N° 1203

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

AVIS

PRÉSENTÉ

TOME II

ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE ET
PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE

PAR Mme Michèle TABAROT,

Députée.

En application de l’article 49 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les réponses au questionnaire budgétaire devaient parvenir à la rapporteure au plus tard le 10 octobre 2008 pour le présent projet de loi. À cette date, l’intégralité des réponses était parvenue à votre rapporteure qui remercie les services du ministère de la Justice de leur collaboration.

MESDAMES, MESSIEURS,

L’année 2009 constituera, à n’en pas douter, une année tournant pour l’administration pénitentiaire et la protection judiciaire de la jeunesse.

Mise en œuvre des règles pénitentiaires européennes, ouverture de 5 130 nouvelles places de détention, renouvellement des marchés de gestion déléguée des établissements pénitentiaires, poursuite et accélération du développement des aménagements de peine, généralisation des programmes de prévention de la récidive, engagement de la future loi pénitentiaire… : l’administration pénitentiaire sera au cœur de nombreux chantiers majeurs non seulement pour l’institution mais aussi pour le renforcement de la sécurité de nos concitoyens, la lutte contre la récidive et l’action en faveur de la réinsertion.

Similairement, la protection judiciaire de la jeunesse sera confrontée à trois défis majeurs au cours de l’année à venir : la poursuite du recentrage de ses missions sur la prise en charge des mineurs délinquants, d’une part, la mise en œuvre de la réforme de son organisation territoriale, d’autre part, et la réforme de l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante, à la suite de la remise de ses conclusions durant le mois de novembre par la commission présidée par M. le recteur André Varinard, enfin.

Ces perspectives importantes pour chacune de ces deux institutions, dont les crédits font l’objet de deux programmes « Administration pénitentiaire » et « Protection judiciaire de la jeunesse » au sein de la mission « Justice », trouvent leur traduction dans les crédits demandés au titre du projet de loi de finances pour 2009.

Compte tenu des ouvertures d’établissements et des recrutements nécessaires à leur mise en service, ainsi que du renouvellement des marchés de gestion déléguée, le budget de l’administration pénitentiaire connaît à nouveau une hausse significative par rapport à 2008 : + 30 % en autorisations d’engagement et + 4 % en crédits de paiement. Les enjeux de l’amélioration simultanée des conditions de détention des personnes incarcérées et des conditions de travail et statutaires des personnels pénitentiaires, ainsi que celui de la lutte contre la récidive justifient pleinement, aux yeux de votre rapporteure, cette augmentation importante des crédits de l’administration pénitentiaire.

Le budget de la protection judiciaire de la jeunesse, bien qu’il apparaisse en baisse de 9 % en autorisations d’engagement et 2 % en crédits de paiement, constitue en réalité un budget de consolidation de l’action de l’institution en matière de prise en charge des mineurs délinquants et d’optimisation des moyens matériels et humains dédiés à cette mission. L’exercice par les conseils généraux de leur compétence pleine et entière en matière de protection administrative et judiciaire des mineurs en danger et des jeunes majeurs permet à la PJJ de recentrer son action sur son cœur de métier historique, la prise en charge des mineurs délinquants, avec en outre un tournant majeur en raison de la fixation d’objectifs très ambitieux de lutte contre la récidive des mineurs.

Compte tenu de l’importance des enjeux, non seulement pour les personnes prises en charge par l’administration pénitentiaire et la protection judiciaire de la jeunesse et ses personnels, mais aussi pour la société tout entière dont l’aspiration légitime à la sécurité reste forte, ces deux budgets apparaissent comme des signes évidents de la détermination de l’État à assumer ses responsabilités et à obtenir des résultats en matière de lutte contre la délinquance.

Poursuivant la démarche engagée dans les avis établis au nom de la commission des Lois pour les projets de loi de finances pour 2006, 2007 et 2008, votre rapporteure a souhaité étudier plus particulièrement certains thèmes.

Le premier de ces thèmes concerne la prise en charge sanitaire, psychologique et psychiatrique des personnes placées sous main de justice. Ce thème a également été choisi par la mission d’information de votre commission sur l’exécution des décisions de justice pénale pour la deuxième phase de ses travaux. C’est pour cette raison qu’il est apparu opportun à votre rapporteure de s’intéresser plus particulièrement à l’état de santé des personnes détenues ou confiées à la protection judiciaire de la jeunesse, ainsi que de certaines des prises en charge qui sont mises en œuvre. L’actualité récente ayant malheureusement mis en évidence l’importance du risque suicidaire chez les personnes incarcérées et les difficultés de la mise en œuvre d’une politique de prévention du suicide, votre rapporteure a également souhaité évaluer la politique de prévention du suicide mise en œuvre par l’administration pénitentiaire.

Enfin, un an après le vote de la loi du 30 octobre 2007 ayant institué le Contrôleur général des lieux de privation de liberté et trois mois après la nomination de M. Jean-Marie Delarue pour occuper cette fonction, votre rapporteure a souhaité examiner dans quelles conditions budgétaires et opérationnelles cette institution se mettait en place et commençait à remplir l’essentielle mission de contrôle des lieux privatifs de liberté que lui a confiée le législateur.

*

* *

Les crédits de l’administration pénitentiaire pour 2009 s’élèvent à près de 4 milliards d’euros en autorisations d’engagement et à plus de 2,4 milliards d’euros en crédits de paiement, soit une progression de 30,2 % en autorisations d’engagement et de 4 % en crédits de paiement par rapport à ceux inscrits dans la loi de finances initiale pour 2008. Cette forte hausse des AE est essentiellement due au renouvellement des marchés des établissements à gestion déléguée et à la notification des marchés pour les nouveaux établissements qui seront livrés en 2010.

Le périmètre des actions du programme « Administration pénitentiaire » est resté inchangé depuis la modification intervenue lors du PLF pour 2007. Cette stabilité de la structure du programme – combinée à la stabilité des indicateurs – constitue un élément très positif salué par votre rapporteure, puisqu’elle permet un contrôle parlementaire effectif. Les actions composant le programme « Administration pénitentiaire » sont au nombre de trois :

• l’action n° 01 « Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice », qui regroupe les dépenses de personnel pour la garde des détenus et les dépenses d’équipement, représente 35,88 % des autorisations d’engagement du programme, avec un montant de 1,443 milliard d’euros.

• l’action n° 02, intitulée « Accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice », qui regroupe les moyens nécessaires à l’accueil et à l’accompagnement des personnes détenues dans des conditions dignes et satisfaisantes (maintenance et entretien des établissements, réinsertion). Cette action représente 54,16 % des autorisations d’engagement du programme, soit 2,179 milliards d’euros.

• l’action n° 04, « Soutien et formation » vise trois axes prioritaires : la fourniture de moyens pour l’administration générale, le développement du réseau informatique et la formation du personnel. Elle représente 9,96 % des autorisations d’engagement du programme, soit 400 millions d’euros.

