N° 1203

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 octobre 2008.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2009 (n° 1127),

TOME IV

IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION

PAR M. Éric DIARD,

Député.

Voir le numéro : 1198 (annexe 27).

INTRODUCTION 7

I. – UN NOUVEAU MINISTÈRE RÉGALIEN DÉSORMAIS OPÉRATIONNEL 8

A. LA MISE EN PLACE, DANS LES DÉLAIS PRÉVUS, D’UNE ADMINISTRATION CENTRALE « D’ÉTAT-MAJOR » 8

B. UN CHOIX POLITIQUE NON PÉNALISANT POUR LES FINANCES PUBLIQUES 11

1. Une rationalisation des dépenses consacrées à la prise en charge des demandeurs d’asile et des immigrés 11

a) Les dotations de la mission « Immigration, asile et intégration » sur la période 2009-2011 : l’illustration d’une politique volontariste de maîtrise de la dépense 11

b) Une participation active à la révision générale des politiques publiques 12

2. Des effectifs contenus 13

3. Des regroupements immobiliers raisonnables 14

a) Une situation actuelle insatisfaisante 14

b) Les orientations retenues pour l’exercice à venir 15

II. – DES SUCCÈS NOTABLES EN MATIÈRE DE MAÎTRISE DES FLUX MIGRATOIRES 16

A. UNE LUTTE CONTRE L’IMMIGRATION CLANDESTINE QUI RESTE PRIORITAIRE 16

1. Les fruits de l’action menée ces derniers mois 17

a) Un bilan positif s’agissant des éloignements 17

b) Une répression forte des filières d’exploitation de l’immigration illégale 20

c) L’amorce d’une diminution de l’immigration clandestine 22

2. La pérennisation de moyens significatifs pour la rétention administrative des étrangers en situation irrégulière 23

a) La poursuite de la rénovation du parc des centres de rétention administrative 23

b) L’assistance sociale et sanitaire aux personnes retenues 25

3. Les obstacles rencontrés dans la recherche d’optimisation de la prise en charge des étrangers en rétention 26

a) Les conséquences des arrêts de la Cour de cassation du 16 avril 2008 : l’illégalité des salles d’audiences délocalisées au sein des centres de rétention administrative 26

b) Le cas particulier de la zone d’attente pour les personnes en instance de Roissy : une inutilisation regrettable 27

c) La visioconférence, alternative possible mais sous-exploitée 28

4. La mise en place d’outils de contrôle et de suivi performants 29

B. LES PREMIERS RÉSULTATS TRÈS ENCOURAGEANTS DE L’IMMIGRATION CONCERTÉE 30

1. Un rééquilibrage sensible des flux migratoires en faveur de l’immigration professionnelle 31

2. Une immigration familiale encadrée 33

3. La multiplication des accords de gestion concertée des flux migratoires et de développement solidaire 34

C. LA VALIDATION, AU NIVEAU EUROPÉEN, DES PRINCIPES DE LA POLITIQUE FRANÇAISE : LE PACTE EUROPÉEN POUR L’IMMIGRATION 36

III. – UNE TRADITION D’ACCUEIL DES DEMANDEURS D’ASILE QUI SE TROUVE CONFORTÉE 38

A. DES FINANCEMENTS ADAPTÉS AUX BESOINS POUR LE TRAITEMENT DES DEMANDES 38

1. L’évolution des demandes d’asile au cours de ces dernières années 39

a) Une diminution importante depuis la réforme de 2003 39

b) Le tassement constaté depuis un an : un retournement de tendance ? 40

2. La traduction budgétaire d’un tel contexte 40

a) La situation de l’office français de protection des réfugiés et des apatrides 41

b) Le cas désormais particulier de la Cour nationale du droit d’asile 42

B. DES CONDITIONS D’ACCUEIL ET D’HÉBERGEMENT AMÉLIORÉES 44

1. Les dotations en faveur de l’accueil et de l’accompagnement des demandeurs d’asile 44

2. Un dispositif d’hébergement rationalisé 45

a) Des centres d’accueil des demandeurs d’asile aux capacités désormais suffisantes 45

