N° 1203

——

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

AVIS

PRÉSENTÉ

TOME I

ADMINISTRATION GÉNÉRALE
ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

PAR M. Jérôme LAMBERT,

Député.

En application de l’article 49 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les réponses devaient parvenir au rapporteur au plus tard le 10 octobre 2008 pour le présent projet de loi. À cette date, 80 % des réponses étaient parvenues au rapporteur.

MESDAMES, MESSIEURS,

Les Conseils de modernisation des politiques publiques des 12 décembre 2007 et 4 avril 2008 ont été l’occasion d’arrêter des décisions qui devraient avoir des conséquences importantes sur l’administration territoriale de l’État, dont les crédits représentent la part prépondérante du budget de la mission « Administration générale et territoriale de l’État » ⁽¹⁾.

L’allègement et la centralisation du contrôle de légalité en préfecture, la mutualisation des fonctions support, la modernisation des procédures de délivrance de titres et la réorganisation des sous-préfectures sont les axes principaux de la réforme dans laquelle seront engagés les services préfectoraux en 2009.

Les fondements de la réforme du contrôle de légalité sont déjà posés : par la réduction des plafonds d’emplois affectés au contrôle de légalité ; par l’introduction, dans la proposition de loi de simplification du droit adoptée en première lecture à l’Assemblée nationale mardi 14 octobre 2008, d’une habilitation à modifier par voie d’ordonnance la liste des actes soumis à l’obligation de transmission aux préfets.

La mutualisation des fonctions support doit trouver une incitation forte dans la régionalisation des budgets opérationnels de programme (BOP) des préfectures et dans la nécessité de rechercher des économies résultant d’enveloppes budgétaires peu dynamiques.

La modernisation des procédures de délivrance des titres s’appuiera sur la montée en puissance de l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), opérateur de l’État créé en 2007 et dont le budget ainsi que les moyens en personnels sont confortés par le présent projet de loi de finances ⁽²⁾.

La réorganisation des sous-préfectures est déjà engagée, que ce soit par la possibilité de nommer dans certaines sous-préfectures des conseillers d’administration, par l’évolution des fonctions des sous-préfectures, tant pour le contrôle de légalité que pour la délivrance des titres.

Une circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2008 a par ailleurs fixé les lignes directrices de la restructuration des services de l’État territorial, qui doit aboutir à un nombre réduit de huit directions à l’échelon régional, correspondant globalement aux missions des différents ministères dans l’organisation gouvernementale, et à une véritable simplification de l’échelon départemental, réorganisé en fonction des besoins des citoyens et modulable à partir d’un socle de base comprenant seulement deux directions (direction de la protection des populations ; direction des territoires).

La traduction budgétaire de cette réorganisation en profondeur de l’administration territoriale est déjà sensible en 2009 et devrait se poursuivre à moyen terme. Les crédits de la mission AGTE connaîtront en effet une baisse de 5,94 % en autorisations d’engagement et de 1,96 % en crédits de paiement l’année prochaine, alors que le budget de l’État croîtra de 2 %. À l’horizon 2011, selon la programmation budgétaire telle qu’elle figure à l’article 5 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, les crédits de la mission AGTE devraient avoir connu une baisse de près de 200 millions d’euros en autorisations d’engagement (soit 7,24 % sur quatre ans) et de près de 80 millions d’euros en crédits de paiement (soit 3,13 % sur quatre ans) par rapport à 2008. De même, en termes d’emplois, la tendance est également à la baisse. En 2009, 733 des 1 042 départs à la retraite de la mission ne sont pas remplacés, ce qui est bien supérieur à l’objectif de non remplacement d’un départ à la retraite sur deux. En 2010 et 2011, des suppressions d’emplois du même ordre devraient intervenir.

La réforme de l’État territorial, qui est un chantier transversal de la révision générale des politiques publiques (RGPP), est donc engagée. Elle devrait d’ailleurs se faire plus précise encore à la fin de l’année, après que les préfets auront remis, le 28 novembre, leurs propositions de réforme, et que seront décidés les nouveaux schémas d’organisation départementaux.

Les autres aspects de la mission AGTE (financement de la vie politique, cultuelle et associative ; coordination des politiques de l’intérieur), s’ils n’ont pas en perspective une réforme d’une telle envergure, devraient néanmoins connaître également des évolutions en 2009.