Les tableaux ci-après présentent la ventilation des crédits par action ainsi que leur évolution sur un an.

	Crédits votés en LFI pour 2007	Crédits consommés en 2007	Crédits votés en LFI pour 2008	Crédits demandés pour 2009	Évolution 2008-2009
Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice (Action 01)	1 878	1 944	1 938	1 443	- 25,54 %
Accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice (Action 02)	671	554	775	2 179	+ 181,16 %
Soutien et formation (Action 04)	313	80	375	400	+ 6,67 %
Total	2 862	2 578	3 088	4 022	+ 30,25 %

En millions d’euros

EN CRÉDITS DE PAIEMENT

	Crédits votés en LFI pour 2007	Crédits consommés en 2007	Crédits votés en LFI pour 2008	Crédits demandés pour 2009	Évolution 2008-2009
Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice (Action 01)	1 287	1 314	1 383	1 416	+ 2,39 %
Accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice (Action 02)	671	535	645	684	+ 6,05 %
Soutien et formation (Action 04)	281	358	342	366	+ 7,02 %
Total	2 239	2 207	2 370	2 466	+ 4,05 %

En millions d’euros

Pour autant, votre rapporteure tient à signaler, comme elle l’a déjà fait par le passé, que les moyens nouveaux alloués à l’administration pénitentiaire ne seront pleinement efficaces que s’ils ne font pas l’objet de décisions de gel ou d’annulation de crédits comme cela a pu être le cas au cours des années passées. En 2007, le montant des crédits hors titre 2 gelés, puis annulés, s’est élevé à 66,47 millions d’euros en AE et 35,31 millions d’euros en CP. Compte tenu de la forte augmentation du nombre de journées de détention (JDD) constatée en 2007 et 2008 ⁽¹⁾ et de l’importance des dépenses contraintes de l’administration pénitentiaire, qu’elles soient destinées aux dépenses de santé, à la subvention versée à l’École nationale de l’Administration pénitentiaire (ENAP) ou au paiement des marchés de gestion déléguée, ces gels de crédits apparaissent d’autant plus critiquables et délicats à assumer pour l’administration pénitentiaire.

La LOPJ de 2002 ⁽²⁾, prenant la suite des deux précédents grands programmes de construction d’établissements pénitentiaires décidés en 1986 par M. Albin Chalandon (construction de 13 000 places) et en 1995 par M. Pierre Méhaignerie (création de 4 000 nouvelles places en détention), a prévu la réalisation d’un grand programme de modernisation du parc immobilier affecté à l’administration pénitentiaire à travers la construction de 13 200 places nouvelles de détention, dont 1 800 correspondent à la poursuite d’opérations déjà engagées.

Ces trois programmes démontrent clairement la volonté de ces gouvernements d’agir concrètement et massivement en faveur de l’amélioration des conditions de détention grâce à d’ambitieux programmes de construction qui devraient contribuer grandement à la résolution de deux problèmes très souvent dénoncés : la vétusté du parc pénitentiaire français et la surpopulation carcérale.

Comme l’a indiqué M. Claude d’Harcourt, directeur de l’administration pénitentiaire, lors de son audition par votre rapporteure, les engagements pris par l’État en vue de doter la France d’un parc pénitentiaire lui permettant d’accueillir et d’accompagner les personnes détenues dans des conditions dignes et satisfaisantes sont tenus. En effet, les places prévues en application du programme 13 200 sont livrées dans les délais prévus et permettent de fermer les établissements les plus vétustes. Ont ainsi été livrés en 2008 les deux établissements prévus : les établissements pour mineurs (EPM) d’Orvault et de Porcheville. Doit également entrer en service en décembre 2008 le centre pénitentiaire (CP) de Mont-de-Marsan.

La poursuite du programme d’accroissement des capacités a également permis d’augmenter le nombre de places disponibles, en optimisant le parc actuel par l’agrandissement des sites pénitentiaires qui s’y prêtent. Entre 2003 et juin 2008, près de 1 600 places de détention ont pu être créées dans des établissements existants dans le cadre de ce programme, dans des délais plus brefs et à un coût moindre que ceux de la construction d’un nouvel établissement. Au total en 2008, le nombre d’ouvertures de places s’est élevé à 2 684.

2009 constituera l’année d’ouverture du plus grand nombre de places en exécution du programme 13 200, puisque 5 130 nouvelles places seront ouvertes. En effet, sept établissements nouveaux entreront en service en 2009 : les CP de Roanne, Lyon-Corbas, Nancy, Bourg-en-Bresse, Poitiers, la maison d’arrêt de Saint-Denis de la Réunion, ainsi que l’EPM de Meaux-Chauconin. À ces places doivent également être ajoutées les places du quartier courtes peines de Toulouse-Seysses dont l’ouverture est programmée en 2009. En 2009, le nombre d’ouvertures nettes de places sera, compte tenu de la fermeture de 1 646 places d’établissements vétustes et inadaptés et de la poursuite du programme d’accroissement des capacités, de 4 588 places.

En deux années, 2008 et 2009, près des deux tiers des 13 200 places prévues par la LOPJ de 2002 auront été ouvertes, attestant de la sincérité et de l’efficacité de l’engagement de l’État en faveur du renouvellement et de la modernisation du parc pénitentiaire.

En outre, les conditions d’ouverture des nouveaux établissements sont dorénavant rodées, contrairement aux ouvertures des établissements du programme 4 000 qui avaient pu donner le sentiment d’un certain flottement. En effet, les recrutements nécessaires à la mise en service de ces établissements n’avaient pas été suffisamment anticipés, nécessitant des ouvertures d’établissements à mi-capacité et une réduction des durées de formation des nouveaux élèves surveillants. Votre rapporteure se félicite du fait que les leçons des erreurs commises lors des mises en service de ces établissements aient été tirées et que les moyens budgétaires permettant le recrutement des personnels nécessaires au fonctionnement des nouveaux établissements soient effectivement inscrits dans les crédits ouverts pour le programme « Administration pénitentiaire ».

Le programme de constructions de nouvelles places suit efficacement son cours, ce dont chacun pourra se féliciter. Toutefois, une réserve doit être émise concernant l’exécution du programme de construction de places spécialisées. En effet, le nombre actuel de places en centres (CSL) ou quartiers (QSL) de semi-liberté, en centre pour peines aménagées (CPA) et en quartiers courtes peines (QCP) apparaît insuffisant pour répondre aux besoins de développement des aménagements de peine et à la mise en œuvre des projets d’exécution de peine et programmes de prévention de la récidive dans les maisons d’arrêt. En 2008, l’administration pénitentiaire s’était fixé l’objectif de réserver 15 % de places spécialisées sur l’ensemble des places créées dans l’année, soit 287 places en CSL et QSL et 180 places en CPA. Or, cet objectif est très loin d’avoir été atteint puisque le taux de places spécialisées n’a représenté que 1,14 % du nombre total de places créées, soit 65 places de QSL.

