N° 1203

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 16 octobre 2008.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2009 (n° 1127),

TOME III

FONCTION PUBLIQUE

PAR M. Bernard DEROSIER,

Député.

Voir le numéro : 1198 (annexe 25).

INTRODUCTION 5

I. ––  LE BUDGET DU PROGRAMME « FONCTION PUBLIQUE » 7

A. LA FORMATION DES FONCTIONNAIRES 7

1. Les écoles interministérielles de formation 7

a) La dotation de l’École nationale d’administration (ENA) 7

b) La dotation des instituts régionaux d’administration (IRA) 8

c) De nouvelles réformes en préparation 9

2. La formation interministérielle 10

B. L’ACTION SOCIALE INTERMINISTÉRIELLE 11

1. Les aides à caractère individuel 13

a)  Les aides au logement 13

b) Les aides aux familles 13

c) Les autres crédits d’action sociale interministérielle 15

2. La rénovation des restaurants inter-administratifs (RIA) 16

C. LE PILOTAGE DE LA POLITIQUE DE LA FONCTION PUBLIQUE 16

1. Les crédits d’études, de communication et de subventions aux syndicats 17

2. La mesure de la performance de la DGAFP 17

3. La dispersion des crédits de la DGAFP 18

II. –– L’ACCENT MIS SUR LA RÉDUCTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL DE L’ÉTAT 19

A. L’ACCÉLÉRATION DE LA RÉDUCTION DES EFFECTIFS D’AGENTS PUBLICS 19

1. La réduction des effectifs de la fonction publique de l’État 19

2. Des restructurations importantes dans les administrations 21

B. DES SALAIRES SOUS CONTRAINTE 23

1. La dégradation des rémunérations des fonctionnaires 23

2. Des réponses seulement partielles apportées par le protocole d’accord du 21 février 2008 24

a) Le mécanisme de garantie individuelle du pouvoir d’achat 25

b) Le réexamen des déroulements de carrière 26

3. Le poids croissant des rémunérations accessoires 26

a) L’indemnisation des comptes épargne-temps 26

b) L’extension de la prise en charge des frais de transport 27

c) La rémunération à la performance 27

III. ––  UNE REFONDATION ANNONCÉE DE LA FONCTION PUBLIQUE 28

A – LE PROJET D’UNE FONCTION PUBLIQUE DE MÉTIERS 30

1. Les progrès d’une gestion par métiers plutôt que par corps 30

2. Les propositions du Livre blanc 31

B – LE RAPPROCHEMENT DES MODES DE RECRUTEMENT AVEC LES MÉTHODES DU SECTEUR PRIVÉ 31

1. Un recrutement plus ouvert 31

2. Un recours facilité au contrat 33

3. Des concours plus efficaces 34

C – L’AMÉLIORATION DE LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES 35

1. La diffusion de bonnes pratiques en matière de gestion des ressources humaines 35

2. La création d’un marché de l’emploi public 36

3. Une meilleure appréciation et sanction du mérite 36

a) Améliorer l’évaluation des agents 37

b) Mieux tenir compte des évaluations 37

D – LA RÉNOVATION DU DIALOGUE SOCIAL 38

EXAMEN EN COMMISSION 41

PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 43

MESDAMES, MESSIEURS,

Le programme « Fonction publique », qui relève de la mission ministérielle « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », réunit les crédits correspondant aux actions de formation interministérielles et à l’action sociale interministérielle, ainsi qu’à certaines dépenses d’intervention de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP). Il ne recouvre toutefois pas l’ensemble des actions de cette dernière en matière de pilotage de la fonction publique, qui sont réparties entre trois programmes différents. Ce découpage particulier explique en partie le faible poids du programme « fonction publique », qui, avec 222,75 millions de crédits, représente moins de 2 % des crédits de paiement de la mission.

En application de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, pour la première année, l’évolution des crédits fait l’objet d’une programmation sur trois ans, en cohérence avec le dépôt d’un projet de loi de programmation des finances pour les années 2009 à 2011 ⁽¹⁾. Le projet annuel de performances prévoit ainsi une légère augmentation des crédits du programme en 2009 (+ 0,43 %), qui sera suivie d’une nouvelle baisse en 2010 (- 0,8 %) et en 2011 (- 0,07 %). Ces réductions s’expliquent principalement par la recomposition de certaines prestations sociales destinées aux agents publics.

Programmation pluriannuelle des crédits du programme Fonction publique

Plus largement, le projet de loi de finances prévoit une forte limitation des dépenses induites par la fonction publique, en particulier des rémunérations d’activité. Plus de 30 600 emplois en équivalent temps plein devraient ainsi être supprimés, ces coupes claires dans les effectifs étant complétées par une rigueur salariale. La combinaison de ces mesures aura pour effet que les dépenses de l’État augmenteront moins vite que l’inflation, et donc diminueront en volume.

Cette diminution des moyens alloués à la fonction publique s’accompagne d’un vaste projet de refonte du statut général de la fonction publique et d’une multiplication de projets de réformes législatives.