Les fonctions de haut fonctionnaire de défense sont désormais assurées par le secrétaire général du ministère, et les emplois de la direction de la planification de sécurité nationale (DPSN) budgétés sur le programme « Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur ».

L’année 2009, qui sera à la fois une année d’élections européennes et d’organisation d’un référendum à Mayotte, donnera lieu à des dépenses électorales non négligeables (122 millions d’euros en dépenses de fonctionnement), même si sensiblement inférieures à celles des deux précédentes années. Aussi, cela explique qu’une réflexion soit engagée sur les modalités de la propagande électorale — réflexion qu’il conviendra de suivre avec attention, tant elle touche au fondement même de la démocratie.

L’année 2009 devrait également être l’occasion pour le Parlement d’examiner un projet de loi sur la carte nationale d’identité électronique, qui permettra de poursuivre ainsi la rénovation des titres d’identité.

Votre rapporteur pour avis, s’il est conscient qu’une meilleure utilisation des crédits peut permettre d’assurer des missions équivalentes avec des crédits en baisse, s’interroge néanmoins sur le caractère réaliste de l’effort qui est demandé à moyen terme. La volonté d’assurer une présence efficace de l’État sur le territoire national ne peut passer par une raréfaction des points de présence et de contact avec les élus, les citoyens, les usagers. En ce sens, la situation actuelle, si elle n’est pas encore inquiétante, n’en laisse pas moins planer un doute quant à la conciliation des efforts de rationalisation, pour ne pas dire de restriction budgétaire, et du nécessaire besoin de proximité pour lequel les collectivités territoriales ne sauraient suppléer en tout point l’État.

I. LA MISSION « ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT » EN 2009

Alors que les moyens alloués à la mission AGTE en loi de finances initiale pour 2008 s’élevaient à 2,78 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 2,66 milliards d’euros en crédits de paiement (CP), le projet de loi de finances pour l’an prochain prévoit des crédits s’élevant à 2,61 milliards en AE et 2,60 milliards en CP, soit une légère baisse, plus sensible pour les autorisations d’engagement que pour les crédits de paiement.

Cette baisse d’une mission qui représente moins de 1 % des crédits du budget général se concentre sur deux programmes :

—  le programme « Administration territoriale », dont l’action « Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres » connaît une baisse de l’ordre de 76 millions d’euros en autorisations d’engagement et dont l’action « Animation du réseau, soutien au service des préfectures et gestion des Hauts Commissariats et représentations de l’État à l’outre-mer » connaît une baisse de près de 129 millions d’euros tant en AE qu’en CP ;

—  le programme « Vie politique, cultuelle et associative », dont l’action « Organisation des élections » n’exige que des crédits bien inférieurs à ceux des deux années précédentes, au cours desquelles de nombreux scrutins avaient été à l’origine d’un besoin de financement élevé (159,4 millions en autorisations d’engagement et 156,9 millions en crédits de paiement, contre 219,7 millions en AE comme en CP en loi de finances pour 2008).

L’évolution des crédits de la mission, dans le cadre de la programmation pluriannuelle prévue par le projet de loi de programmation des finances publiques pour 2009-2012, devrait être la suivante :

—  2,613 milliards d’euros d’autorisations d’engagement (AE) et 2,604 milliards d’euros de crédits de paiement (CP) pour l’année 2009 ;

—  2,629 milliards d’euros en AE et 2,625 milliards d’euros en CP pour l’année 2010 ;

—  2,560 milliards d’euros en AE et 2,556 milliards d’euros en CP pour l’année 2011.

Si cette évolution n’est pas encore renseignée par programmes, elle illustre néanmoins une baisse tendancielle, à moyen terme, des crédits de la mission.

La répartition des crédits de la mission entre les quatre programmes demeure, dans le projet de loi de finances pour 2009, en large partie identique à la répartition des précédentes lois de finances initiale.