Ce retard pris dans le développement des places spécialisées trouve son origine dans l’imputation principale des gels de crédits sur les plus petits programmes, constitués par ces projets de moindre ampleur que les constructions de nouveaux établissements. Cette situation s’avère cependant particulièrement regrettable, alors que la mission d’information sur l’exécution des décisions de justice pénale a, en décembre 2007, mis l’accent sur la nécessité de mieux adapter le nombre de places de semi-liberté aux besoins locaux et de développer les QCP et les CPA ⁽³⁾, et alors que le projet de loi pénitentiaire déposé au Sénat prévoit d’étendre les possibilités de placement en semi-liberté aux condamnés à des peines d’emprisonnement ferme d’une durée comprise entre un et deux ans ⁽⁴⁾.

En outre, votre rapporteure tient à rappeler que la mission d’information sur l’exécution des décisions de justice pénale avait préconisé de favoriser les centres de semi-liberté autonomes par rapport aux quartiers de semi-liberté situés à l’intérieur des maisons d’arrêt. Lors de son déplacement à la maison d’arrêt de Nice, votre rapporteure a pu à nouveau constater les difficultés pratiques posées par les QSL : afin de permettre aux détenus travaillant après l’horaire de retour au QSL (18 heures 30) d’accomplir leur peine sous ce régime, ceux-ci séjournent à l’extérieur de l’établissement les jours où ils travaillent et ne sont hébergés à l’établissement que lors de leurs jours de repos. Ces modalités de mise en œuvre de la semi-liberté la limitent de fait aux détenus en fin de peine, car le prononcé d’une semi-liberté ab initio dans ces conditions priverait la peine d’une large partie de son sens. Comme l’a fait remarquer Mme Sophie Bouttier-Véron, juge de l’application des peines au tribunal de grande instance de Nice, le développement de la semi-liberté avant incarcération, dans le cadre de l’article 723-15 du code de procédure pénale, supposera que davantage de places de CSL autonomes soient disponibles.

Votre rapporteure considère donc comme extrêmement urgente la réalisation effective des places spécialisées nécessaires au développement d’une politique efficace de prévention de la récidive et de développement des aménagements de peine, et estime que les retards de construction de ces places de 2008 devront être rattrapés en 2009 et l’objectif de 20 % de places spécialisées créées en 2011 atteint.

L’augmentation très forte (+ 181 %) des autorisations d’engagement de l’action n° 02 (accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice) est liée au renouvellement des marchés de gestion déléguée de 27 établissements, à la passation des marchés pour les 11 établissements qui seront livrés ou mis en service en 2009 ⁽⁵⁾, et à l’extension de la gestion déléguée à 4 établissements jusqu’ici gérés en gestion publique ⁽⁶⁾. En vue de la conclusion de ces marchés, des autorisations d’engagement à hauteur de 1,7 milliard d’euros sont demandées dans le PLF pour 2009.

La loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, ensuite modifiée par la LOPJ de 2002, a permis à l’administration pénitentiaire de confier à des personnes de droit public ou de droit privé habilitées, les fonctions autres que celles de direction, de greffe et de surveillance. Ce mode de gestion mis en œuvre depuis 1990 concerne actuellement 27 établissements pénitentiaires, pour lesquels ont été déléguées, dans le cadre de marchés publics « multiservices », les fonctions d’intendance et de logistique telles que la restauration (préparation et distribution des repas ; respect de la sécurité alimentaire et de l’application des normes d’hygiène, de nettoyage et de désinfection), l’hôtellerie, la cantine (possibilité offerte aux détenus d’acheter des denrées, objets ou prestations de service sur la part disponible de leur compte nominatif), le transport (mise en place, entretien et renouvellement d’un parc de véhicules afin d’assurer des liaisons administratives et le transport des détenus, hors transport judiciaire), la maintenance (entretien des biens afin d’assurer la continuité du service), le nettoyage, ainsi que les missions travail (un travail est proposé aux détenus qui en font la demande dans les conditions prescrites par le code de procédure pénale et par le marché) et formation professionnelle (formation professionnelle dans le cadre d’un programme validé par le chef d’établissement).

Deux générations de contrats multiservices se sont succédé. La première génération de marchés, notifiée en septembre 1989, confiait le fonctionnement de 21 établissements pénitentiaires à quatre groupements d’entreprises répartis sur 4 zones. La seconde génération de contrats, notifiée en décembre 2001, a étendu le principe des marchés publics multiservices à 6 établissements supplémentaires construits dans le cadre du programme dit « 4 000 ». Cinq marchés publics multiservices (couvrant 5 zones géographiques) ayant pour objet d’assurer le fonctionnement courant des établissements pénitentiaires des programmes 13 000 et 4 000 ont été notifiés le 1^er janvier 2001. Lesdits marchés ont été conclus pour une durée de 8 années.

L’ensemble de ces marchés arrivant à échéance à la fin de l’année 2009, l’administration pénitentiaire a donc décidé de les renouveler et d’étendre cette gestion déléguée à de nouveaux établissements. Compte tenu de l’enjeu budgétaire représenté par ces marchés de gestion déléguée des établissements pénitentiaires, il apparaît nécessaire de comparer les coûts respectifs de la gestion publique et de la gestion déléguée. Le tableau ci-dessous des coûts de journées de détention (JDD) permet de procéder à cette comparaison :

COÛT PAR JDD PAR TYPE D’ÉTABLISSEMENT EN 2007

	Centre de détention	Centre pénitentiaire	Maison d’arrêt	Maison centrale	Coût moyen
Gestion publique	81,06 €	75,40 €	65,35 €	163,24 €	71,81 €
Gestion déléguée	69,81 €	68,40 €	67,56 €	-	68,49 €
Écart gestion publique/gestion déléguée	16,1 %	10,2 %	- 3,3 %	-	4,8 %

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

À l’exception des maisons d’arrêt, dans lesquelles la gestion publique est moins coûteuse que la gestion déléguée, cette dernière est plus efficace dans les autres types d’établissements, la différence moyenne s’établissant à 4,8 %. Sur un plan budgétaire, l’extension de la gestion déléguée apparaît donc comme un choix pertinent. En outre, M. Claude d’Harcourt a indiqué à votre rapporteure que les offres transmises par les groupements ayant obtenu les marchés des EPM et le marché de la MA de Saint-Denis de la Réunion étaient extrêmement concurrentielles et permettaient d’espérer une poursuite de l’optimisation du coût de JDD, tout en maintenant à niveau constant la qualité des prestations fournies par les délégataires.

Sur le plan du fonctionnement des établissements, la prise en charge de la maintenance par les titulaires a apporté une incontestable professionnalisation de la fonction, une expertise technique et des ressources adaptées qui permettent de conserver un meilleur niveau de renouvellement des matériels et de propreté générale des bâtiments, et surtout un maintien de la valeur patrimoniale des établissements.