b) Le cas du parc d’hébergement d’urgence 47

c) Une allocation temporaire d’attente dont l’enveloppe globale est réajustée 48

IV. – LE DÉFI D’UNE MEILLEURE INTÉGRATION DES IMMIGRÉS EN SITUATION RÉGULIÈRE 49

A. UN DISPOSITIF D’ACCUEIL DES PRIMO-ARRIVANTS QUI A FAIT LA PREUVE DE SON UTILITÉ 49

1. La philosophie de la démarche française : une intégration comprenant des droits mais impliquant aussi des devoirs 50

2. Le bilan positif du contrat d’accueil et d’intégration 51

3. La naturalisation et l’accès à la nationalité 52

B. L’ACCENT MIS SUR LA COHÉSION SOCIALE ET L’ÉGALITÉ DES CHANCES POUR LES IMMIGRÉS EN SITUATION RÉGULIÈRE 53

1. Des programmes existants qui n’ont pas toujours eu les résultats escomptés 54

2. De réels efforts pour remédier aux handicaps rencontrés par les immigrés en situation régulière 55

a) Une meilleure valorisation du rôle de l’immigration auprès des Français 55

b) Les initiatives prometteuses du ministère 56

C. DES RÉFORMES DE STRUCTURE AU SERVICE D’UNE ACTION PLUS EFFICACE 58

1. La création de l’office français de l’immigration et de l’intégration 58

a) Un choix pleinement justifié 58

b) Les modalités de la réforme 59

2. Un financement réorienté 60

EXAMEN EN COMMISSION 63

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR POUR AVIS 91

SIGLES ET ABRÉVIATIONS 93

MESDAMES, MESSIEURS,

En un an, la logique intrinsèque du regroupement des crédits que la mission « Immigration, asile et intégration » contient ne s’est pas démentie. Pourtant, un tel pari n’était pas gagné d’avance, tant la création d’un ministère régalien spécifiquement chargé de la régulation des politiques migratoires, de l’accompagnement social et de l’intégration des immigrés en situation régulière sur le territoire national constituait une innovation administrative et budgétaire majeure.

À l’automne 2007, le Parlement avait eu l’occasion de se féliciter, notamment par la voix de votre rapporteur pour avis, de la traduction concrète des engagements pris en la matière par le Président de la République. Aujourd’hui, les faits parlent d’eux-mêmes et confortent le bien-fondé de l’organisation retenue, qui comporte d’ailleurs des équivalents à l’étranger (au Canada, entre autres, où a été créé en 1994 le ministère « Citoyenneté et Immigration Canada »).

D’un strict point de vue budgétaire, l’enveloppe de la mission « Immigration, asile et intégration » ne reflète qu’une partie seulement des attributions du nouveau ministère. En effet, les crédits relatifs au développement solidaire, dont le ministre Brice Hortefeux a récemment encore souligné le caractère stratégique pour son action ⁽¹⁾, relèvent de la mission interministérielle « Aide au développement ».

L’étendue du présent avis se limite donc :

– d’une part, à l’examen du programme « Immigration et asile » (n° 303), qui regroupe plus particulièrement les crédits relatifs aux centres de rétention administrative (CRA), aux reconduites à la frontière, au fonctionnement de l’administration des visas, ainsi qu’à l’accueil, à l’hébergement et au traitement des demandes des étrangers désireux de bénéficier de l’asile ;

– d’autre part, à l’étude des dotations inscrites dans le programme « Intégration et accès à la nationalité française » (n° 104), qui finance notamment le contrat d’accueil et d’intégration (CAI) conclu par les étrangers admis sur le sol français, ainsi que les actions en direction de l’intégration et les dépenses liées aux naturalisations.

Dans l’ensemble, même s’ils connaissent des ajustements rendus nécessaires par l’impératif de maîtrise des dépenses publiques, tous ces crédits correspondent aux besoins de la politique d’immigration menée avec succès depuis quelques années maintenant. Cependant, sa mise en place à peine achevée, le ministère chargé de l’immigration s’apprête à relever un nouveau défi, consistant à engager des réformes au niveau des opérateurs destinataires de ses crédits d’intervention, afin d’améliorer les résultats des dépenses engagées.

Le projet de loi de finances pour 2009 traduit très concrètement cette démarche, qui s’inscrit dans la lignée des préconisations formulées par la Cour des comptes en 2004 ⁽²⁾, en jetant les bases financières du fonctionnement du nouvel office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), lequel fera désormais davantage appel aux ressources propres qu’aux subventions de l’État. Gageons que, à l’instar des succès obtenus en un peu plus d’un an, le résultat de cette réforme ambitieuse sera une fois encore à la hauteur de ses enjeux politiques (à savoir une optimisation du suivi des populations immigrées entrées régulièrement sur le territoire national) et budgétaires (les économies attendues, à prestations élargies, se situant actuellement aux alentours de 40 millions d’euros).

I. – UN NOUVEAU MINISTÈRE RÉGALIEN DÉSORMAIS OPÉRATIONNEL

Si M. Brice Hortefeux a été nommé ministre chargé de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et des questions relatives au codéveloppement le 18 mai 2007 ⁽³⁾, ce n’est que le 1^er janvier 2008 qu’il a pu disposer d’une administration centrale et de services déconcentrés propres. Un tel délai, en soi relativement court, s’explique par les contraintes inhérentes à la mise en place d’une organisation administrative totalement nouvelle sur la base de services auparavant épars, ainsi que par l’absence de budget autonome jusque-là.

A. LA MISE EN PLACE, DANS LES DÉLAIS PRÉVUS, D’UNE ADMINISTRATION CENTRALE « D’ÉTAT-MAJOR »

Le décret du 26 décembre 2007 ⁽⁴⁾ a officialisé les contours de l’administration dépendant du ministre chargé de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire (intitulé résultant du remaniement ministériel du 18 mars 2008 ⁽⁵⁾). Comme l’illustre l’organigramme ci-après, cette administration comprend, sous l’autorité d’un secrétaire général épaulé par une équipe de 15 personnes :

– la direction de l’immigration (179,3 équivalents temps pleins travaillés
– ETPT), chargée de la réglementation, de l’entrée, du séjour et de l’exercice d’une activité professionnelle en France des ressortissants étrangers, ainsi que de la réglementation relative à l’éloignement, aux centres de rétention administrative, à la lutte contre l’immigration et le travail illégaux ou la fraude documentaire ;