L’ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT DE LA MISSION PAR PROGRAMME (en %)

Programme	LFI 2007	LFI 2008	PLF 2009	Prévision 2010	Prévision 2011
Administration territoriale	57,31	63,76	64,03	62,85	65,37
Administration territoriale expérimentation Chorus	3,73	3,79	4,09	4,05	4,21
Vie politique, cultuelle et associative	19,48	13,02	9,44	10,70	7,34
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	19,48	19,43	22,44	22,40	23,08

L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DE LA MISSION PAR PROGRAMME (en %)

Programme	LFI 2007	LFI 2008	PLF 2009	Prévision 2010	Prévision 2011
Administration territoriale	60,80	62,37	64,25	62,93	65,48
Administration territoriale expérimentation Chorus	3,97	3,97	4,10	4,06	4,23
Vie politique, cultuelle et associative	14,71	13,61	9,22	10,61	7,22
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	20,52	20,05	22,43	22,40	23,07

Dans la mesure où les crédits de paiement sont d’un même montant que les autorisations d’engagement pour les programmes « Administration territoriale » et « Administration territoriale : expérimentation Chorus », la répartition totale des crédits de paiement ne diffère que très à la marge de la répartition des autorisations d’engagement. Les seules actions pour lesquelles les crédits de paiement demandés pour 2009 diffèrent des autorisations d’engagement concernent le financement des partis et l’organisation des élections, les systèmes d’information et de communication ainsi que les affaires financières et immobilières.

La répartition des crédits par nature fait apparaître des variations plus significatives.

L’ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT DE LA MISSION PAR NATURE
(en millions d’euros)

Titre	LFI 2006	LFI 2007 (1)	LFI 2008	PLF 2009	PLF 2009/LFI 2008 (en %)
Titre 2	1 550,19	1 694,22	1 713,91	1 765,29	2,99
Titre 3	751,49	901,81	861,68	695,72	- 19,26
Titre 5	176,16	98,89	101,52	62,62	- 38,32
Titre 6	77,68	106,40	101,32	89,84	- 11,33
TOTAL Mission	2 555,52	2 801,32	2 778,44	2 613,47	- 5,94
(1) compte tenu des changements de périmètre intervenus pour 2008.

L’ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DE LA MISSION PAR NATURE
(en millions d’euros)

Titre	LFI 2006	LFI 2007 (1)	LFI 2008	PLF 2009	PLF 2009/LFI 2008 (en %)
Titre 2	1 550,19	1 694,22	1 713,91	1 765,30	2,99
Titre 3	500,80	682,35	745,84	695,80	- 6,70
Titre 5	83,21	102,94	95,59	57,88	- 39,44
Titre 6	77,68	99,42	101,32	85,58	- 15,53
TOTAL Mission	2 211,87	2 578,93	2 656,66	2 604,56	- 1,96
(1) compte tenu des changements de périmètre intervenus pour 2008.

Les dépenses d’investissement du titre 5, de même que les dépenses d’intervention du titre 6, connaîtront en 2009 une diminution forte, tant en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement.

En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement du titre 3, si les autorisations d’engagement doivent diminuer de plus de 150 millions d’euros, la baisse des crédits de paiement sera bien moindre, puisque d’un peu moins de 37 millions d’euros.

Enfin, les dépenses de personnel du titre 2 seront les seules à connaître une augmentation en 2009 (de l’ordre de 51 millions d’euros). Cette croissance s’explique par les mesures salariales qui seront mises en œuvre en 2009 : plan global de requalification des personnels administratifs associé à la poursuite de la fusion des corps, mesures indemnitaires, et enfin mesures en faveur du pouvoir d’achat des fonctionnaires.

LES ENVELOPPES BUDGÉTAIRES DES MESURES STATUTAIRES
ET INDEMNITAIRES POUR 2009
(en millions d’euros)

Programme	Mesures statutaires	Mesures indemnitaires
Administration territoriale	2,16	9,31
Administration territoriale expérimentation Chorus	0,146	0,389
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	0,27	1,16
Total mission	2,576	10,859

La mission AGTE devrait connaître en 2009 une diminution d’un peu plus de 800 ETPT, ce qui représente 2,3 % du plafond d’emplois 2009. Cette diminution s’inscrit dans la poursuite de la baisse des effectifs qui avait pu être constatée l’an dernier, à structure constante, et qui était de l’ordre de 600 ETPT.

Une fraction de cette diminution s’explique par un transfert de 93 ETPT vers l’Agence nationale des titres sécurisés, en raison des nouvelles missions qui lui sont confiées en matière de gestion du nouveau système d’immatriculation des véhicules. Le solde de la diminution (soit 2,1 % des effectifs) s’inscrit dans l’objectif général de non remplacement partiel des personnels partant à la retraite. Le taux de suppression lors des départs en retraite est de 70 % pour l’ensemble de la mission, et atteint même 100 % pour les départs en retraite du programme « Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur ». Au total, ce sont donc 733 des 1 042 départs à la retraite de la mission qui ne seront pas remplacés en 2009. De ce point de vue, l’effort demandé à la mission AGTE est sensiblement supérieur à celui demandé à l’échelle de l’ensemble de la fonction publique de l’État.