Par ailleurs, afin d’améliorer sa capacité de contrôle de l’exécution des marchés de gestion déléguée, l’administration pénitentiaire a mené en 2007, en collaboration avec la société Axes Management, un projet de refonte du dispositif de contrôle des prestations prévues au marché, qui a été mis en œuvre dans le courant de l’année 2008. Celui-ci vise tout particulièrement à s’assurer du respect des engagements contractuels et de la qualité des prestations réalisées, mais également de consolider les informations entre les 27 établissements.

Enfin, l’accent sur le pilotage de la gestion déléguée au sein de la Direction de l’administration pénitentiaire a encore été renforcé ; en complément de la Mission Gestion Déléguée créée en 2007, qui a en charge le suivi des marchés en cours ainsi que la mission de coordonner, suivre et organiser la planification du projet de passation des marchés de fonctionnement des futurs établissements du programme 13200, les directions interrégionales des services pénitentiaires (DISP) se sont dotées en 2008 d’unités de gestion déléguée, afin notamment d’harmoniser le suivi des marchés entre les différents établissements.

Au vu de ces différentes informations, tant budgétaires qu’opérationnelles, votre rapporteure estime que la gestion déléguée constitue le mode de gestion le mieux adapté à la gestion du parc pénitentiaire et que les procédures mises en œuvre par l’administration pénitentiaire pour optimiser la conclusion et la surveillance de ces marchés sont à la hauteur de l’enjeu budgétaire et humain de la gestion quotidienne des prisons.

Le plafond d’autorisation d’emplois de l’administration pénitentiaire prévu par la loi de finances pour 2009 est de 33 020 ETPT, contre 32 126 en 2008, soit 894 ETPT supplémentaires. Ce plafond se décline de la manière suivante :

Action 01 : garde et contrôle des personnes placées sous main de justice	23 565
Action 02 : accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice	6 272
Action 03 : Soutien et formation	3 183
Total du programme	33 020

	Plafond autorisé pour 2008	Demandés pour 2009	Variation 2008/2009
Magistrats	17	17	0
Personnel d’encadrement	1 327	1 324	-3
B métiers du greffe, de l’insertion et de l’éducatif	3 724	3 828	+104
B administratifs et techniques	985	991	+6
Personnels de surveillance C	23 156	23 931	+775
C administratifs et techniques	2 917	2 929	+12
Total	32 126	33 020	+894

Compte tenu des vacances de postes et des prévisions de départs, l’administration pénitentiaire devra recruter 2 843 emplois supplémentaires en 2009, selon les informations transmises à votre rapporteure.

Les ouvertures de nouveaux établissements et les créations de places dans le cadre du programme d’accroissement des capacités ont nécessité la création de 10 000 emplois entre 2003 et 2007. En dépit des difficultés de recrutement de certaines catégories d’emplois, essentiellement celle des surveillants compte tenu de la difficulté des fonctions exercées, l’administration pénitentiaire parvient à conjuguer efficacité des recrutements et mise en œuvre de formations de qualité. En outre, l’évolution des métiers pénitentiaires, liée à la mise en œuvre des règles pénitentiaires européennes et à la mise en service de nouveaux établissements, a rendu nécessaire un effort de formation très important des personnels en poste. L’administration pénitentiaire a su relever le défi de cet accroissement des besoins en formation initiale et continue, grâce à l’outil de formation adapté que constitue l’École nationale de l’Administration pénitentiaire (ENAP).

L’ENAP, devenue établissement public administratif depuis 2000, ce qui lui permet de disposer de l’autonomie nécessaire à une adaptation constante de sa pédagogie aux évolutions des métiers pénitentiaires ainsi qu’à une gestion efficace, a porté sa capacité d’accueil, depuis janvier 2005, de 820 à 1 200 places, avec notamment la construction d’un nouvel amphithéâtre, de salles de cours supplémentaires, d’une extension de la zone administrative, de bâtiments d’hébergement, d’un bâtiment réservé aux enseignements par simulation et d’une nouvelle zone réservée aux enseignements sportifs.

Les effectifs globaux en formation initiale sont passés de 3 055 en 1999 à 3 499 en 2007. Les effectifs de stagiaires au titre de la formation continue ont aussi augmenté de manière conséquente : de 550 en 1999, ils sont passés à 3 187 en 2007. En 2008, l’école devrait avoir assuré la formation initiale et la formation d’adaptation de plus de 6 900 agents, dont 3 600 élèves en formation initiale. En 2009, le nombre d’élèves en formation initiale devrait s’élever à 4 297, pour permettre la mise en service complète et dans des conditions satisfaisantes des nouveaux établissements qui ouvriront au cours de l’année.

Compte tenu de l’évolution des métiers pénitentiaires, plusieurs réformes statutaires et indemnitaires importantes ont été mises en œuvre ou poursuivies en 2008.

• Réformes statutaires

—  Compte tenu des évolutions importantes du métier de surveillant, les épreuves du concours ont été adaptées afin de permettre de recruter des personnels correspondant davantage aux besoins de l’administration pénitentiaire. Ainsi, le concours comporte désormais une seule épreuve d’admissibilité, au lieu de deux antérieurement, et deux épreuves d’admission. L’épreuve d’admissibilité se décompose en 3  parties : une série de questions à choix multiple, des questions à réponse courte ainsi que la rédaction d’un compte rendu établi à partir d’un ou plusieurs documents relatifs à un événement ou un incident susceptible de survenir dans un établissement pénitentiaire. La composition sur un sujet d’actualité ou un thème général a été supprimée. Les épreuves d’admission sont constituées d’une épreuve orale au choix et d’épreuves sportives. Le premier recrutement sur la base de ces nouvelles modalités a eu lieu début 2008.

Le recrutement des surveillants demeure pourtant assez difficile, même si les campagnes de communication récentes et des efforts de pédagogie sur les métiers pénitentiaires en direction des candidats admissibles permettent certains progrès. En effet, si le nombre de candidatures reste élevé, d’une part le nombre de candidats « utiles » demeure assez faible, et, d’autre part, la déperdition entre le nombre de reçus et le nombre de ceux qui entrent en formation à l’ENAP reste, comme les années précédentes, importante (autour de 10 %). Cette déperdition est en partie liée à l’image de l’administration pénitentiaire dans l’opinion publique ainsi qu’au manque d’attractivité des métiers pénitentiaires et à leur pénibilité supérieure à celle d’autres métiers d’autorité et de contrainte (police, gendarmerie). Dès lors que les candidats connaissent mieux l’institution pénitentiaire, la déperdition par démission est beaucoup plus réduite compte tenu d’avantages statutaires non négligeables. En revanche, les départs sont souvent liés à la réussite à d’autres concours, notamment internes à l’administration pénitentiaire.