I. ––  LE BUDGET DU PROGRAMME « FONCTION PUBLIQUE »

Comme dans la loi de finances pour 2008, le programme « Fonction publique » se compose de deux actions : la formation des fonctionnaires et l’action sociale interministérielle.

A. LA FORMATION DES FONCTIONNAIRES

Les crédits de l’action « Formation des fonctionnaires » augmentent de 5,6 % en 2009, en passant de 78,9 à 83,4 millions d’euros. Cette progression est principalement liée à l’augmentation des dotations versées aux écoles interministérielles de formation, qui représentent plus de 90 % des dépenses consacrées à la formation interministérielle.

RÉPARTITION DES CRÉDITS DE L’ACTION « FORMATION DES FONCTIONNAIRES »

Source : documents budgétaires

1. Les écoles interministérielles de formation

En 2009, les dotations versées à l’École nationale d’administration (ENA) et aux cinq instituts régionaux d’administration (IRA) augmentent de manière significative afin de compenser les contributions à verser au compte d’affectation spéciale (CAS) « pensions civiles ».

a) La dotation de l’École nationale d’administration (ENA)

La dotation de l’ENA passe de 32 millions à 35,7 millions d’euros en 2009, afin de compenser les 3,8 millions d’euros de contribution au CAS pensions. Depuis février 2008, l’ENA, en effet, doit acquitter la contribution « employeur » au CAS pensions au titre de ses élèves et des stagiaires des cycles préparatoires ⁽²⁾.

La réforme de la scolarité mise en œuvre depuis 2006 ⁽³⁾, ainsi que le regroupement de l’ensemble de la formation sur un seul site, à Strasbourg, n’a pas entraîné de réduction du coût de la formation initiale, malgré une réduction des effectifs rémunérés par l’ENA. Le nombre d’élèves a été sensiblement réduit, l’effectif des promotions étant passé de 90 pour la promotion 2007-2008 à 80 pour la promotion 2008-2010. En outre, le plafond des autorisations d’emplois pour les personnels a été abaissé, l’ENA perdant ainsi quatre équivalents temps plein en 2008.

Cependant, l’indicateur 2.1 du projet annuel de performances met en évidence une augmentation continue du coût annuel complet d’un élève de l’ENA. Ce coût devrait être de 64 300 euros en 2008 alors que la prévision initiale était de 56 000 euros. Cette hausse est en partie liée à l’assujettissement au CAS pensions civiles, qui génère un coût supplémentaire de 7 300 euros par élève et par an. Cette charge neutralisée, le coût par élève augmente néanmoins de 1 000 euros en 2008, soit une hausse de 1,8 %. L’objectif affiché de « maîtrise de l’évolution du coût de l’élève dans le cadre de l’approfondissement des efforts de rationalisation des dépenses » apparaît donc très imparfaitement atteint.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION
(en milliers d’euros)

Source : documents budgétaires.

La part de la subvention de l’État dans le budget de l’ENA reste relativement stable, à 73,9 % en 2008 contre 74,9 % en 2006 et 75,3 % en 2007.

b) La dotation des instituts régionaux d’administration (IRA)

La dotation demandée au titre des IRA augmente de 4,6 % en 2009, en raison de l’augmentation de la contribution au CAS pensions, dont le taux passe de 50 % en 2008 à 60 % en 2009. En conséquence, la dotation des IRA prévue est de 41,28 millions d’euros, contre 39,47 millions d’euros en 2008.

Toutefois, selon les informations communiquées par le ministère, la dotation prévue dans le projet de loi de finances est sous-évaluée et devra être complétée en cours d’exercice par des transferts de crédits en provenance d’autres ministères. À l’inverse de l’ENA, en effet, les IRA connaissent une augmentation sensible du nombre d’élèves en formation en raison des nombreux départs à la retraite d’attachés d’administration. Ainsi, les promotions 2008-2009 totalisent 798 postes, contre seulement 700 pour les promotions 2007-2008.

S’agissant des personnels des IRA, le plafond d’autorisations d’emplois reste stable à 122 équivalents temps plein.

Depuis la session 2007, les concours d’entrée aux IRA sont organisés au niveau déconcentré ⁽⁴⁾. La déconcentration avait pour objectifs, d’une part, de réduire les délais du processus de recrutement et, d’autre part, de rendre le concours plus attractif en permettant aux élèves de choisir leur IRA et ainsi de bénéficier d’une meilleure assurance quant à leur affectation géographique après leur scolarité. Elle se traduit par une augmentation apparente du coût annuel d’un élève dans un IRA mesuré par l’indicateur 2.1 du projet annuel de performances, qui passe de 47 000 euros en 2007 à 50 200 euros en 2008. Les frais afférents à l’organisation des concours figurent en effet au budget des IRA depuis 2008. En vertu de cette réforme, le délai entre l’inscription au concours et le début de la formation est passé de 10 à 9 mois ⁽⁵⁾.