L’ÉVOLUTION DES PLAFONDS D’EMPLOI DE LA MISSION (EN ETPT)

Catégorie	2007	2008	2009
Hauts fonctionnaires	560	584	583
Personnels administratifs	24 464	22 818	22 206
Personnels techniques	5 204	5 071	4 981
Total Administration territoriale	30 228	28 473	27 770
Hauts fonctionnaires	0	0
Personnels administratifs	0	1 720	1 683
Personnels techniques	0	366	361
Total Expérimentations Chorus	0	2 086	2 044
Hauts fonctionnaires	439	452	434
Personnels administratifs	1 582	1 855	1 863
Personnels techniques	1 228	1 245	1 209
Ouvriers d’État	9	9	9
Militaires	0	33	10
Hauts fonctionnaires, corps de conception et de direction et corps de commandement (police nationale)	57	56	60
Corps d’encadrement et d’application (police nationale)	85	85	87
Personnels des cultes	-	-	1 393
Total Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	3 400	3 735	5 065
Hauts fonctionnaires	1	1	1
Personnels administratifs	74	40	40
Personnels techniques	1	0	0
Personnels des cultes	1 409	1 393	-
Total Vie politique, cultuelle et associative	1 485	1 434	41
Total mission AGTE	35 113	35 727	34 920

La principale évolution à la baisse du plafond d’emplois concerne les programmes « Administration territoriale » et « Administration territoriale : expérimentation Chorus », qui doivent perdre 745 ETPT en 2009. En ce qui concerne les évolutions des plafonds d’emplois des programmes « Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur » et « Vie politique, cultuelle et associative », la principale évolution s’explique par un transfert des 1 393 emplois de ministre des cultes vers le programme « Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur ». Il est également possible de signaler la création d’une direction de la planification de sécurité nationale (DSPN), placée auprès du ministre, qui bénéficiera de 28 ETPT transférés du programme « Coordination des moyens de secours » de la mission « Sécurité civile »

D’après la programmation pluriannuelle, les programmes « Administration territoriale » et « Administration territoriale expérimentation Chorus » devraient connaître une diminution constante des plafonds d’emplois, de l’ordre de 700 emplois chaque année, pour les trois ans à venir, et permettre ainsi de poursuivre la baisse globale du plafond d’emplois de la mission. Ces réductions d’emplois seront permises par la modernisation de l’administration territoriale qui a été décidée dans le cadre de la RGPP.

Si, numériquement, ces deux programmes concentrent les baisses d’effectifs, en proportion, un réel effort est fait afin de redistribuer le non renouvellement des départs en retraite entre les programmes de la mission. Il a ainsi été décidé de porter à 100 % le taux de non renouvellement en ce qui concerne le programme « Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur » (CPPI) afin de mieux répartir l’effort de non remplacement, qui se répartit à raison de 672 ETPT pour les programmes territoriaux et 61 ETPT pour le programme CPPI.

Votre rapporteur pour avis, s’il est conscient que certaines missions peuvent parfois être assurées par un moins grand nombre d’agents, s’interroge toutefois sur les conséquences que cette diminution globale des effectifs de la mission, dont l’administration territoriale doit assurer une grande partie en raison de son importance numérique, serait susceptible d’avoir, à l’horizon de quelques années, sur les services des préfectures et des sous-préfectures.

II. LES PROGRAMMES TERRITORIAUX

Les évolutions que connaissent les deux programmes territoriaux de la mission tiennent principalement à la mise en œuvre des décisions prises dans le cadre de la révision générale des politiques publiques.

La réduction du plafond d’emploi des programmes, de l’ordre de 745 ETPT, est la conséquence des actions de modernisation : optimisation des fonctions support, adaptation du réseau des sous-préfectures ; réorganisation du contrôle de légalité, modernisation de la délivrance des titres. En matière de moyens de fonctionnement, la réforme doit également se traduire par une économie, qui est évaluée pour 2009 à 34 millions d’euros.

L’évolution des crédits des deux programmes territoriaux pour l’année 2009 est légèrement positive en crédits de paiement, en dépit d’une diminution de tous les crédits, à l’exception des crédits de personnel.