Afin de susciter un plus grand nombre de candidatures aux concours de surveillants, l’administration pénitentiaire a poursuivi en 2008 des campagnes de communication relatives aux métiers pénitentiaires dans des médias de presse, dans les rubriques emplois des journaux et dans l’audiovisuel. En outre, des représentants des directions régionales participent à divers salons et forums pour l’emploi.

—  La réforme statutaire du corps d’encadrement et d’application et du corps de commandement des personnels de surveillance, entrée en vigueur le 16 avril 2006, prévoit une montée en charge progressive des dispositifs d’avancement et de qualification des agents avec un terme fixé en 2010. Cette réforme se poursuit selon un rythme qui doit lui permettre d’atteindre l’objectif fixé dans le délai prévu.

La ventilation des personnels à la date du 1^er juillet 2008 est la suivante :

CORPS DE COMMANDEMENT	Effectifs réels au 01/07/08	Taux réel	Taux cible à l’échéance 2010
Commandants pénitentiaires	97	10 %	20 %
Capitaines pénitentiaires	338	36 %	30 %
Lieutenants pénitentiaires	512	54 %	50 %
Total	947

CORPS D’ENCADREMENT ET D’APPLICATION	Effectifs réels au 01/07/08	Taux réel	Taux cible à l’échéance 2010
Majors	309	1 %	3 %
Premiers surveillants	1 991	9 %	13 %
Brigadiers	2 955	13 %	17 %
Surveillants	17 445	76,85 %	67 %
Total	22 700

Source : Direction de l’administration pénitentiaire

—  La réforme statutaire des personnels de direction des services pénitentiaires est entrée en vigueur le 1^er juin 2007 et connaît actuellement une montée en charge progressive. Le nombre de directeurs des services pénitentiaires (DSP) s’élève à 371 ; celui des DSP hors classe s’élève à 132.

À la suite de cette réforme, il est apparu nécessaire de mettre en adéquation les épreuves des deux concours avec les besoins de l’administration pénitentiaire et le nouveau positionnement issu de la réforme et de les mettre en cohérence avec les autres corps de même niveau exerçant au sein de la fonction publique de l’État :

▪  Pour le concours externe, le nombre des épreuves tant pour l’admissibilité que pour l’admission est désormais de 6 épreuves obligatoires (3 épreuves écrites d’admissibilité et 3 épreuves orales d’admission).

▪  Pour le concours interne, le nombre d’épreuves obligatoires pour l’admissibilité et pour l’admission est passé à 4 épreuves.

De plus, pour une adéquation optimale avec les nouvelles missions dévolues dorénavant aux membres du corps des directeurs des services pénitentiaires, amenés à évoluer et à agir dans un cadre plus interministériel du fait de leur nouveau positionnement, le concours comprend désormais non seulement des épreuves classiques pour les concours de catégorie A (note de synthèse, dissertation de culture générale, entretien avec un jury), mais également des épreuves plus techniques consistant pour les deux concours en une épreuve de questions à réponse courte portant sur l’ensemble des trois matières suivantes : droit public, droit pénal et finances publiques. Le concours interne comporte en outre une interrogation orale portant au choix du candidat sur le droit et les institutions pénitentiaires, le droit civil ou la sociologie des organisations et la gestion des ressources humaines.

Il convient également de préciser que pour le concours interne, l’entretien avec le jury peut être remplacé au choix du candidat par une épreuve de reconnaissance des acquis et de l’expérience professionnelle dès lors que celui-ci dispose d’une expérience professionnelle minimale de trois ans.

Le premier recrutement sur la base de ces nouvelles modalités a eu lieu en avril 2008.

—  Les modalités de recrutement aux concours de conseillers d’insertion et de probation (CIP) et de chefs des services d’insertion et de probation de l’administration pénitentiaire (CSIP) ont également connu certaines adaptations pour tenir compte, ici encore, de l’évolution des besoins et de la mise en œuvre des programmes de prévention de la récidive.

Afin de rendre plus cohérentes les conditions de recrutement des CIP et des CSIP, avec, d’une part, des concours de même niveau que ceux d’autres administrations et, d’autre part, des principes de recrutements édictés par la fonction publique, il a été procédé aux ajustements suivants :

▪  Pour le recrutement des conseillers d’insertion et de probation, les concours externe et interne sont distincts. Le concours externe comporte deux épreuves d’admissibilité : une composition sur un sujet d’ordre général et une note de synthèse. Le concours interne comporte une épreuve unique d’admissibilité consistant en une note administrative. L’épreuve orale d’admission consiste au choix du candidat en un entretien avec le jury ou en une épreuve de reconnaissance des acquis et de l’expérience professionnelle.

▪  Pour le recrutement des chefs des services d’insertion et de probation, une phase d’admissibilité et une phase d’admission ont été mises en place.

Le premier recrutement sur la base de ces nouvelles modalités a eu lieu en février 2008.

—  Pour faire suite au malaise exprimé par les SPIP au début de l’année 2008, Mme la Garde des Sceaux a confié à Madame Charlotte Trabut, inspectrice des services judiciaires, une mission destinée à formuler des propositions d’évolutions statutaires pour ces personnels. Remis au mois d’août 2008 au directeur de l’administration pénitentiaire, le rapport de la mission d’expertise et de proposition a été diffusé en septembre 2008 aux DISP et aux SPIP. L’analyse des difficultés exprimées a conduit à conclure que dans la mesure où la prévention de la récidive devenait un objectif majeur donné à l’administration pénitentiaire, il apparaissait nécessaire de consolider la structure des SPIP et de garantir à leurs personnels des conditions de travail en rapport avec les exigences de l’administration et de l’institution judiciaire à leur égard.

Suite à cette analyse, cinq groupes de travail pluridisciplinaires ont été mis en place : moyens de fonctionnement/budget (groupe 1), métiers, statuts et formation (groupes 2 et 3), conditions de travail et management des SPIP (groupe 4) et préparation à la mise en œuvre de la loi pénitentiaire (groupe 5). Certains de ces groupes ont déjà remis leurs propositions, l’ensemble des propositions devant être formulées avant la fin de l’année 2008.

Les premières propositions issues de ces groupes de travail s’articulent autour de deux axes principaux : d’une part, un recentrage des CIP sur leur cœur de métier, à savoir la prévention de la récidive par un travail sur le passage à l’acte et la préparation des aménagements de peine ; d’autre part, un renforcement des effectifs des SPIP par des surveillants effectuant des missions de contrôle, ainsi que par des psychologues et des assistants de service social, afin de décharger les CIP des missions d’assistant de service social et des activités socio-culturelles.