Par ailleurs, la réforme de la scolarité des IRA ⁽⁶⁾ a commencé à s’appliquer aux promotions ayant débuté leur formation en septembre 2008. La scolarité comprend désormais un tronc commun, puis un cycle d’approfondissement, chacun composé d’une période d’enseignements et d’une période de stage. L’objectif est d’assurer une meilleure préparation au premier poste, plus professionnalisante, sans remettre en cause le caractère interministériel de la formation. Selon les informations communiquées par le ministère, cette nouvelle organisation a été accueillie favorablement par les élèves.

Compte tenu de son caractère récent, la réforme de la scolarité n’a pu influer sur les résultats de l’enquête de satisfaction menée auprès des anciens élèves et de leurs employeurs. La DGAFP a fixé comme objectifs une progression de 5 points du taux de satisfaction en 2009, et de 10 points entre 2008 et 2011.

c) De nouvelles réformes en préparation

Bien que l’ENA comme les IRA aient fait l’objet de réformes récentes de la scolarité, une nouvelle réforme de ces écoles est envisagée dans le cadre du programme de refondation de la fonction publique.

Une mission sur l’appareil de formation de l’État a été confiée à M. Raymond François le Bris, afin d’étudier d’éventuelles réformes dans la perspective d’une fonction publique de métiers et de la réforme de la formation continue opérée en 2007.

En outre, après la réforme de la procédure d’affectation à la sortie de l’ENA prévue par le décret du 30 décembre 2005, en application duquel l’élève choisit un ministère d’affectation et non plus un poste donné, il est prévu d’aller plus loin avec la suppression du classement de sortie, annoncée en septembre 2008.

2. La formation interministérielle

La formation interministérielle est organisée principalement par le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique et par le ministère de l’intérieur.

Les crédits de fonctionnement consacrés aux actions de formation interministérielle s’élèvent à 1,98 million d’euros en 2009, soit 550 900 euros de moins qu’en 2008 (- 21,8 %). Cette baisse s’explique principalement par la suppression des crédits destinés aux actions de formation au niveau international telles que le Master européen de gouvernance et d’administration et le Cycle des hautes études européennes. Ces deux cycles de formation sont en effet pilotés par l’ENA et le Centre des études européennes de Strasbourg (CEES), qui lui-même est intégré à l’ENA.

Les actions de formation au niveau central connaissent une diminution de 12,9 % en 2009. Il s’agit principalement des formations dispensées dans le cadre de l’« École de la GRH » et de l’Institut de formation de l’environnement (IFORE). Une progression de ces deux types de formations apparaît pourtant souhaitable. D’une part, la professionnalisation de la gestion des ressources humaines dans l’administration constitue l’un des principaux objectifs de réforme de la fonction publique affichés par le Gouvernement. D’autre part, le projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement pose le principe d’une formation des agents publics au développement durable.

Les crédits destinés aux formations organisées au niveau déconcentré, en revanche, sont revalorisés, passant d’un million à 1,3 million d’euros. Des moyens supplémentaires sont, en effet, nécessaires pour l’application de la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique, qui a institué un droit individuel à la formation (DIF) de 20 heures par an pour tous les agents de la fonction publique de l’État et de la fonction publique hospitalière ⁽⁷⁾. Les administrations doivent mettre en place des plans de formation et faire bénéficier les agents qui le souhaitent de bilans de compétences. Ces différents outils devraient être de plus en plus utilisés au cours de l’année 2009.

La mise en œuvre du DIF est restée très limitée en 2008. Selon l’indicateur 2.2 du projet annuel de performances, le taux de réalisation d’un document d’orientation à moyen terme de la formation continue dans les ministères n’est que de 10 % en 2008. Votre rapporteur regrette l’absence d’indication de consommation du DIF par les agents, qui permettrait de rendre compte de l’effectivité du dispositif et de réaliser des comparaisons avec le DIF des salariés du secteur privé ⁽⁸⁾. Les organisations syndicales entendues lors des auditions ont en effet signalé la faiblesse du recours au DIF jusqu’à présent, notamment en raison du manque de crédits et de la réticence des administrations à accepter l’absence d’un agent en formation.

Les dotations versées aux instituts et centres de préparation à l’administration générale (IPAG/CPAG), ainsi qu’aux associations et écoles intervenant dans le domaine de la formation des fonctionnaires restent stables en 2009.

La dotation de fonctionnement est complétée par 500 000 euros de crédits de personnel, destinés à rémunérer les fonctionnaires qui assurent des actions de formation interministérielle. Elle subit une diminution de 37,5 % par rapport à la dotation de 2008, qui s’élevait à 800 000 euros, et de 58,3 % par rapport à la dotation de 2007. Cet appauvrissement des moyens paraît peu cohérent avec le souhait de garantir aux fonctionnaires une formation professionnelle tout au long de la vie et la montée en charge du DIF.