Les enjeux budgétaires de ces deux programmes sont directement liés aux axes de réforme de l’administration territoriale qui ont été retenus à l’occasion des Conseils de modernisation des politiques publiques. En outre, la régionalisation des crédits qui sera généralisée mérite d’être soulignée, car elle est un facteur et une manifestation du mouvement plus général de régionalisation de l’administration territoriale.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME « ADMINISTRATION TERRITORIALE » PAR TITRE (2006-2009)
(en millions d’euros)
Titre	Autorisations d’engagement														Crédits de paiement
	LFI 2006		LFI 2007			LFI 2008			PLF 2009			PLF 2009/ LFI 2008 (en %)			LFI 2006			LFI 2007*		LFI 2008			PLF 2009		PLF 2009  LFI 2008 (en %)
Titre 2	1 268,50		1 266,72			1 298,56			1 336,21			2,89			1 268,50			1 266,72		1 298,56			1 336,21		2,89
Titre 3	334,49		272,46			408,18			294,04			-27,96			259,08			238,36		293,34			294,04		0,23
Titre 5	139,29		66,17			59,59			43,14			-27,60			60,93			63,04		60,96			43,14		- 29,23
Total	1 742,28		1 605,36			1 767,33			1 673,39			-5,31			1 588,52			1 568,12		1 652,86			1 673,39		1,24
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME « ADMINISTRATION TERRITORIALE : EXPÉRIMENTATIONS CHORUS » PAR TITRE (2006-2009)
(en millions d’euros)
Titre	Autorisations d’engagement												Crédits de paiement
	LFI 2006	LFI 2007			LFI 2008			PLF 2009		PLF 2009/ LFI 2008 (en %)			LFI 2006			LFI 2007*			LFI 2008			PLF 2009		PLF 2009/ LFI 2008 (en %)
Titre 2	–	87,23			89,55			92,06		2,80			–			87,23			89,55			92,06		2,80
Titre 3	–	16,53			15,05			14,30		- 4,98			–			14,53			15,05			14,30		- 4,98
Titre 5	–	0,62			0,58			0,52		- 10,34			–			0,61			0,58			0,52		- 10,34
Total	–	104,38			105,18			106,88		1,62			–			102,36			105,18			106,88		1,62
AGRÉGATION DES CRÉDITS DES PROGRAMMES « ADMINISTRATION TERRITORIALE » ET « ADMINISTRATION TERRITORIALE : EXPÉRIMENTATIONS CHORUS » PAR TITRE (2007-2009)
(en millions d’euros)
Titre	Autorisations d’engagement													Crédits de paiement
	LFI 2007			LFI 2008			PLF 2009				PLF 2009/ LFI 2008 (en %)			LFI 2007			LFI 2008				PLF 2009			PLF 2009/ LFI 2008 (en %)
Titre 2	1 353,95			1 388,11			1 428,27				2,89			1 353,95			1 388,11				1 428,27			2,89
Titre 3	288,99			423,23			308,34				- 27,15			252,89			308,39				308,34			- 0,01
Titre 5	66,80			60,17			43,66				- 27,44			63,64			61,54				43,66			- 29,05
Total	1 709,73			1 871,51			1 780,27				- 4,87			1 670,48			1 758,04				1 780,27			1,26

Lors du conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 4 avril 2008, plusieurs axes de réforme concernant le réseau des préfectures et sous-préfectures ont été retenus :

—  la modernisation des procédures de délivrance des titres, qui doit passer, pour les procédures de délivrance des passeports et cartes nationales d’identité, par un partenariat étroit entre les 2 000 communes chargées du contact avec le public, les préfectures chargées de l’instruction des dossiers et l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), pour les cartes grises, par le nouveau système d’immatriculation des véhicules (SIV) ;

—  le recentrage du contrôle de légalité, au sein des préfectures et sur les actes présentant les enjeux les plus importants (marchés publics, urbanisme et environnement), une stratégie de contrôle appuyée sur une analyse des risques, une coopération avec les autres services de l’État ;

—  l’amélioration de la performance et la réduction du coût des fonctions support, par la mutualisation, l’externalisation et la rationalisation des procédures (externalisation de la maintenance des bâtiments, réforme de la gestion immobilière des préfectures) ;

—  l’adaptation des sous-préfectures à l’évolution des besoins, en accentuant leur rôle de conseil aux collectivités locales, la gestion étant déconcentrée aux préfets de région.