En outre, le projet de réforme pourrait également comporter les dispositions statutaires suivantes :

▪  Le statut d’emploi des directeurs des services pénitentiaires d’insertion et de probation (DSPIP) serait revalorisé. Le nouveau statut serait organisé en adoptant les principes de l’arbitrage interministériel du 12 octobre 2006. La durée de carrière serait allongée dans la mesure où l’échelonnement indiciaire est linéaire jusqu’à l’INM 821 (contre 783 actuellement) et contingenté pour l’accès aux 3 chevrons de la HEA (échelon inexistant actuellement).

▪  Les fonctionnaires de catégorie A ayant accompli 13 ans de services dans un corps ou cadre d’emploi de ce niveau, dont 4 ans au moins dans un grade d’avancement, pourraient faire l’objet d’une nomination dans le statut d’emploi. La nomination et le retrait de la nomination échapperaient à l’examen de la commission administrative paritaire.

▪  Des échelons provisoires d’une durée de 3 ans chacun seraient créés, afin de permettre de lisser l’impact financier de la réforme sur la base des effectifs actuels. La mise en œuvre de cette réforme entraînerait une augmentation maximale des charges de 361 000 euros le 1^er janvier 2009 et de 248 000 euros le 1^er janvier 2012.

▪  Cette réforme statutaire s’accompagnerait d’un volet indemnitaire qui aboutirait à la suppression de l’indemnité de responsabilité et étendrait le régime de l’indemnité de fonctions et d’objectifs à ce statut d’emploi ⁽⁷⁾.

Votre rapporteure sera extrêmement attentive à la préparation et à la mise en œuvre de cette réforme, qui devra permettre de renforcer la capacité des SPIP à assumer leur mission de prévention de la récidive tout en rendant plus juste et plus compréhensible le statut et le régime indemnitaire de leurs personnels.

• Réformes indemnitaires

La suppression progressive de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) s’est poursuivie, pour permettre son remplacement par des indemnités moins complexes, tenant mieux compte des sujétions réelles et de la réalisation des objectifs assignés.

—  La refonte du régime indemnitaire des directeurs des services pénitentiaires a pour objectif de développer la prise de responsabilité et de prendre en compte des sujétions particulières liées à chaque emploi. Par ailleurs, elle rend ce régime modulable selon la manière de servir et conduit à la suppression du versement de la nouvelle bonification indiciaire, remplacée par l’indemnité de fonction et d’objectif (IFO) des services pénitentiaires. Les crédits budgétaires affectés au versement de la NBI ont fait l’objet d’un redéploiement vers l’IFO.

L’indemnité de responsabilité applicable jusqu’en 2007 présentait une certaine rigidité dans ses marges de variation et ne permettait pas de prendre en compte l’ensemble des contraintes, des sujétions spécifiques, mais aussi le niveau des responsabilités exercées par chacun des directeurs des services pénitentiaires.

La création de l’indemnité de fonctions et d’objectifs (IFO) a répondu à plusieurs objectifs de gestion des ressources humaines et de simplification administrative. En premier lieu, cette nouvelle indemnité correspond au passage d’une logique statutaire dans le versement du régime indemnitaire à une logique reposant sur les fonctions, les responsabilités et sur la manière de servir des fonctionnaires d’encadrement supérieur de l’administration. En second lieu, les changements d’affectation et les mutations impliquaient la notification de multiples arrêtés ministériels d’attribution, de suppression ou de modification de la NBI et généraient une charge importante de travail pour les services des traitements ainsi que pour les services du Trésor.

Le nouveau dispositif indemnitaire, rendu plus simple et plus juste, repose sur l’architecture suivante :

▪  Un montant annuel de référence, affecté d’un coefficient de 0 à 8, a été créé. Ce coefficient est limité de 0 à 4 pour les fonctionnaires bénéficiant d’un logement par concession publique. En fonction des critères du niveau de responsabilité, des contraintes liées au poste, de la taille de l’établissement, de la nature spécifique de la structure, un montant annuel de référence est fixé, induisant ainsi un niveau de régime indemnitaire différencié.

▪  Le versement de l’IFO est subordonné à l’exercice effectif des fonctions. Ainsi, les élèves et les stagiaires ne la percevront que pendant les périodes de stage pratique en établissements pénitentiaires.

Ce dispositif de réforme a été étendu aux membres du corps de commandement du personnel de surveillance qui exercent les fonctions de chef d’établissement pénitentiaire ou d’adjoint.

Le montant des dotations budgétaires affectées à l’indemnité de responsabilité et à la NBI s’élevait à 1 744 054 euros chaque année pour le corps de directeur des services pénitentiaires, hors hausse générale de la valeur de point d’indice. La réforme s’est inscrite pleinement dans cette enveloppe financière et ne s’est pas traduite par un accroissement des charges, les majorations individuelles étant compensées par les minorations individuelles.

Le montant de la dotation budgétaire affectée à l’indemnité de responsabilité pour les personnels du corps de commandement exerçant les fonctions de chef d’établissement pénitentiaire ou d’adjoint s’élève à 408 100 euros. La NBI ne leur a jamais été versée.

—  Le régime indemnitaire des personnels de surveillance et d’encadrement de l’administration pénitentiaire repose essentiellement sur la prime de sujétions spéciales dont le taux varie de 20 à 24 % du traitement indiciaire brut, selon le corps d’appartenance des fonctionnaires. À cette indemnité s’ajoute l’indemnité pour charges pénitentiaires qui concerne tous les personnels à l’exception des directeurs des services pénitentiaires et des personnels d’insertion et de probation. Enfin, la NBI était également versée en complément de ce régime indemnitaire dans le cadre de l’exercice de fonctions déterminées et du contingentement budgétaire du nombre d’emplois éligibles.

La réforme engagée a conduit à redéployer les crédits budgétaires affectés au versement de la NBI vers l’indemnité pour charges pénitentiaires (ICP), dont les modalités de calcul et d’attribution ont été révisées. L’ICP est une composante du régime indemnitaire des personnels de l’administration pénitentiaire à l’exception des directeurs des services pénitentiaires et des personnels d’insertion et de probation qui disposent d’un mécanisme différencié. Afin de simplifier les opérations de gestions et de liquidations des traitements par les services déconcentrés de l’État, la prime de chaussures a été intégrée dans le coefficient de base. L’ICP est désormais régie par les principes suivants :

▪  L’ICP est le support indemnitaire unique des personnels (hors prime de sujétions spéciales) comprenant l’indemnité de référence annuelle d’un montant de 750 euros, la part modulable complémentaire annuelle de 54,50 euros ainsi que la prime de chaussures d’un montant de 33 euros, soit un total global de 837,50 euros par an.

▪  La liste des emplois donnant lieu à une ICP majorée a été fixée par arrêté du 17 décembre 2007. Les montants indemnitaires correspondant à l’ancienne NBI sont revalorisés de 6 % pour l’ensemble des personnels et de 10 % pour les premiers surveillants responsables de l’encadrement en détention. De plus, le nombre des fonctions ouvrant droit à cette majoration a été étendu pour tenir compte de l’ouverture des établissements et des refontes d’organigrammes.