– la direction de l’accueil, de l’intégration et de la citoyenneté (193,1 ETPT), qui œuvre notamment à l’égalité des chances et à la lutte contre les discriminations et participe à l’élaboration des règles en matière d’acquisition et de retrait de la nationalité française, tout en procédant aux naturalisations et à l’enregistrement des déclarations de nationalité à raison du mariage ;

– le service de l’asile (70,4 ETPT), chargé de la réglementation relative au droit d’asile et aux réfugiés et, en liaison avec l’office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), de la prise en charge sociale des personnes concernées ;

– au titre des fonctions support, le service de la stratégie (29,2 ETPT), à vocation de recueil de données statistiques et de pilotage interne, tant au niveau du contrôle de gestion qu’à celui de la mise en œuvre des systèmes d’information, ainsi que le service de l’administration générale et des finances (31,8 ETPT), qui prépare et exécute les budgets, conduit la politique des ressources humaines et suit les passations de marchés ;

– enfin, le service des affaires européennes (6 ETPT), qui veille à la prise en compte de la dimension européenne des dossiers suivis par le ministère et au bon emploi des fonds européens, ainsi que le service des affaires internationales et du développement solidaire (20,8 ETPT), plus particulièrement en charge de l’élaboration et de la négociation des projets d’accords de gestion concertée des flux migratoires et de développement solidaire, puis de leur mise en œuvre une fois signés.

Naturellement, pour l’exercice de ses compétences, le ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire dispose du concours d’un cabinet (28,8 ETPT), d’une mission chargée de la communication (9,8 ETPT) et de services régaliens pouvant lui être nécessaires, telles la police aux frontières (PAF), la gendarmerie nationale, les douanes, ainsi que la direction générale du Trésor et de la politique économique ou les délégations interministérielles à la lutte contre le travail illégal et à la ville, notamment ⁽⁶⁾.

L’administration centrale du ministère se présente donc comme une structure de pilotage, destinée à éclairer et à relayer les décisions politiques prises en matière d’immigration et d’intégration des étrangers en France.

ORGANIGRAMME DU MINISTÈRE DE L’IMMIGRATION, DE L’INTÉGRATION, DE L’IDENTITÉ NATIONALE ET DU DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE

Son organisation centrale à peine mise en place, le ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire est désormais appelé à participer à la réforme de l’administration territoriale de l’État. Dans le prolongement de la circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2008 ⁽⁷⁾, des services départementaux spécifiquement chargés de l’immigration et de l’intégration des étrangers pourraient ainsi voir le jour dans les préfectures de région les plus importantes. Même si rien de définitif ne semble arrêté, la cohérence de la politique mise en œuvre à l’échelon national trouverait dans cette évolution un utile prolongement au niveau déconcentré.

B. UN CHOIX POLITIQUE NON PÉNALISANT POUR LES FINANCES PUBLIQUES

Pour l’institutionnalisation du nouveau ministère chargé de l’immigration, le Gouvernement a privilégié l’exploitation des synergies administratives au transfert de services opérationnels relevant d’autres ministères régaliens (ministères chargés de l’intérieur et des affaires étrangères, notamment). Ce choix, qui répond au légitime souci d’optimiser le plus possible les dépenses de l’État, explique que la mission « Immigration, asile et intégration » prévoit des effectifs limités à 613 équivalents temps plein ainsi qu’un montant de crédits de paiement se situant à 513,8 millions d’euros.

1. Une rationalisation des dépenses consacrées à la prise en charge des demandeurs d’asile et des immigrés

Aux termes du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 et du projet de loi de finances pour 2009, les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » devraient évoluer à un rythme inférieur au niveau prévisionnel de l’inflation au cours des exercices à venir (+ 1,3 % en 2010 et – 1,2 % en 2011, notamment, pour une inflation de 3 % environ). Il en résultera ainsi, en termes réels, une diminution de ressources budgétaires qui ne pourra être compensée que par des réformes structurelles engagées dès l’an prochain.

a) Les dotations de la mission « Immigration, asile et intégration » sur la période 2009-2011 : l’illustration d’une politique volontariste de maîtrise de la dépense

Le tableau ci-après indique l’effort consenti dès 2009 par le ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire sur le plan budgétaire. Il y apparaît que le programme « Intégration et accès à la nationalité française » doit connaître une profonde évolution, liée d’une part à la substitution de nouvelles ressources propres aux subventions de l’État à l’opérateur en charge de la politique d’intégration des populations immigrées (ANAEM puis OFII) et, d’autre part, au transfert de 40 millions d’euros sur le programme « Équité sociale et territoriale de soutien » (n° 147) de la mission « Ville et logement », au titre du financement du plan Espoir Banlieues.