Enfin, une subvention de 35 000 euros sera versée à l’Institut européen d’administration publique de Maastricht, contre 65 000 euros en 2008.

B. L’ACTION SOCIALE INTERMINISTÉRIELLE

Les crédits d’action sociale interministérielle, d’un montant de 139,385 millions d’euros, subissent une diminution de 4,2 % par rapport à 2008 en raison de la recomposition des prestations, notamment la suppression de l’aide ménagère à domicile dont bénéficient les agents publics retraités.

La forte progression des autorisations d’engagement, à l’inverse, s’explique par l’arrivée à échéance de plusieurs conventions pluriannuelles avec la Mutualité fonction publique ou les caisses d’allocations familiales, qui seront reconduites en 2009. Elle ne traduit donc pas la mobilisation de moyens supplémentaires.

Source : documents budgétaires

Les conditions d’attribution et le montant de certaines prestations sociales sont revus en application du protocole d’accord du 21 février 2008 sur le pouvoir d’achat. Cet accord comprend, en plus des dispositions salariales, un volet relatif à l’amélioration des politiques sociales pour mieux prendre en compte les besoins des agents dans la fonction publique. Ce volet a été signé par la CFDT, l’UNSA, la CFTC, la CFE-CGC et Force Ouvrière. Il prévoit notamment :

––  de veiller à la mise en œuvre effective du nouveau dispositif de participation de l’employeur à la protection sociale complémentaire des agents publics, qui a été refondu en 2007 ;

––  de redéfinir les aides au logement et aux transports afin qu’elles correspondent mieux aux nouveaux besoins, en particulier dans les grandes agglomérations ;

––  de mieux prendre en compte les besoins de restauration.

1. Les aides à caractère individuel

a)  Les aides au logement

Les aides au logement sont réévaluées en application de l’accord précité du 21 février 2008.

En premier lieu, le montant de l’aide à l’installation des personnels de l’État (AIP) est revalorisé pour tenir compte des difficultés croissantes de logement des agents. Le plafond de l’AIP passera de 700 à 900 euros en Île-de-France, en Provence-Alpes-Côte d’Azur (PACA) et dans les zones urbaines sensibles (ZUS), et de 350 à 500 euros dans le reste de la France. En outre, les agents entrant dans la fonction publique pourront en bénéficier dès lors qu’ils changent de logement pour leur première affectation, la condition d’un déménagement à plus de 70 km étant supprimée. En conséquence, le montant de la dotation budgétaire passe de 5,91 à 7,39 millions d’euros (+ 25 %), le nombre de bénéficiaires de la prestation étant estimé à 9 000 en 2009.

En deuxième lieu, toujours en application du protocole d’accord du 21 février 2008, le montant et les modalités d’accès au prêt mobilité ont été revus. Ce prêt à 0 % a été mis en place en juillet 2007 pour les « primo-arrivants » dans la fonction publique de l’État. Son montant est porté de 1 000 à 2 000 euros pour les agents s’installant en Île-de-France, en PACA ou dans une ZUS. Ce prêt pourra financer non seulement le dépôt de garantie, mais également les frais d’agence et les frais de déménagement. Enfin, les agents concernés par une mobilité demandée par l’administration pourront en bénéficier au même titre que les primo-arrivants. Ces différentes mesures justifient une forte augmentation des crédits correspondant, qui passent de 1,3 à 2,18 millions d’euros (+ 67,7 %).

Selon les informations mentionnées dans le projet annuel de performances, cette réforme des aides au logement est entrée en vigueur au 1^er septembre 2008.

Il convient enfin de mentionner la réduction des crédits consacrés aux réservations conventionnelles de logements sociaux, qui s’élèvent à 5 885 000 euros en 2009, soit 415 000 euros de moins qu’en 2008 (- 6,6 %) ⁽⁹⁾. Votre rapporteur regrette cette diminution, qui intervient alors même que le projet annuel de performances souligne que « les réservations conventionnelles de logements permettent de répondre à la première préoccupation des fonctionnaires en matière d’action sociale : l’accès au logement ».

b) Les aides aux familles

Les crédits correspondant aux aides aux familles sont, pour la plupart, en augmentation en raison de l’augmentation du nombre de bénéficiaires de ces prestations.

Source : documents budgétaires.

En premier lieu, les dépenses liées au chèque vacances, une prestation versée sous forme de titres de paiement spécialisée, sont fortement augmentées, passant de 32,3 millions d’euros en 2008 à 42,21 millions d’euros en 2009 (+ 30,7 %). Cette revalorisation permet de mettre les crédits ouverts en loi de finances en adéquation avec les dépenses réellement occasionnées, contrairement aux années précédentes. En 2007, par exemple, la dotation fixée par la loi de finances initiale était de 36,10 millions d’euros tandis que les dépenses réelles se sont élevées à 37,44 millions d’euros, la différence étant compensée par un prélèvement sur le fonds de roulement du prestataire, la Mutualité fonction publique services (MFPS). La dotation prévue pour 2008 était donc manifestement sous-évaluée, d’autant plus que le nombre de bénéficiaires du chèque vacances augmente de façon régulière. En 2009, la DGAFP anticipe une augmentation de 1,7 % du nombre de bénéficiaires, ainsi qu’une augmentation de 4,4 % de la bonification moyenne de l’État par dossier. En effet, la participation de l’État est calculée par rapport à l’épargne de l’agent et on constate une progression de l’effort d’épargne des agents.