La modernisation de la délivrance des titres est une démarche d’ensemble, qui porte tant sur les titres d’identité que sur les documents relatifs aux véhicules automobiles. L’enjeu de cette modernisation peut être mesuré à l’aune des agents de l’administration territoriale qui sont rattachés à l’action « Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance des titres », qui sont au nombre de 12 064 ETPT, soit près de 40 % des effectifs des programmes territoriaux.

La délivrance des titres d’identité est une mission essentielle de l’administration. Chaque année, ce sont plus de 5 millions de cartes nationales d’identité et plus de 3 millions de passeports qui sont délivrés.

Concernant les passeports, un décret du mai 2008 ⁽³⁾ a précisé les conditions de délivrance et de renouvellement du passeport biométrique, que la France doit délivrer au plus tard le 28 juin 2009, conformément à ce que prévoit le règlement européen du 13 décembre 2004 ⁽⁴⁾. Votre rapporteur pour avis souhaite faire observer que la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), à l’occasion de l’avis émis sur le projet de décret, avait fait observer que « l’ampleur de la réforme qui se dessine et l’importance des questions qu’elle peut soulever justifieraient que, comme (la CNIL) l’a rappelé à plusieurs reprises, le Parlement en soit saisi sous forme d’un projet de loi, qui lui serait préalablement soumis pour avis » ⁽⁵⁾.

Le projet repose sur la mise en place d’environ 4 000 stations d’enregistrement, ayant chacune une capacité minimale de traitement 2 500 titres par an, dans environ 2 000 communes (lesquelles totalisent 70 % des demandes de titres d’identité au niveau national). Chacun pourra effectuer les démarches de demande de titre dans la commune de son choix. L’état d’avancement du déploiement actuel des matériels et systèmes d’information destinés à la réalisation de ces passeports semble pour le Gouvernement garantir que l’échéance du 28 juin 2009 sera tenue.

Se pose toutefois la question de la prise en charge du coût de traitement par les communes des demandes de titre. L’article 58 du projet de loi de finances pour 2009 propose une indemnité annuelle de 3 200 euros par station (ce qui correspondrait à la proportion estimée de demandes de titres émanant de citoyens extérieurs à la commune d’enregistrement), qui doit être versée aux communes sous la forme d’une dotation ⁽⁶⁾. Cette « dotation pour les titres sécurisés » correspond déjà à un calcul considérant que les stations d’enregistrement traiteront à la fois les demandes de passeports et celles de cartes nationales d’identité. Cette dotation évoluera chaque année, à compter de 2010, en fonction du taux d’évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Il serait par ailleurs question de réaliser un audit sur le coût réel de fonctionnement des stations au terme de la première année de fonctionnement, les résultats de cet audit pouvant éventuellement conduire à une révision du montant de l’indemnité.

De manière symétrique au passeport biométrique, le Gouvernement prévoit de mettre en place une carte nationale d’identité électronique, qui devrait elle aussi intégrer des données biométriques. À ce titre, il est envisagé le dépôt d’un projet de loi relatif à la protection de l’identité dans les mois à venir.

Outre la mise en place d’un traitement informatique commun au passeport biométrique et à la CNI, ce projet de loi prévoirait la mise en place d’une procédure unique de délivrance pour les deux titres. L’existence des stations d’enregistrement qui sont en cours de déploiement pour permettre la production des passeports biométriques devrait permettre d’étendre le dispositif aux cartes nationales d’identité sans nouvel investissement. La dotation pour les titres sécurisés étant une dotation forfaitaire par station d’enregistrement, l’extension du dispositif ne se traduirait pas par une révision du montant de ladite dotation.

Le projet de loi, qui a déjà fait l’objet d’un avis de la CNIL le 21 juillet 2008, devrait également prévoir les conditions d’accès des services de sécurité aux bases de données. Il devrait enfin prévoir que le maire est compétent en matière de délivrance des titres d’identité, ce qui permettrait ainsi de mettre un terme au contentieux relatif à l’indemnisation des communes pour l’accomplissement de cette mission. Votre rapporteur pour avis souhaite à ce titre rappeler que, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2008, le Gouvernement avait déposé un amendement à la seconde partie prévoyant d’introduire dans le code général des collectivités territoriales une disposition selon laquelle « les communes supportent, chacune pour ce qui la concerne, les dépenses afférentes aux missions confiées aux maires agissant en tant qu’agent de l’État pour assurer le recueil et la transmission des demandes de cartes nationales d’identité et de passeports ainsi que la remise aux intéressés de ces titres ». L’adoption d’un tel amendement aurait eu pour effet de rendre pour l’avenir infondé tout recours contentieux visant à obtenir l’indemnisation des communes pour le coût de la gestion des passeports et CNI. L’amendement avait toutefois été retiré avant la discussion en séance publique.