ÉVOLUTION PRÉVISIONNELLE DES CRÉDITS DE LA MISSION
« IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION, DE 2008 À 2011

Ce nouveau paramétrage des programmes de la mission « Immigration, asile et intégration », ne s’effectue pas au détriment de la cohérence de la politique conduite par le Gouvernement, bien au contraire. En privilégiant l’autofinancement de l’OFII sur les subventions publiques, l’État réoriente de facto l’effort de celui-ci en direction de l’immigration professionnelle, dont la croissance constitue un objectif fort. Parallèlement, les moyens dévolus à la prise en charge des demandeurs d’asile et à la lutte contre l’immigration irrégulière, qui figurent sur le programme 303, demeureront stables de manière à préserver et amplifier les résultats très tangibles obtenus ces derniers mois.

b) Une participation active à la révision générale des politiques publiques

La philosophie même de la création du ministère chargé de l’immigration répond à une recherche de rationalisation des moyens consacrés à cette politique essentielle. Il n’est pas étonnant, dans ces conditions, qu’il soit lui aussi l’objet de réformes appelées à en optimiser les ressources, dans le cadre de la revue générale des politiques publiques (RGPP).

Les conseils de modernisation des politiques publiques qui se sont tenus les 12 décembre 2007, puis les 4 avril et 11 juin 2008, ont pris quinze décisions concernant le ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire. Certaines des réformes arrêtées seront mises en œuvre conjointement avec d’autres ministères, à l’instar du ministère de l’intérieur pour ce qui concerne la suppression d’unités de la PAF dans les départements où leur activité reste insuffisante ou celle des unités de gendarmerie mobile affectées à la garde des centres de rétention administrative. Pour autant, à ce stade, seules trois décisions devraient avoir un impact direct sur les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».

LES MESURES DE LA RGPP QUI CONCERNENT DIRECTEMENT
LE MINISTÈRE CHARGÉ DE L’IMMIGRATION.

2. Des effectifs contenus

L’administration du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire a été constituée par la réunion de plusieurs services issus, notamment, des ministères chargés des affaires étrangères, de l’intérieur et des affaires sociales. Si les agents de ces services ont été placés sous l’autorité fonctionnelle du ministre chargé de l’immigration, leur gestion administrative continue de relever de leur ministère d’origine.

Le plafond d’emplois du ministère est fixé pour 2009 à 613 ETPT, contre 609 pour l’exercice budgétaire en cours, soit un solde de 4 ETPT qui s’explique par un double mouvement :

– d’une part, le transfert au bénéfice du ministère de 10 ETPT en provenance de la commission de recours contre les décisions de refus de visa d’entrée en France et de 3 ETPT en provenance de la commission interministérielle pour le logement des personnels immigrés ;

– d’autre part, le transfert de 8 ETPT vers la cour nationale du droit d’asile, rattachée désormais au programme 165 de la mission « Conseil et contrôle de l’État » et la suppression d’un ETPT au titre de la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur 2.

Tous les emplois budgétaires du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire sont rattachés au programme 303, alors qu’ils étaient dispersés jusqu’alors entre ce même programme et le programme 104.

À la différence du plafond d’emplois, la masse salariale devrait quant à elle augmenter de 12,4 %, en passant de 32,4 millions d’euros (en exécution prévisionnelle d’ici la fin de 2008) à 36,4 millions d’euros. La raison tient à la transformation d’une dizaine de postes de catégorie C en postes de catégories supérieures, lesquelles bénéficieront également des créations nettes d’ETPT Cette évolution n’est pas en soi surprenante pour une administration d’état-major, par définition mobilisatrice de « matière grise ».

ÉVOLUTION DES EMPLOIS BUDGÉTAIRES DU MINISTÈRE CHARGÉ DE L’IMMIGRATION

3. Des regroupements immobiliers raisonnables

Le rapprochement des différents services placés sous l’autorité du ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire apparaît comme le corollaire à la mise en place d’un organigramme administratif opérationnel. Un regroupement à proximité de l’hôtel du ministre, rue de Grenelle, dans le VII^ème arrondissement de Paris, un temps envisagé, a finalement été abandonné en raison de la charge financière y afférant. Votre rapporteur pour avis ne peut que se féliciter de ce choix, d’autant plus qu’une alternative raisonnable lui a été préférée.

a) Une situation actuelle insatisfaisante

Les services du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire se trouvent actuellement implantés sur 8 sites (6 à Paris ainsi que 2 à Nantes et Rezé). Les locaux occupés sont soit des implantations domaniales de l’État relevant de la logique des loyers budgétaires (Nantes, Beauvau, rue de Lille, et rue de Grenelle), soit des bureaux pris à bail (Rezé, Montparnasse Nord Pont, rue Saint Georges, rue de Rennes).

DÉTAIL DES IMPLANTATIONS GÉOGRAPHIQUES DES SERVICES
DU MINISTÈRE CHARGÉ DE L’IMMIGRATION, EN 2008

Il est regrettable que les dotations inscrites en loi de finances initiale pour 2008 n’ont provisionné aucun crédit pour couvrir les besoins immobiliers du ministère, alors même que se posait dès l’automne 2007 la question de l’installation, au début de cette année, des nouveaux services à vocation transversale créés au sein du secrétariat général (service de l’administration générale et des finances, service de la stratégie, service des affaires européennes et service des affaires internationales et du développement solidaire). Le recours à des locaux d’affaires situés à proximité de la gare Montparnasse a donc été financé à hauteur de 1,22 million d’euros par fongibilité des crédits du programme 303. Ces locaux ont permis d’assurer l’installation de 65 postes de travail dans de bonnes conditions mais à un coût élevé en raison du type de prestations offertes (1 500 euros le m²).