En deuxième lieu, le chèque emploi service universel (CESU) pour la garde d’enfant connaît une progression plus modeste que prévu. Comme le montre l’indicateur 3.3 du projet annuel de performance, le taux de pénétration du CESU-garde d’enfant devrait être de 55,5 % en 2008, alors que la prévision était de 61 %. La prévision pour 2009 tient compte de ces résultats et est évaluée à 60,5 %. Les dotations budgétaires pour 2009 sont calculées en conséquence.

S’agissant du CESU-garde d’enfant de 0 à 3 ans, une légère augmentation est prévue (+ 1,9 %) pour tenir compte de la montée en charge prévisible du dispositif. Le CESU est, en effet, accepté comme moyen de paiement par davantage de structures collectives de garde que lors de son introduction. Le nombre de bénéficiaires attendu pour 2009 est de 60 000, alors que les prévisions initiales effectuées en 2006 étaient de 90 000 bénéficiaires.

Les résultats sont encore plus décevants pour le CESU-garde d’enfant de 3 à 6 ans, créé en 2007, qui ne devrait pas excéder 41 000 bénéficiaires en 2009, alors que le nombre de bénéficiaires attendu à l’origine était de 75 000. En conséquence, la dotation prévue est réduite de 2,4 % par rapport à 2008.

Enfin, alors même que la garde d’enfants constitue l’une des principales attentes des fonctionnaires en matière d’action sociale, les crédits correspondant aux réservations de places en crèche diminuent fortement en 2009, passant de 16 à 9,51 millions d’euros (- 40,6 %). Selon les informations communiquées par le ministère, cette action devrait se concentrer dans les agglomérations d’au moins 400 000 habitants, dans les sept régions dans lesquelles la proportion de fonctionnaires en âge d’avoir de jeunes enfants est la plus élevée. Les préfets de région recevront une assistance technique des caisses d’allocations familiales (CAF), en application d’une convention entre la DGAFP et la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) signée le 16 décembre 2007 ⁽¹⁰⁾.

c) Les autres crédits d’action sociale interministérielle

La principale prestation destinée aux agents retraités de la fonction publique de l’État, l’aide ménagère à domicile, sera supprimée à compter du 1^er avril 2009, date à laquelle la convention entre l’État et la Mutualité Fonction Publique arrive à expiration. Lors du comité interministériel d’action sociale du 11 septembre dernier, il a été décidé de ne pas reconduire cette prestation en contrepartie de la progression des aides au logement et aux familles. Cette suppression est d’autant plus regrettable que cette aide répondait à un réel besoin, comme le montre la progression constante du nombre de bénéficiaires dans les dernières années (plus de 1,7 % par an). Elle permettait à de nombreuses personnes de rester dans leur domicile, en leur apportant une aide pour la vie quotidienne. Les fonctionnaires de l’État se voient ainsi privés d’une prestation dont bénéficient les retraités du secteur privé, puisque la caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) dispose d’une prestation équivalente pour ses ressortissants. Lors des auditions organisées par votre rapporteur, les organisations syndicales ont fait part de leur préoccupation et de leur souhait que cette prestation ne soit pas supprimée.

Par ailleurs, la participation de l’État au financement de la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) est revalorisée, comme chaque année, en fonction de l’inflation prévue. En 2009, cette participation devrait se monter à 1,99 million d’euros, contre 1,96 million d’euros en 2008.

Enfin, les crédits des sections régionales interministérielles d’action sociale (SRIAS) sont revalorisés de 5,9 % et s’élèvent à 1,8 million d’euros en 2009. Ces crédits, délégués aux préfectures de région, permettent de financer des projets concrets d’action sociale adaptés aux besoins locaux spécifiques ou complémentaires des actions nationales. Ils mettent en œuvre, par exemple, des séjours pour enfants, des actions en faveur des retraités ou des actions tendant à faciliter l’accès des agents aux manifestations culturelles, sportives ou de loisir.

2. La rénovation des restaurants inter-administratifs (RIA)

Les dépenses d’investissement destinées à la rénovation des restaurants inter-administratifs (RIA) s’inscrivent dans le cadre du programme pluriannuel 2007-2012 de rénovation et de création de RIA.

