédits alloués pour 2009 sont de 41 millions d’euros. Comparés aux 49,2 millions d’euros accordés en 2008, ils enregistrent une chute de 17 %. La durée moyenne d’activité a légèrement régressé en 2007. Cette dégradation devrait se poursuivre en 2008 et s’aggraver en 2009 quand bien même le recrutement serait drastiquement limité. Alors que la réserve apporte un renfort indispensable aux unités de gendarmerie, un taux d’activité en baisse et un recrutement minimal entacheront son attractivité. Le tableau suivant retrace l’évolution des effectifs de la réserve et de la durée moyenne d’activité depuis 2004.

Évolution des effectifs de la réserve et de la durée moyenne d’activité
	2004		2005		2006		2007
	Effectifs	Durée d’activité (en jours)	Effectifs	Durée d’activité (en jours)	Effectifs	Durée d’activité (en jours)	Effectifs	Durée d’activité (en jours)
Officiers	1 467	14,83	1 467	17,75	1 549	21,52	1 625	21,44
Sous-officiers	6 243	24,01	7 427	26,41	8 497	28,89	9 406	27,62
Militaires du rang	8 720	16,26	10 401	18,58	12 457	19,06	14 147	18,12
Total effectif	16 430		19 295		22 503		25 178
Durée moyenne d’activité		19,08		21,53		22,94		21,88
Source : ministère de la défense.

Les crédits demandés pour 2009 au titre des dépenses de personnel s’élèvent à 6 302 millions d’euros. Avec 208 millions d’euros d’augmentation enregistrés par rapport à 2007, ils progressent de 3 %. Le PLF 2009 est construit avec l’hypothèse d’une hausse du point d’indice de la fonction publique de 0,5 % au 1^er juillet 2009, puis de 0,3 % au 1^er octobre 2009.

Trois mesures catégorielles principales sont prévues pour la gendarmerie. L’entrée en vigueur des nouvelles grilles indiciaires au 1^er janvier 2009 se traduit par un abondement des crédits de 11,4 millions d’euros. Leur mise en œuvre complète s’étalera sur trois ans. Au titre de l’annuité du PAGRE rénové, 20 millions d’euros sont prévus. Enfin, la prime de résultats exceptionnels est reconduite. En 2007 et 2008, 12 millions d’euros ont été consacrés à cette prime dont le montant est porté à 15 millions d’euros pour 2009.

Au titre de la participation de la gendarmerie aux opérations extérieures (OPEX), une provision de 11 millions d’euros destinée à couvrir une partie des dépenses de rémunérations et charges sociales est reconduite. Cette provision sera vraisemblablement insuffisante si le niveau d’engagement ne faiblit pas : en 2007, le surcoût des OPEX a atteint 17,98 millions d’euros pour le titre 2. Enfin, le montant prévu pour l’indemnité journalière d’absence temporaire (IJAT) est réévalué pour tenir compte de l’activité des escadrons et porté à 46 millions d’euros.

Les crédits de fonctionnement pour le programme gendarmerie s’élèvent à 995,33 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 998,79 millions d’euros en crédits de paiement, soit respectivement une augmentation de 3,23 % et de 4,66 % par rapport à la loi de finance initiale de 2008. Les crédits alloués tiennent compte du transfert à la mission « Défense » de l’indemnité compensatrice de la SNCF et du budget de fonctionnement de la gendarmerie de l’armement et de la gendarmerie de sûreté de l’armement nucléaire, pour un montant de 54 millions d’euros. Un resoclage de 30 millions d’euros est alloué au titre de la future LOPPSI. La provision de 4 millions d’euros au titre des OPEX est reconduite en 2009.

Le budget réservé à la mobilité s’élève à 106 millions d’euros en autorisations d’engagement et 104 millions d’euros en crédits de paiement. 59 millions d’euros sont destinés aux dépenses en carburant. Les coûts d’entretien du matériel sont estimés à 28,5 millions d’euros. Enfin, 15,5 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 13,5 millions d’euros de crédits de paiement sont réservés au maintien en condition opérationnelle des hélicoptères.

Les dépenses d’équipement individuel représenteront 80 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 77 millions d’euros de crédits de paiement. Les dépenses d’achat et location de matériels (kits de dépistage des stupéfiants, embouts d’éthylomètres, animaux - chiens, chevaux -, réparation de l’armement et de l’optique, prestations pour l’IRCGN) consomment un tiers de ces crédits. Les dépenses d’habillement s’élèvent à 25 millions d’euros pour le renouvellement et l’entretien des tenues. S’y ajoutent 19 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 20 millions d’euros de crédits de paiement pour les dotations initiales des élèves, l’habillement des réservistes et les compléments de paquetage des spécialistes. Les mesures en matière d’habillement au titre de la future LOPPSI comptent pour respectivement 16,5 millions d’euros et 7,5 millions d’euros. En effet, le projet devrait prévoir la modernisation et la mise aux normes de sécurité de 8 500 tenues de motocyclistes, le renouvellement de 60 000 tenues de maintien de l’ordre et l’acquisition de 15 000 protections pare-coups.

Les crédits destinés au financement des prestations liées à l’homme s’élèvent à 204 millions d’euros. Avec 65 millions d’euros, les frais de transport et de déplacement constituent également un poste de dépenses important. L’alimentation est provisionnée à hauteur de 60 millions d’euros. Les restructurations envisagées en 2009, comme la fermeture de quatre écoles annoncée par le ministre de l’intérieur, entraîneront une augmentation des mutations à compter de cette même année. Les dépenses liées au changement de résidence connaîtront donc en 2009 une hausse sensible. Leur montant est estimé à 46 millions d’euros.