D’abord programmée pour l’année 2008, la mise en place du nouveau système d’immatriculation des véhicules (SIV), fondé sur le principe de l’affectation au véhicule d’un numéro d’immatriculation à vie issu d’une série chronologique nationale, devrait intervenir en 2009. Le déploiement de ce nouveau système sera progressif :

—  au 1^er janvier 2009 pour les véhicules neufs et pour l’immatriculation des cyclomoteurs ;

—  au 1^er mars 2009 pour les véhicules d’occasion lors d’un changement de propriétaire ainsi que pour tous les véhicules en circulation lors d’un changement d’adresse ou toute autre modification affectant la carte grise.

À compter du 1^er juin 2009, toutes les opérations seront traitées dans le SIV, y compris pour les véhicules conservant leur ancien numéro d’immatriculation ⁽⁷⁾.

Le SIV développe le rôle du professionnel du commerce automobile, préalablement habilité en qualité d’intermédiaire dans la procédure d’immatriculation et, le cas échéant, agréé pour le télépaiement des taxes afférentes. Sans passer par les services préfectoraux, le professionnel assurera, depuis le point de vente et par la voie d’une connexion sécurisée, l’alimentation du système d’information appelé à remplacer l’actuel fichier national des immatriculations (FNI). Entre-temps, l’acquéreur du véhicule se sera vu remettre par le point de vente habilité et agréé un certificat provisoire d’immatriculation, valable un mois, comportant le numéro d’immatriculation définitif attribué par le serveur après validation du paiement des taxes applicables. L’usager conservera cependant la faculté de s’adresser à la préfecture de son choix, y compris dans un département extérieur à celui de son domicile. En effet, ces services déconcentrés de l’État conserveront une compétence générale dans le domaine du traitement des demandes de certificat d’immatriculation, à laquelle s’ajoutera une mission de suivi des prestations réalisées par les professionnels. Ils auront même une compétence exclusive pour certaines tâches complexes (immatriculation des véhicules importés, des taxis, du parc de l’État, ou modification du fichier à la suite des changements d’état civil ou d’un règlement de successions)

La mise en place du SIV exige un partenariat étroit avec la profession automobile, qui ne repose pas sur une loi ou un dispositif obligatoire mais au niveau national sur des conventions cadre avec les constructeurs français et étrangers qui doivent notamment adapter leurs systèmes informatiques et, au niveau local, sur des conventions entre les préfets et les distributeurs qui pourront immatriculer les véhicules et recouvrer les taxes sur les usagers (conventions d’habilitation pour accéder au fichier et introduire les données de l’usager ; conventions d’agrément pour recouvrer les taxes pour le compte du Trésor Public). Les conventions cadre avec les constructeurs ont été signées au cours du mois de septembre 2008. Les conventions locales, qui précisent les droits et obligations réciproques des professionnels volontaires et de l’État, sont déployées à l’initiative des préfets depuis début octobre.

Le dispositif sera géré par l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS). Le service de gestion, dont les locaux doivent être livrés équipés en novembre 2008, sera implanté à Charleville-Mézières. Il assurera une délivrance de toutes les cartes grises par voie postale aux usagers, se substituant à l’actuelle délivrance par les services préfectoraux. Il sera doté d’un centre d’appels, qui aura pour mission de répondre aux questions des usagers, des professionnels et des préfectures. Sur le plan matériel, l’Imprimerie nationale assurera la production et la personnalisation des titres et la Poste l’acheminement de ces titres, dans un délai inférieur à une semaine, en mode suivi (proche du recommandé), selon des conventions qui doivent être conclues avec l’ANTS.