▪  Un coefficient de modulation a été mis en place, permettant de faire varier de 1 à 8 le montant de référence annuel, ce qui permet de disposer d’une marge de manœuvre en fin de gestion.

▪  La possibilité supplémentaire de majoration de l’ICP a été introduite afin de prendre en compte d’autres sujétions particulières et géographiques.

Avant cette réforme, l’indemnité pour charges pénitentiaires représentait une dépense de 21 557 382 euros. La réforme indemnitaire s’est traduite par un redéploiement de l’ensemble des crédits affectés à l’indemnité de chaussures et de petit équipement vers l’indemnité pour charges pénitentiaires, soit 876 765 euros supplémentaires. Le montant total de l’ICP après redéploiement s’élève désormais à 22 434 417 euros.

—  Enfin, le régime indemnitaire lié au travail de nuit et des dimanches et jours féries des personnels de surveillance a été repensé et revalorisé, grâce à la création d’une indemnité de surveillance de nuit et d’une indemnité forfaitaire pour travail du dimanche et des jours fériés.

Le décret portant attribution d’une indemnité de surveillance de nuit et création d’une indemnité forfaitaire pour travail du dimanche et des jours fériés, publié le 19 juillet 2008, est entré en vigueur le 1^er août.

▪  Les personnels des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire peuvent percevoir l’indemnité de surveillance de nuit dès lors qu’ils exercent leurs fonctions entre 21 heures et 6 heures et pendant une durée au moins égale à six heures consécutives. Ces conditions sont strictement cumulatives.

Cette indemnité est versée, à titre principal, aux membres des corps de commandement et d’encadrement et d’application du personnel de surveillance de l’administration pénitentiaire et, à titre subsidiaire et exceptionnel, aux secrétaires administratifs, adjoints administratifs, techniciens et adjoints techniques ainsi qu’aux conseillers d’insertion et de probation qui seraient amenés à effectuer une période de service dans les mêmes conditions que les personnels de surveillance précités.

Le montant de l’indemnité de surveillance de nuit est fixé pour 2008 à 17 euros par nuit et par agent. Cette revalorisation conduit à l’abrogation à compter du 1^er août 2008 des anciens taux fixés à 11,44 euros pour les nuits de semaine et à 15,25 euros quand la nuit précédait ou suivait un dimanche ou un jour férié.

▪  Les personnels des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire peuvent percevoir une indemnité forfaitaire pour travail du dimanche et des jours fériés dès lors qu’ils accomplissent au moins six heures de travail consécutif et qu’ils assurent au sein des équipes de jour leur service le dimanche ou les jours fériés. Ici encore, ces conditions sont strictement cumulatives. Cette indemnité est versée aux mêmes catégories de personnels que celles bénéficiant de l’indemnité de surveillance de nuit.

Le montant de l’indemnité forfaitaire pour travail du dimanche et des jours fériés est fixé pour 2008 à 23 euros dès lors que les agents effectuent au moins six heures consécutives de service et jusqu’à huit heures de service effectif. De plus, pour les agents exerçant leurs fonctions au-delà de huit heures un dimanche ou un jour férié, l’indemnité forfaitaire est majorée de 2,64 euros par heure au-delà de la huitième heure.

Dans son avis budgétaire sur les crédits de l’administration pénitentiaire pour 2007, votre rapporteure s’était déjà interrogée sur les conditions de prise en charge médicale des personnes détenues ⁽⁸⁾. Si des progrès dans l’organisation des soins avaient pu être constatés, il n’en demeure pas moins que la situation de santé des personnes détenues reste un sujet de préoccupation. La commission des Lois a d’ailleurs décidé de faire porter la suite des travaux de la mission d’information sur l’exécution des décisions de justice pénale, créée en juillet 2007 pour toute la durée de la législature, sur ce thème de la prise en charge sanitaire, psychologique et psychiatrique des personnes placées sous main de justice. Cependant, alors que cette mission commence ses travaux, il est d’ores et déjà possible de procéder à plusieurs constats sur l’évolution récente de cette prise en charge sanitaire, psychologique et psychiatrique.

La loi du 18 janvier 1994 et le décret du 27 octobre 1994 ⁽⁹⁾, dont l’application est précisée par la circulaire interministérielle du 8 décembre 1994 modifiée par les circulaires du 17 février 1998 et du 10 janvier 2005 (guide méthodologique), constituent les textes essentiels de la réforme de la santé en milieu pénitentiaire. Les dispositifs d’accès aux soins mis en place progressivement depuis 1994 ont pour ambition d’intégrer les personnes détenues dans le système général de santé, d’une part en leur accordant, ainsi qu’à leurs ayants droit, une couverture sociale, d’autre part en leur permettant d’accéder à des soins comparables à ceux dispensés en milieu libre, au travers du service public hospitalier. Le constat fait par votre rapporteure est celui d’une amélioration générale de l’accès aux soins des personnes détenues, même si des nuances doivent être apportées sur un point particulier, celui de la prise en charge psychiatrique. En outre, votre rapporteure a souhaité apporter un éclairage sur les difficultés de la prévention des suicides.

Depuis le 1^er janvier 1994, toute personne détenue est obligatoirement affiliée à l’assurance maladie et maternité du régime général de la sécurité sociale, à compter de la date de son incarcération. L’État doit acquitter les cotisations sociales correspondantes et financer également la part qui n’est pas prise en charge par l’assurance maladie : le ticket modérateur pour les soins lors des consultations et des hospitalisations et le forfait journalier lors des hospitalisations. Lors de sa visite à la maison d’arrêt de Nice, M. Thierry Guilbert, directeur de l’établissement, a souligné l’augmentation de la part des dépenses de l’établissement consacrées à la prise en charge du ticket modérateur, traduisant le coût financier pour les établissements de cette prise en charge compte tenu de la forte augmentation du nombre d’actes.

Le service public hospitalier assure désormais les soins dispensés aux personnes détenues dans tous les établissements pénitentiaires. Une unité de consultations et de soins ambulatoires (UCSA), qui est une unité fonctionnelle d’un service hospitalier, est implantée dans chaque établissement pénitentiaire. Les soins, tant somatiques que psychiatriques, sont prodigués par des équipes pluridisciplinaires de l’hôpital. Au plan local, cette organisation est formalisée au travers d’un protocole, signé par le directeur de l’établissement pénitentiaire et le directeur de l’hôpital, sous l’égide des autorités régionales sanitaires (agence régionale de l’hospitalisation) et pénitentiaires (direction interrégionale des services pénitentiaires).

En matière de soins psychiatriques, 26 établissements pénitentiaires disposent de services médico-psychologiques régionaux (SMPR), offrant des soins renforcés et ayant une vocation régionale. Les autres établissements bénéficient de l’intervention des secteurs de psychiatrie définis dans les protocoles ⁽¹⁰⁾.