Les crédits alloués pour les dépenses de fonctionnement et de maintien en condition opérationnelle des systèmes d’information et de communication sont de 57 millions d’euros d’autorisations d’engagement, dont 1,6 million d’euros au titre de la future LOPPSI, et 65 millions d’euros de crédits de paiement.

La livraison de nouvelles unités-logements (UL) en 2009 se traduit par une augmentation des crédits réservés aux dépenses de loyers. Leur croissance ralentit significativement. Ils sont évalués à 420 millions d’euros. Le tableau suivant retrace l’évolution des montants et précise le nombre d’unités-logements mises en chantier et livrées par les collectivités territoriales et les investisseurs privés depuis 2002.

UL mises en chantier et livrées et évolution des dépenses de loyers
	Unités-logements		Loyers
	Mises en chantier	Livrées	Dépenses (en millions d’euros)	Évolution
2002	470	498	289,4	+ 4,4 %
2003	592	492	310,5	+ 7,3 %
2004	517	796	327,2	+ 5,4 %
2005	1 757	666	351,9	+ 7,5 %
2006	2 450	817	371,4	+ 5,5 %
2007	3 345	1 505	392,0	+ 5,5 %
2008 (Prévisions)	3 012	2 779	413,0	+ 5,4 %
2009 (Prévisions)	2 469	2 371	420,0	+ 1,7 %
Source : ministères de la défense et du budget.

Les crédits d’entretien ménager des casernements sont reconduits pour 2009 à hauteur de 9,5 millions d’euros. Ceux d’entretien courant s’élèvent à 55,7 millions d’euros, soit une augmentation de 35 % par rapport aux crédits ouverts en 2008. Les dépenses d’électricité, de fuel domestique et de gaz sont évaluées à 70 millions d’euros.

Les crédits d’investissement demandés pour 2009 s’élèvent à 304,9 millions d’euros d’autorisations d’engagement et 297,3 millions d’euros en crédits de paiement. Au regard des dotations inscrites en loi de finance initiale pour 2008, ils régressent respectivement de 50,24 % et 23,07 %. En 2008, ils avaient déjà enregistré une baisse de 30,74 % et 17,34 %. Le rapporteur s’inquiète de cette chute brutale du niveau des investissements qui impose de différer certains programmes importants.

Les crédits d’investissement réservés aux dépenses immobilières s’élèvent à 163,2 millions d’euros d’autorisations d’engagement – dont 141,2 millions d’euros au titre de la future LOPPSI – et 138,7 millions d’euros de crédits de paiement. Les crédits relevant du périmètre LOPPSI sont réservés à des opérations nouvelles de construction, dont celle d’une caserne à Mulhouse pour 32 millions d’euros sous procédure de financement innovant.

Au 1^er juillet 2008, le parc immobilier de la gendarmerie est composé de 4 133 casernes comprenant 63 021 logements et 17 256 logements hors caserne. 726 casernes domaniales regroupent 33 138 logements et 29 883 logements sont répartis dans 3 407 casernes locatives.

Le tableau suivant précise le nombre d’unités-logement mises en chantier et livrées depuis 2002.

Nombre d’UL mises en chantier et livrées depuis 2002
	Mises en chantier			Livraisons
Année	État	Collectivités territoriales et particuliers	Total	État	Collectivités territoriales et particuliers	Total
2002	468	470	938	502	498	1 000
2003	725	592	1 317	754	492	1 246
2004	757	517	1 274	536	796	1 332
2005	110	1 757	1 867	438	666	1 104
2006	156	2 450	2 606	152	817	969
2007	771	2 203	2 974	103	1 144	1 247
2008 (prévisions)	654 (1)	1 963	2 617	287	1 826	2 113
2009 (prévisions)	452 (2)	2 469	2 921	317	2 371	2 688
(1) Les opérations d’Issy-les-Moulineaux (siège de la DGGN) et de Lyon-Sathonay sont incluses à hauteur de 430 UL. (2) L’AOT de Mulhouse est incluse à hauteur de 70 UL. Source : ministère de la défense.

Le tableau ci-après retrace l’évolution de l’état du casernement entre le 1^er janvier 2007 et le 1^er janvier 2008.

Évolution de l’état du casernement entre le 1er janvier 2007 et le 1er janvier 2008
	Parc considéré		Très bon		Bon		Mauvais		Vétuste
	2007	2008	2007	2008	2007	2008	2007	2008	2007	2008
Casernes domaniales	734	726	83	75	351	357	190	196	110	98
			11,30 %	10,33 %	47,82 %	49,17 %	25,88 %	27,00 %	15,00 %	13,50 %
Casernes locatives	3 368	3 386	450	501	1 933	1 903	752	754	233	228
			13,00 %	14,80 %	57,00 %	56,20 %	23,00 %	22,27 %	7,00 %	6,73 %
Casernes mixtes (1)	18	18	0	0	15	12	3	6	0	0
			0,00 %	0,00 %	83,00 %	66,66 %	17,00 %	33,34 %	0,00 %	0,00 %
(1) Casernes constituées d’une partie locative et d’une partie domaniale.
Source : ministère de la défense.

L’état général du casernement n’a pas évolué de manière significative, malgré la politique volontariste de remise à niveau du parc au moyen des dispositifs offerts par la précédente LOPSI. La contrainte budgétaire est trop forte pour permettre un progrès réel. Les dotations prévues pour l’entretien des casernements en 2009, 22 millions d’euros pour le titre 5, représentent 1/5 des moyens nécessaires aux termes des conclusions d’un diagnostic technique des emprises domaniales.