Des conventions de délégation de gestion ont été conclues pour les autres services du ministère, qui demeurent dans des locaux appartenant à leurs différents ministères d’origine. Seul le loyer de la sous-direction de l’accès à la nationalité française (790 000 euros) est inscrit au programme 104. Le coût de la location des locaux occupés par le ministère à Montparnasse Nord Pont (1,78 million d’euros) et de ceux mis à la disposition du Haut conseil à l’intégration (450 000 euros) relèvent, quant à eux, du programme « Soutien du ministère en charge des affaires sociales » (n° 124). Leurs baux viennent à expiration en 2009, ce qui explique qu’une solution nouvelle soit recherchée à leur endroit.

b) Les orientations retenues pour l’exercice à venir

Les regroupements de services du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire devraient intervenir le 1^er juin 2009. Deux sites domaniaux situés à proximité immédiate de l’hôtel du ministre, rue de Bellechasse (814 m² pour 59 postes de travail) et rue Barbet de Jouy (2 597 m² pour 172 postes de travail) ont été retenus à cet effet.

Ces locaux, dont le ministère sera rendu affectataire par le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, font l’objet d’une inscription au programme 303 de loyers budgétaires pour un montant de 2,37 millions d’euros. Les bâtiments occupés par le ministre et son cabinet bénéficient, quant à eux, d’une provision budgétaire de 1,05 million d’euros. Toutes ces dotations devraient être stabilisées à l’euro près sur la période 2009-2011. La cession des locaux de l’agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), envisagée l’an passé, n’est ainsi plus à l’ordre du jour.

Le schéma pluriannuel de stratégie immobilière du ministère est apparu parfaitement cohérent au conseil immobilier de l’État, qui lui a donné un avis favorable le 25 juin 2008. Il se traduira par l’économie d’importants frais de location de locaux privés ainsi que de déplacements. Surtout, il permettra à des services appelés à travailler en étroite concertation de profiter enfin des synergies qu’offre une proximité géographique. Au demeurant, il n’est pas inutile de souligner qu’en conférant à ses implantations un ratio d’occupation de 12 m² par agent, le ministère répondra parfaitement aux normes fixées en la matière par le conseil de modernisation des politiques publiques.

Votre rapporteur pour avis espère vivement que l’échéance fixée pour l’emménagement dans les immeubles situés rues de Bellechasse et Barbet de Jouy sera tenue. En l’espèce, cette perspective ne dépend pas du bon vouloir du ministère chargé de l’immigration mais du transfert, dans les temps requis, des occupants actuels – issus de la direction du commerce, de l’artisanat, des services et des professions libérales – vers leurs nouvelles affectations immobilières. Ne pas s’en tenir au calendrier actuellement prévu engendrerait inévitablement des surcoûts substantiels, ce qui n’est aucunement souhaitable.

II. – DES SUCCÈS NOTABLES EN MATIÈRE DE MAÎTRISE DES FLUX MIGRATOIRES

Entre 2002 et 2007, la politique de maîtrise des flux migratoires a été marquée par d’indéniables réussites : à titre d’exemple, le nombre des interpellations d’étrangers en situation irrégulière s’est accru, entre 2002 et 2007, de 45 500 à 69 879. Depuis le début de la XIII^ème législature, les résultats de l’exécutif sont tout aussi significatifs puisque, de juin 2007 à mai 2008, notamment, les entrées sur le territoire national pour motif professionnel ont augmenté de 36,7 %, l’immigration familiale a diminué de 12,6 % et les reconductions à la frontière d’étrangers en situation irrégulière ont progressé de 31 %. Loin de baisser la garde, le Gouvernement entend donc bien poursuivre une politique qui porte ses fruits ; le projet de loi de finances pour 2009 en apporte d’ailleurs la preuve.

A. UNE LUTTE CONTRE L’IMMIGRATION CLANDESTINE QUI RESTE PRIORITAIRE

Maîtriser l’immigration suppose non seulement d’en définir les caractéristiques mais aussi et surtout d’en contrôler les flux. Dans cette optique, la lutte contre l’immigration clandestine revêt une importance capitale puisqu’elle constitue un critère relativement clair, aux yeux des candidats à l’immigration en France, de la crédibilité des règles adoptées par notre pays. Il n’est donc pas étonnant que les dotations relatives à la lutte contre l’immigration irrégulière figurent au deuxième rang, en volume, des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».

Essentiellement destinée à couvrir les dépenses concernant la rétention et l’éloignement des étrangers en situation irrégulière – les moyens de la police aux frontières (9 617 agents en 2008, dont 80 % dans les services territoriaux et 11 % outre-mer) relevant de la mission « Sécurité » –, l’enveloppe consacrée à la lutte contre l’immigration irrégulière sera globalement reconduite en 2009 à 79 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 80,8 millions d’euros en crédits de paiement.