Créée par décret en Conseil d’État, une redevance, mise à la charge de l’usager et correspondant à la dépense d’acheminement, sera perçue au moment de l’immatriculation. Des exonérations sont prévues notamment pour l’immatriculation des cyclomoteurs ou l’envoi de titres après correction d’erreurs. Le montant de cette redevance sera fixé par arrêté interministériel, en fonction du coût de l’acheminement ⁽⁸⁾, et devrait être d’environ 2,5 euros. Il est par ailleurs proposé, dans le cadre du présent projet de loi de finances ⁽⁹⁾, de créer une taxe de gestion du SIV, destinée à couvrir les frais d’acquisition des titres par l’Imprimerie nationale et les frais de fonctionnement du service central de gestion. Cette taxe, d’un montant de 4 euros par titre, sera également perçue au moment de l’immatriculation. Des exonérations seront également proposées, notamment pour l’immatriculation des cyclomoteurs.

Il est prévu de transférer 93 ETPT vers l’ANTS, dont 78 provenant du programme « Administration territoriale » dans le cadre du rattachement du service d’immatriculation à cette agence. Toutefois, il a été répondu à votre rapporteur pour avis qu’il ne serait pas souhaitable de réduire les moyens en personnel des préfectures au titre de l’immatriculation en 2009, en raison de la responsabilité de droit commun des préfectures en matière d’immatriculation des véhicules qui est maintenue, de l’incertitude quant à l’évolution des demandes formulées en préfecture et de la nouvelle mission de suivi et d’assistance auprès des professionnels.

De nombreux arguments ont été avancés en faveur du SIV. Il permettrait d’améliorer la lutte contre le vol et la falsification des cartes grises ainsi que contre le trafic de plaques d’immatriculation. Le nouveau fichier d’immatriculation pourra être plus aisément consulté par les forces de l’ordre et enrichi de données relatives aux véhicules volés. Il permettra une connaissance accrue de la situation réelle du parc automobile. Les usagers pourront effectuer de nombreuses démarches par Internet (changement d’adresse, obtention du certificat de cession, demande de carte grise).

Au cours de l’été 2009, l’opinion publique a pris conscience de la disparition de l’identifiant départemental pour l’immatriculation des véhicules. Pour répondre à la demande d’identification territoriale, il est prévu que, sur la partie droite de la plaque et sur fond bleu, un identifiant territorial puisse être apposé. Cet identifiant territorial comprendrait le numéro de département du choix du propriétaire, surmonté du logo de la région dans laquelle est situé ce département. À la différence de l’identifiant départemental actuel, qui fait partie intégrante de l’immatriculation du véhicule et est lié à la résidence de son propriétaire, cet identifiant territorial sera indépendant de l’immatriculation et sera librement choisi par le propriétaire. Demeure la question de savoir si l’apposition d’un identifiant sera obligatoire ou facultative. D’après les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur pour avis, toute modification par rapport au dispositif d’identifiant départemental facultatif aurait empêché les industriels plaquistes français de tenir l’échéance du 1^er janvier 2009, en raison des contraintes de production, de stockage et d’alimentation des 20 000 points de distribution des plaques. Toutefois, la ministre de l’intérieur s’est prononcée, lors de son audition devant votre commission, en faveur d’un identifiant départemental obligatoire, au libre choix de l’intéressé.

Votre rapporteur pour avis se félicite qu’une identification départementale obligatoire soit maintenue, comme lui-même ainsi que de nombreux collègues en avaient exprimé le souhait.

Le contrôle de légalité a déjà été progressivement recentré sur les principaux actes au cours des dernières années. Votre rapporteur pour avis a pu le constater à l’occasion de son déplacement dans la Creuse. Les principaux actes contrôlés portent sur les marchés publics (vérification du respect de la mise en concurrence, de la justification de la passation des avenants), les actes d’urbanisme (création de bâtiments d’une SOHN supérieure à 300 m², autorisations de lotir de plus de cinq lots, délibérations relatives à la participation pour voirie et réseaux…), les actes relatifs à l’intercommunalité (délimitation des compétences) et les actes en matière de fonction publique territoriale (publication des vacances d’emploi, délibérations fixant le régime indemnitaire, engagements de contractuels).

UN CONTRÔLE DE LÉGALITÉ PLUS CIBLÉ ET EFFICACE

Exercices	2004	2005	2006
Nombre d’actes transmis	8 311 681	6 517 802	6 347 752
Nombre d’observations	99 370	80 319	81 803
Nombre de référés	495	392	311
Nombre de recours contentieux	1 4