Ce programme doit mettre fin à la vétusté d’une partie du parc des RIA, dont certains ne sont plus conformes aux normes d’hygiène et de sécurité. Son budget global est de 100 millions d’euros, le coût moyen d’une opération lourde s’élevant à 3 millions d’euros. Le pourcentage de RIA conformes aux normes en vigueur, qui était de 47 % en 2007, devrait être de 53 % en 2008, de 63 % en 2009 et de 81 % en 2011, l’objectif étant un achèvement en 2013 ⁽¹¹⁾.

En 2007, 13,85 millions d’euros de crédits de paiement ont été consacrés à ce programme et ont permis de terminer trois importantes opérations de rénovation, concernant les RIA de Grenoble, de Périgueux et de Toulouse. Précédemment, le rythme de rénovation était d’une opération par an.

En 2008, la loi de finances initiale avait prévu une dotation de 15,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 11,4 millions d’euros en crédits de paiement pour poursuivre les 26 opérations en cours. Ces crédits ont été largement sous-consommés en raison de problèmes de gestion internes. Les crédits n’ont été disponibles qu’à partir de la fin du premier semestre 2008, ce qui a freiné l’exécution des opérations de rénovation.

En 2009, une intensification de l’effort de rénovation est prévue afin de combler partiellement le retard pris en 2008. La dotation prévue s’élève ainsi à 15,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et 16,6 millions en crédits de paiement.

En complément du programme de rénovation, le protocole d’accord précité du 21 février 2008 prévoit l’ouverture d’une concertation sur les besoins liés à la restauration. Dans cette perspective, une étude a été lancée sur l’adaptation de l’offre aux besoins de chaque agent, notamment dans les zones dans lesquelles le maillage de la restauration collective est trop clairsemé. Un premier point d’étape devrait être fait avec les partenaires sociaux au cours du dernier trimestre 2008, avant la conclusion des travaux à l’été 2009. Des concertations spécifiques seront ouvertes dans la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière.

C. LE PILOTAGE DE LA POLITIQUE DE LA FONCTION PUBLIQUE

Le pilotage de la politique de la fonction publique, bien que faisant partie des missions premières de la DGAFP, ne fait pas l’objet d’une action au sein du programme « Fonction publique ». Ce programme comporte néanmoins des crédits ainsi qu’un objectif, assorti de deux indicateurs, dans ce domaine.

1. Les crédits d’études, de communication et de subventions aux syndicats

Le programme « Fonction publique » prévoit une dotation de 1,51 million d’euros au titre de la communication et des études réalisées par la DGAFP, ainsi qu’un montant de 2 635 000 euros de subventions aux organisations syndicales. Bien que relevant de l’action « formation des fonctionnaires », ces crédits ne correspondent pas à des actions de formation, mais bien à certains frais liés à l’activité de la DGAFP.

Les dépenses d’études et de communication connaissent une baisse de 11,2 % en 2009 due notamment à une forte réduction des subventions versées aux associations et à la diminution des crédits destinés à l’organisation de séminaires, salons ou colloques.

Source : documents budgétaires

S’agissant des subventions versées aux organisations syndicales représentatives de fonctionnaires de l’État au niveau national, la dotation demandée pour 2009 est de 2 395 000 euros, soit une augmentation de 1,5 % par rapport à la dotation de 2008, qui s’élevait à 2 359 724 euros en application de la loi de finances initiale. Ce montant est réparti entre les huit organisations syndicales représentatives des fonctionnaires de l’État.

2. La mesure de la performance de la DGAFP

L’objectif n° 1 du programme « Fonction publique » est de « promouvoir une nouvelle gestion des ressources humaines dans la fonction publique d’État ».

L’appréciation des résultats obtenus par la DGAFP repose, en premier lieu, sur le degré de mise en œuvre par les différents ministères d’une stratégie de gestion prévisionnelle des ressources humaines. La DGAFP contribue, en effet, à étendre ces stratégies au moyen de conférences annuelles de gestion prévisionnelle des ressources humaines. Ce système, expérimenté en 2006 avec sept ministères volontaires, a été généralisé depuis 2007.

Selon l’indicateur 1.1 du projet annuel de performances, le degré de mise en œuvre par les ministères d’une stratégie de gestion prévisionnelle devrait être de 85 % en 2009, contre 75 % en 2008 et 64 % en 2007. L’objectif cible est que la totalité des ministères dispose d’une telle stratégie en 2011.

En deuxième lieu, la promotion d’une nouvelle gestion des ressources humaines est également évaluée au regard de la diffusion de la rémunération à la performance. L’indicateur 1.2 mesure ainsi la part de l’encadrement de la fonction publique de l’État concernée par ce dispositif ⁽¹²⁾.

3. La dispersion des crédits de la DGAFP

En dépit de demandes réitérées de la part des parlementaires et des recommandations du Comité interministériel d’audit des programmes ⁽¹³⁾, les différents crédits correspondant aux actions de la DGAFP n’ont pas été regroupés au sein du programme « Fonction publique ».