1. Les fruits de l’action menée ces derniers mois

L’immigration irrégulière revêt deux aspects, selon qu’elle concerne l’entrée ou le séjour sans titre valable sur le territoire national. Depuis 2002, les pouvoirs publics se sont particulièrement mobilisés pour enrayer sa progression et amorcer une décrue sensible. Loin de marquer le pas, les résultats obtenus depuis le 1^er juin 2007 parlent d’eux-mêmes, qu’il s’agisse de l’accroissement spectaculaire du nombre d’éloignements, de celui des démantèlements de filières criminelles exploitant l’immigration illégale ou encore de la diminution du nombre estimé de clandestins dans notre pays.

a) Un bilan positif s’agissant des éloignements

Il existe quatre catégories de mesures administratives ou judiciaires d’éloignement du territoire national des étrangers en situation irrégulière :

– l’arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF), qui sanctionne le séjour irrégulier mais n’interdit pas un accès ultérieur au territoire, une fois qu’il a été exécuté ;

– l’arrêté d’expulsion (ministériel ou préfectoral), qui concerne des étrangers dont le comportement est susceptible de menacer gravement l’ordre public ;

– l’interdiction judiciaire du territoire, prononcée à titre principal ou complémentaire d’une peine privative de liberté, pour une durée déterminée ou définitive ;

– l’obligation de quitter le territoire français (OQTF), en application depuis le 1^er janvier 2007, qui s’applique aux étrangers auxquels la délivrance ou le renouvellement d’un titre de séjour a été refusé ou retiré.

L’effectivité de ces mesures d’éloignement est bien évidemment un élément fondamental d’appréciation de l’efficacité de la lutte contre l’immigration illégale. À ce titre, elle constitue, aux yeux du Parlement, un critère de performance de la dépense engagée par le ministère chargé de l’immigration en matière de lutte contre l’immigration irrégulière.

En l’espèce, le nombre total des mesures d’éloignement exécutées a augmenté de 151 % entre 2001 (9 227) et 2007 (23 196), et ce alors même que le nombre global de mesures prononcées s’est lui aussi accru significativement (+ 139 % pour les seuls arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière sur la même période).

ÉVOLUTION DU NOMBRE D’ÉLOIGNEMENTS D’ÉTRANGERS DEPUIS 2003

Après un relatif tassement observé fin 2006-début 2007, les mesures d’éloignement exécutées ont de nouveau progressé ces derniers mois : 29 729 éloignements ont été réalisés du 1^er juin 2007 au 31 mai 2008, soit une augmentation de 31 % par rapport aux douze mois antérieurs, et 17 210 éloignements sur le seul premier semestre 2008. La cible pour l’année en cours, initialement fixée à 26 000, a ainsi été réévaluée de 4 000 reconduites supplémentaires et, pour 2009, le projet annuel de performances reconduit à 30 000 l’objectif de nombre de reconduites effectives à la frontière.

NOMBRE ET TAUX D’EXÉCUTION DES MESURES ADMINISTRATIVES ET JUDICIAIRES D’ÉLOIGNEMENT DES ÉTRANGERS EN SITUATION IRRÉGULIÈRE DEPUIS 2004

Les raisons de l’amélioration tendancielle de l’exécution des mesures d’éloignement résident :

– d’une part, dans l’augmentation des capacités de placement des étrangers visés par ces mesures en centres de rétention administrative (CRA), dont le nombre de places a été très substantiellement accru depuis 2005 ;

– d’autre part, dans l’accroissement de la délivrance des laissez-passer consulaires, dont le taux moyen de délivrance est passé de 18,7 % en 2004 à 39 % en 2007, du fait de la multiplication des procès-verbaux sur la délivrance de tels laissez-passer ⁽⁸⁾. Depuis le début de l’année 2008, le taux de délivrance des laissez-passer consulaires s’est néanmoins effrité (en s’établissant à 33,5 %), ce qui appelle à un redoublement d’efforts auprès des consulats étrangers pour le stabiliser ;

– enfin, dans le succès des dispositifs d’aide au retour, qui ont bénéficié à 4 949 personnes en 2007 et à 9 123 personnes sur les huit premiers mois de 2008, essentiellement de nationalités roumaine, bulgare et chinoise (par ordre d’importance). Aux termes de la circulaire interministérielle du 7 décembre 2006 ⁽⁹⁾, l’ANAEM prend en charge et organise les départs des étrangers qui souhaitent regagner leur pays, qu’ils soient en situation irrégulière ou en règles mais démunis de moyens d’existence (cas qui concerne également les ressortissants de l’Union européenne). Outre la couverture des frais de transport, le pécule versé varie selon la nature du retour et la composition familiale (300 euros par adulte et 100 euros par enfant dans le cadre du retour humanitaire ou 2 000 euros pour un adulte seul, 3 500 euros pour un couple et 1 000 euros par enfant de moins de 18 ans jusqu’au troisième ainsi que 500 euros par enfant mineur supplémentaire, dans le cadre de l’aide au retour volontaire.