En ce qui concerne les hospitalisations, les hospitalisations d’urgence et de courte durée sont réalisées dans l’établissement public de santé signataire du protocole avec l’établissement pénitentiaire au sein de chambres sécurisées. Un programme de mise aux normes ou de création de 234 chambres sécurisées est en cours de réalisation sur les années 2007 à 2010 (76 chambres ont été réalisées). Quant aux hospitalisations programmées, l’arrêté du 24 août 2000 relatif à la création des unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI) destinées à l’accueil des personnes incarcérées a prévu de créer 181 lits d’hospitalisation répartis dans huit UHSI implantés dans des centres hospitaliers universitaires. La mise en service des UHSI a commencé en 2004 et se poursuivra jusqu’en 2009. Actuellement, les UHSI de Nancy, Lille, Lyon, Bordeaux, Toulouse et Marseille (partiellement) sont en service. L’UHSI du groupe hospitalier Pitié-Salpêtrière ouvrira fin 2008 ; celle de Rennes doit ouvrir à la fin de l’année 2009. Ainsi, l’ensemble des 181 lits des UHSI sera ouvert à la fin de l’année 2009.

En 2007, la commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) avait relevé dans son rapport annuel que le système de soins en milieu carcéral comportait encore des défaillances, s’agissant notamment de la permanence des soins (du fait de l’absence d’assistance médicale la nuit et les fins de semaine), des escortes pour les consultations à l’extérieur, du suivi de l’état de santé des personnes (les délais d’attente pour les soins spécialisés ou les hospitalisations), du respect du secret médical et de la confidentialité durant l’examen médical. Sur ces différents points, l’administration pénitentiaire a pris des mesures tendant à résoudre certains des problèmes mis en évidence par le rapport de la CNDS, tout en faisant valoir que les contraintes de la sécurité des établissements ne permettent pas de mettre en œuvre certaines des préconisations de la CNDS.

Sur la question de la permanence des soins, compte tenu du fait que les UCSA ne disposent pas de personnel médical permanent sur place, sauf dans les établissements pénitentiaires très importants, l’accès aux soins d’urgence pendant la nuit en l’absence d’une équipe médicale se fait par le recours au centre 15 dans la majorité des établissements pénitentiaires. Dans certains grands établissements, il est fait appel au système de garde de l’établissement de santé de proximité. Concernant l’accès des surveillants aux cellules la nuit en cas d’urgence, les personnels de surveillance en service de nuit ne disposent pas, pour des raisons de sécurité, des clefs de cellule, celles-ci étant sous la responsabilité exclusive des premiers surveillants. Cette règle ne pose pas de difficulté particulière dans les établissements où un premier surveillant est présent 24 heures sur 24 à l’intérieur de la structure. Un accès à la cellule est possible en cas d’urgence dans un délai rapide. Dans les 63 établissements dépourvus de gradé la nuit (maison d’arrêt à petit effectif), des notes de service ont défini une procédure permettant aux agents de faire face aux situations d’urgence. Ils peuvent ainsi, selon des conditions et des modalités définies, accéder à la cellule en cas d’urgence.

En matière de suivi et de continuité des soins, ceux-ci sont assurés durant l’incarcération par l’UCSA et le centre hospitalier de proximité, voire l’unité hospitalière sécurisée interrégionale. À la sortie, la personne libérée bénéficie d’une ordonnance prescrivant les produits pharmaceutiques nécessaires, accompagnée d’une lettre au médecin traitant. Elle est informée des centres de soins proches de son domicile.

Sur la question de l’utilisation des moyens de contrainte lors de consultations médicales, la CNDS a recommandé une stricte application de la circulaire du 18 novembre 2004 relative à l’organisation des escortes pénitentiaires des personnes détenues lors d’une consultation médicale mettant en place trois niveaux de surveillance selon la dangerosité du détenu et les risques d’évasion, en précisant les différents moyens de contrainte à utiliser. À la suite d’erreurs d’appréciation sur la dangerosité supposée des personnes détenues, une note en date du 24 septembre 2007 de la direction de l’administration pénitentiaire a rappelé les termes de la circulaire précitée en insistant sur l’obligation de faire une appréciation individualisée des moyens de contrainte évaluée selon « la dangerosité, la situation pénale, la personnalité, l’âge et l’état de santé de la personne détenue ».

Enfin, en matière de respect du secret médical et de la confidentialité des consultations, la CNDS a estimé que la surveillance constante d’une personne détenue pendant une consultation médicale remettait en cause la confidentialité de l’examen. La circulaire du 18 novembre 2004 précitée distingue trois niveaux de surveillance durant les consultations. Selon les informations recueillies par votre rapporteure, cette circulaire fait l’objet de rappels réguliers, notamment lors des réunions des directeurs interrégionaux des services pénitentiaires.

Compte tenu de la mise en place depuis 1994 d’un schéma cohérent de soins pour les personnes détenues, de l’ouverture des UHSI et des évolutions récentes ayant fait suite au rapport de la CNDS, votre rapporteure estime donc que les mesures mises en œuvre pour permettre l’accès aux soins des personnes détenues peuvent être considérées comme satisfaisantes. Cette qualité globale du système d’accès aux soins ne doit cependant pas faire oublier que l’état de santé des personnes détenues est généralement moins bon que celui de la population générale, et que les soins apportés en détention ne peuvent à eux seuls restaurer des états de santé parfois très fragilisés.

Lors de la visite de votre rapporteure à la MA de Nice, le docteur Catherine Vincent, médecin-chef de l’UCSA, a indiqué que l’état de santé des détenus lui apparaissait de plus en plus dégradé, avec des troubles souvent liés à l’alcool ou à la toxicomanie. Elle a indiqué que les effectifs de l’UCSA étaient satisfaisants, et que la couverture médicale en soins pour les détenus était de qualité : les 3 ETPT pénitentiaires affectés à cette mission permettent que toutes les extractions nécessaires aient lieu dans des délais très raisonnables ; de plus, de nombreux spécialistes (dentiste, gynécologue, ophtalmologiste…) interviennent en détention.

En outre, le docteur Catherine Vincent a souligné que la difficulté à Nice résidait moins dans la mise en place de traitements pendant la détention que dans leur poursuite après la sortie du détenu. Même si l’UCSA et le SMPR, via une « unité pour sortants », s’efforcent de préparer la sortie sur le plan de la continuité des soins, en faisant en sorte que le détenu soit libéré avec son dossier médical ainsi que des adresses de médecins ou d’un service à consulter, voire des rendez-vous dans son centre médico-psychologique (CMP) de rattachement, elle a souligné que les ex-détenus délaissaient très souvent leurs soins une fois à l’extérieur.

Surtout, cette amélioration générale de l’accès aux soins ne doit pas non plus masquer les difficultés particulières dans deux domaines : les soins psychiatriques et la prévention des suicides.