Les crédits de personnel sont désormais rattachés au programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État ». Ils font l’objet de la nouvelle action « Politique de la fonction publique et modernisation de la gestion des ressources humaines ». Cette action regroupe 10 810 320 euros de crédits pour 2009, destinés à rémunérer les 151 emplois à équivalent temps plein de la DGAFP. Il paraît pour le moins paradoxal que la politique de la fonction publique ne soit pas inscrite dans le programme « Fonction publique ». Les facilités de gestion invoquées par le Gouvernement ne justifient pas une présentation aussi difficilement lisible des crédits, alors même que la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) avait pour objectif une présentation plus claire des crédits.

Les dépenses de fonctionnement autres que de personnel figurent, quant à elles, au sein du programme « Conduite et pilotage des politiques économique et financière ».

II. –– L’ACCENT MIS SUR LA RÉDUCTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL DE L’ÉTAT

La réduction des dépenses de personnel de l’État est l’un des moyens privilégié pour atteindre l’objectif prévu par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 : diviser par deux la croissance annuelle de la dépense publique pour la limiter à 1 % en volume.

Les dépenses de personnel stricto sensu se composent des rémunérations des agents en activité (61,5 %), des cotisations sociales (37,4 %) et des prestations sociales et allocations diverses (1,1 %). Elles représentent 30 % des dépenses nettes du budget général. Toutefois, si on leur adjoint les pensions versées aux agents retraités, les dépenses de personnel ne représentent pas moins de 43 % du budget général.

Ces dépenses représentent un poids croissant en raison de l’augmentation des dépenses de pensions (+ 5 % par an). Elles sont ainsi passées de 117,565 milliards d’euros en 2006 à 119,912 milliards d’euros en 2007, leur part dans le budget de l’État passant de 43,61 % à 44,31 %.

Pour compenser la hausse inéluctable des dépenses de pension, le choix a été fait depuis 2002 de comprimer fortement la masse salariale de l’État, en réduisant les effectifs et en limitant les rémunérations. Selon le projet de loi de programmation des finances publiques, la combinaison de ces deux types de mesures devrait se traduire par « la quasi-stabilisation de la masse salariale de l’État en valeur, qui passe de 85,8 milliards d’euros en LFI 2008 à 86,6  milliards d’euros en 2011 (hors contributions au CAS pensions) ». Hors pensions, les dépenses de personnel progressent donc moins vite que l’inflation : de 0,3 % en 2009, de 0,4 % en 2010 et de 0,1 % en 2011.

A. L’ACCÉLÉRATION DE LA RÉDUCTION DES EFFECTIFS D’AGENTS PUBLICS

Afin d’atteindre l’objectif de non-remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux, la révision générale des politiques publiques (RGPP) a engagé de nombreuses restructurations dans les services publics.

1. La réduction des effectifs de la fonction publique de l’État

L’objectif de ne remplacer qu’un départ à la retraite sur deux dans la fonction publique de l’État a été réaffirmé par le Président de la République. En 2007, ce dernier a ainsi annoncé que seule la moitié des 450 000 fonctionnaires qui partiront à la retraite d’ici 2012 seront remplacés. À cette date, la France retrouverait ainsi le même nombre de fonctionnaires de l’État qu’en 1992.

Le projet de loi de programmation des finances publiques consacre cette vision d’une maîtrise des dépenses de l’État grâce à une limitation des dépenses de personnel, laquelle repose principalement sur des réductions d’effectifs. Il souligne ainsi que « l’augmentation actuelle de la part des pensions de fonctionnaires dans le budget de l’État souligne l’impact de long terme du rythme de recrutement sur les dépenses de l’État. Ainsi, le coût net actualisé d’un fonctionnaire pour l’État est estimé à un million d’euros. Ne pas remplacer un départ sur deux à la retraite sur la mandature est donc financièrement équivalent à réduire notre endettement de 150 milliards d’euros, même si le rendement financier à court terme de cette évolution est plus faible ».

Ce projet de loi prévoit une accélération des réductions d’effectifs par rapport aux années précédentes.

Bien que l’objectif de non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux n’ait pas été atteint depuis 2002, les effectifs de la fonction publique de l’État ont diminué de manière significative.

Pour la période 2009-2011, il est prévu que 58 % des départs à la retraite ne devront pas être remplacés. Dès 2009, environ 30 600 départs en retraite sur 69 000 ne seraient pas remplacés, ce qui représente un taux de 45 % et une économie attendue de 388 millions d’euros. Cette tendance serait amplifiée en 2010 et en 2011. Lors du débat d’orientation budgétaire organisé le 15 juillet 2008 à l’Assemblée nationale, il a été indiqué que cette réduction des effectifs permettra « la quasi-stabilisation de la masse salariale de l’État en valeur, qui passerait de 85,8 milliards d’euros » dans le budget 2008 à « 86,6 milliards en 2011, soit une progression moyenne de 0,3% par an ».