Mais, en dépit d’une tendance à l’amélioration, de trop nombreuses mesures d’éloignement demeurent encore inexécutées du fait des annulations prononcées par le juge administratif ou judiciaire en raison d’un défaut de présence des services de l’État à l’audience ou de vices de forme (29 % des causes d’échec des mesures d’éloignement, en 2007). À la lumière des résultats encourageants des expérimentations menées en ce sens par la PAF, il a été décidé lors du conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 de mettre en place une cellule d’experts en matière de contentieux des étrangers auprès des préfets. Parallèlement, la PAF a engagé le recrutement de personnels qualifiés chargés de défendre la position de l’État dans les procédures soumises au juge des libertés et de la détention. Les résultats de ces initiatives ne se mesureront pas avant l’an prochain, mais il y a tout lieu d’en attendre un impact sensible sur l’exécution des mesures d’éloignement, avec de réelles économies budgétaires pour corollaire.

Sur ce dernier point, votre rapporteur pour avis regrette que les services de l’État restent toujours dans l’impossibilité d’évaluer le coût global de l’éloignement d’un étranger en situation irrégulière. Le projet annuel de performances avance les chiffres de 2 936 euros pour 2007 et 2 800 euros pour 2008, l’objectif étant de ramener ce coût moyen d’une reconduite à la frontière aux alentours de 2 450 euros dès 2009. Cependant, de telles estimations n’englobent pas la totalité des frais liés aux transfèrements, à l’activité des services de sécurité ou des préfectures ainsi qu’à l’intervention du juge. Des études sont heureusement en cours pour apporter, à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2010, une réponse satisfaisante à cette carence qui empêche d’avoir une appréciation objective du coût d’un volet essentiel de la lutte contre l’immigration illégale.

b) Une répression forte des filières d’exploitation de l’immigration illégale

Lutter efficacement contre l’immigration illégale sous-entend aussi de réprimer fermement les organisations criminelles qui prospèrent en exploitant des clandestins. Ainsi que le relève le quatrième rapport au Parlement sur les orientations de la politique de l’immigration : « Les filières d’immigration clandestine constituent une forme spécifique de la criminalité organisée, la plupart d’entre elles se livrant souvent quasi-exclusivement à cette activité. (…) Les officines qui opèrent sont de mieux en mieux structurées et sont capables de proposer aux candidats à l’émigration, tous types de routing, du voyage “clés en main” depuis le recrutement dans le pays source jusqu’à l’acheminement dans le pays de destination, au périple fragmenté, où se succèdent des structures constituées mais indépendantes les unes des autres. Cette immigration, par le biais du remboursement du prix du voyage, génère de fait une économie souterraine, à cause notamment du travail dissimulé. » ⁽¹⁰⁾.

À l’instar de la détermination dont il fait preuve à l’égard de l’effectivité des mesures d’éloignement, le Gouvernement attache une attention toute particulière à l’action des services de l’État contre ce type d’agissements illégaux. En 2006, 112  filières nationales et internationales ont ainsi été démantelées : 95 par les brigades mobiles de recherche (BMR) et 12 par l’office central pour la répression de l’immigration irrégulière et l’emploi d’étrangers sans titre (OCRIEST). Le tableau ci-après souligne que, par rapport à 2005, grâce aux efforts de la police aux frontières, le nombre de personnes mises en cause a augmenté de 17,2 % et le nombre d’interpellations d’aidants de l’ordre de 27,5 %.

RÉSULTATS DE LA LUTTE CONTRE LES FILIÈRES D’IMMIGRATION ILLÉGALE DEPUIS 2003

Cette évolution s’est amplifiée ces derniers mois puisque, depuis juin 2007, 3 939 aidants à l’immigration clandestine ont été interpellés, soit une augmentation de 28,5 % par rapport à la période allant de juin 2006 à mai 2007, et 1 931 l’ont été sur les cinq premiers mois de l’année 2008, soit une hausse de 33,4 % par rapport à la même période de 2007. Le projet annuel de performances fixe à 4 800, pour cette année, et à 5 000, l’an prochain, les objectifs d’interpellations d’aidants à atteindre. Ils ont tout lieu d’être atteints. Lors de sa conférence de presse du 19 juin 2008, le ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire a également précisé que sur les douze mois précédents, 1 429 passeurs (+ 10 %) et 775 marchands de sommeil (+ 17,6 %) ont été arrêtés, ces bons résultats se confirmant au début de l’année 2008.

Corrélativement, les services de police et de gendarmerie ont également accru leurs résultats en matière de lutte contre le travail d’immigrés en situation irrégulière. Là aussi, la tendance observée depuis 2006 s’est confirmée ces derniers mois : 2 228 employeurs d’immigrés clandestins et 3 633 employés étrangers en situation illégale ont ainsi été interpellés entre mai 2007 et juin 2008, phénomènes respectivement en augmentation de 105 % et 9,7 % par rapport à l’année antérieure. En moyenne, depuis le 1^er janvier 2008, 10 procès-verbaux d’infraction à la législation sur l’emploi de travailleurs étrangers sont quotidiennement enregistrés, contre 7 en 2007 et 5 en 2006.

RÉSULTATS DE LA LUTTE CONTRE LE TRAVAIL D’ÉTRANGERS SANS TITRE DEPUIS 2004

Dans cette lutte contre le travail d’immigrés en situation irrégulière, les employeurs sont eux-mêmes de plus en plus mis à contribution. Ainsi, depuis le 1^er juillet 2007, ils sont tenus de faire vérifier par la préfecture l’authenticité et la validité du titre de séjour des étrangers qu’ils envisagent d’embaucher. Cette procédure a permis en un an de détecter plus de 10 000 cartes de séjour fausses ou périmées.

Au niveau européen, la présidence française de l’Union a érigé au rang de ses priorités l’adoption d’une proposition de directive prévoyant des sanctions à l’encontre des employeurs de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. L’instauration de mesures préventives et de sanctions similaires au sein des Vingt-sept sera de nature à dissuader plus efficacement les filières d’exploitation d’immigrés clandestins.

Au total, les faits illustrent le caractère résolu et efficace de l’action engagée par l’État à l’encontre d’activités alimentant l’immigration irrégulière.

c) L’amorce d’une diminution de l’immigration clandestine

Traditionnellement, quatre critères fondent les estimations des services de l’État sur le nombre d’immigrés clandestins séjournant en France : le nombre de sans papiers bénéficiant de l’aide médicale d’État ; celui des éloignements ; celui des refoulements ; enfin, celui des demandeurs d’asile déboutés. Tous, à des degrés divers, ont connu une évolution qui porte à considérer que le nombre d’étrangers vivant en situation irrégulière sur le territoire national a diminué ces derniers mois.

Tout d’abord, entre septembre 2006 et septembre 2007, le nombre de bénéficiaires de l’aide médicale d’État a diminué de 4 % puis, de septembre 2007 à mars 2008, de 6,2 %.

Ensuite, du fait de l’amélioration de l’effectivité des mesures d’éloignement depuis 2002, quelque 120 000 clandestins ont quitté le sol français depuis cette date.

De manière plus récente, le nombre d’étrangers ayant tenté de pénétrer de manière illicite sur le territoire national mais qui en ont été empêchés a amorcé une décrue, en passant de 23 162 entre juin 2006 et mai 2007 à 22 403 entre juin 2007 et mai 2008. Il est vrai que l’intensification des contrôles réalisés par la police aux frontières (+ 17,4 % à Roissy en 2006, par exemple) a exercé un rôle dissuasif à l’égard des candidats à l’immigration en France.

Enfin, le nombre de demandeurs d’asile déboutés, qui était en constante augmentation depuis 1998, a diminué sensiblement en passant de 27 744 sur la période se situant entre le 1^er juin 2006 et le 31 mai 2007 à 26 187 les douze mois suivants.

Sur la base de ces constats, le ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire a, le 19 novembre dernier, évalué à 8 %, c’est-à-dire à environ 25 000 personnes, la diminution du nombre de clandestins séjournant en France. Plus que les chiffres, en la matière, c’est la tendance qui semble pertinente, dans la mesure où elle apparaît corrélée par un faisceau d’indices convergents. En l’espèce, la représentation nationale ne peut que se réjouir que l’immigration clandestine, sous les coups portés par la politique volontariste menée à son encontre, marque le pas.

2. La pérennisation de moyens significatifs pour la rétention administrative des étrangers en situation irrégulière

En amont de l’éloignement, les centres et les locaux de rétention administrative (CRA et LRA) jouent un rôle primordial en empêchant les étrangers en situation irrégulière de se placer dans la clandestinité avant qu’il ne soit définitivement statué sur leur sort. Paradoxalement, l’action relative à la lutte contre l’immigration irrégulière du programme « Immigration et asile » ne comporte que les crédits concernant le fonctionnement hôtelier des CRA, lui-même sous-traité depuis le 1^er janvier 2007 par les directions générales de la police et de la gendarmerie nationales. Les dotations couvrant les coûts d’infrastructure ainsi que les frais afférents à la rémunération des agents de l’État concourant au fonctionnement de ces centres n’ont pas été transférés de la mission « Sécurité », rendant par là plus difficile une appréciation globale du coût de la rétention administrative.

a) La poursuite de la rénovation du parc des centres de rétention administrative

L’exercice budgétaire en cours marque l’achèvement du plan triennal d’augmentation des places de CRA, qui a permis de faire passer leur capacité d’hébergement de 943 places, en juin 2005, à 1 972, au milieu de cette année (1 538 gérées par la police nationale et 434 par la gendarmerie nationale). Cet effort a été décidé en corollaire à l’allongement, par la loi du 26 novembre 2003 ⁽¹¹⁾, de 12 à 32 jours de la durée maximum de la rétention administrative (maximum qui reste néanmoins parmi les moins élevés de l’Union européenne). Si 116 places supplémentaires ont été créées depuis le début de l’année, un incendie criminel, qui s’est déclaré au centre situé à Vincennes le 22 juin dernier, a réduit les capacités globales de rétention de 280 places. D’ici le mois de décembre prochain, 96 nouvelles places devraient voir le jour au centre de Metz et une soixantaine faire l’objet d’une réhabilitation à celui de Vincennes. En 2009, 120 places supplémentaires seront ouvertes dans le centre du Mesnil-Amelot.

Depuis 2004, plus de 6,8 millions d’euros ont été alloués à la réhabilitation de certains centres existants, à la fermeture de ceux ne correspondant plus aux normes (Marseille-Arenc, Saint-Louis, Versailles et locaux réservés aux hommes du palais de Justice de Paris, notamment) et à l’installation d’équipements nouveaux. À la fin de l’année 2006, l’en