Cette réduction sans précédent des effectifs de l’État affecte la quasi-totalité des ministères, quoique de façon inégale. Les ministères les plus touchés sont le ministère de l’Éducation nationale, avec 13 500 équivalents temps plein (ETP) supprimés et le ministère de la Défense, avec 8 250 ETP supprimés.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE L’ÉTAT
PRÉVUE PAR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2009

Source : ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

2. Des restructurations importantes dans les administrations

Une grande partie des suppressions d’emplois opérées pour satisfaire les objectifs de non remplacement d’un fonctionnaire sur deux est obtenue par les restructurations qui font suite à la révision générale des politiques publiques (RGPP). La RGPP a conduit à d’importantes réformes dans la structure de certains ministères, aussi bien au niveau central qu’au niveau déconcentré.

Certains ministères sont déjà très engagés en matière de restructurations. On peut citer, à cet égard, l’exemple du ministère de l’agriculture, qui s’est entièrement réorganisé avant le début de la présidence française de l’Union européenne. Au niveau déconcentré, 80 directions départementales de l’équipement et de l’agriculture devront fusionner avant le 1^er janvier 2010. Au sein du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique au sein d’une nouvelle direction générale des finances publiques a été effectuée en avril 2008.

Le ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire est en voie de réorganisation au niveau central, régional et départemental. Son administration centrale pourrait passer de trente-cinq directions à cinq grandes directions. De manière comparable, au ministère de la culture, une grande direction des patrimoines pourrait regrouper la direction des musées de France, la direction de l’architecture et du patrimoine, la direction des archives de France et la direction du livre et de la lecture.

D’autres ministères sont surtout concernés par une modification de leur répartition sur le territoire national. La réforme de la carte judiciaire, en particulier, implique la fermeture de nombreux sites. Les agents doivent alors être reclassés dans une autre ville, ce qui pose bien souvent des problèmes humains aussi bien qu’organisationnels.

Les outils mis en place pour accompagner ces restructurations dans la fonction publique se limitent pour l’instant à des compensations financières. Plusieurs décrets adoptés le 17 avril 2008 instituent des primes pour les fonctionnaires concernés par une mobilité imposée par l’administration en raison d’une restructuration ⁽¹⁴⁾. Sont ainsi créés une prime de restructuration de service, un complément indemnitaire en cas de restructuration, une indemnité temporaire de mobilité et une allocation d’aide à la mobilité du conjoint.

Ces dispositions s’accompagnent de la création d’une indemnité de départ volontaire ⁽¹⁵⁾ pour les agents concernés par une restructuration qui présentent leur démission et quittent définitivement la fonction publique. Dans certains cas, cette indemnité peut également bénéficier aux agents qui démissionnent pour créer ou reprendre une entreprise ou pour « mener à bien un projet personnel ».

Dans un second temps, des arrêtés ministériels précisent quelles sont les restructurations qui ouvrent le droit aux primes en question. Tel est le cas, en 2008, de la réforme de la direction générale de l’aviation civile, de la réforme de la carte judiciaire et de la réorganisation des services de renseignement du ministère de l’intérieur.

B. DES SALAIRES SOUS CONTRAINTE

1. La dégradation des rémunérations des fonctionnaires

De manière systématique, depuis 2002, les revalorisations du point d’indice sont inférieures à l’inflation. La perte de pouvoir d’achat causée par cette faiblesse de l’évolution de la valeur du point d’indice sur les six dernières années est estimée entre 6 et 7 %.

Pour de nombreux agents, cette politique salariale s’est traduite par une réduction de leur traitement en termes réels. Selon les estimations de la DGAFP, plus de 17 % des agents de l’État ont subi une telle baisse entre 2001 et 2007. Pour la moitié d’entre deux, le montant de la perte de pouvoir d’achat dépasse 700 euros. Cette diminution du traitement en euros constants concerne principalement les agents de catégorie C, ainsi que les agents âgés de plus de 50 ans, pour lesquels le déroulement de carrière est moins rapide.

Pour les autres agents, la perte de pouvoir d’achat du point d’indice a pu être compensée par des rémunérations accessoires ou, plus souvent, grâce à leur déroulement de carrière.

En 2008, les réévaluations du point d’indice se sont limitées à une augmentation de 0,5 % au 1^er mars ⁽¹⁶⁾, suivie d’une hausse de 0,3 % au 1^er octobre ⁽¹⁷⁾. Or l’inflation annuelle devrait être largement supérieure aux prévisions initiales. Elle est désormais estimée à 2,9 %, contre 1,6 % initialement, ce qui accentue le décrochage entre l’évolution du point d’indice et l’inflation.

Ce décrochage devrait se poursuivre au cours des années 2009 à 2011. Dans le cadre des négociations salariales triennales ⁽¹⁸⁾, le Gouvernement a ainsi annoncé que la valeur du point d’indice augmenterait chaque année de 0,5 %, cette augmentation étant complétée en 2009 par une hausse de 0,3 % en octobre. Or, les hypothèses d’inflations retenues par le projet de loi de programmation des finances publiques sont de 2 % en 2009 puis 1,75 % en 2010 et en 2011.