N° 1203

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 octobre 2008.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2009 (n° 1127),

TOME V

JUSTICE ET ACCÈS AU DROIT

PAR M. Jean-Paul GARRAUD,

Député.

Voir le numéro : 1198 (annexe 28).

INTRODUCTION 5

I.– LA MODERNISATION DU MINISTÈRE 7

A. LA RÉFORME DE LA CARTE JUDICIAIRE 7

1. Les conséquences pour le personnel concerné 7

2. Les conséquences immobilières 9

B. L’INFORMATISATION CROISSANTE DU MINISTÈRE 10

1. Les systèmes d’information 10

2. La dématérialisation des procédures 12

C. LA RÉFORME DE L’ÉCOLE NATIONALE DE LA MAGISTRATURE 14

1. La réforme 14

2. La mise en œuvre de la réforme 15

II.– LA JUSTICE JUDICIAIRE 17

A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL 20

1. L’évolution des emplois 20

2. L’évolution des traitements et des primes 25

B. L’ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT : LA DÉLICATE MAÎTRISE DES FRAIS DE JUSTICE 28

1. Une progression contenue 28

2. Une meilleure maîtrise de l’exécution des frais de justice 32

C. L’ACTIVITÉ DES JURIDICTIONS JUDICIAIRES 34

1. L’activité judiciaire civile 34

2. L’activité judiciaire pénale 37

III.– L’ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE 41

A. L’ÉVOLUTION DE L’AIDE JURIDICTIONNELLE 42

1. La stabilisation du nombre des bénéficiaires 43

2. La répartition par type de contentieux 43

3. Des améliorations récentes 44

B. LES CRÉDITS EN FAVEUR DE L’ACCÈS AU DROIT, DE LA MÉDIATION FAMILIALE ET DE L’AIDE AUX VICTIMES 45

1. L’aide aux victimes 45

2. Le développement de l’accès au droit 48

3. La médiation familiale 49

IV.– LA CONDUITE ET LE PILOTAGE DE LA POLITIQUE DE LA JUSTICE ET LES ORGANISMES RATTACHÉS 51

A. UNE STABILISATION DES EFFECTIFS ET DES MOYENS DE L’ADMINISTRATION CENTRALE 52

B. LA RÉFORME DE L’ADMINISTRATION CENTRALE 52

1. La réorganisation de l’administration centrale 52

2. La création d’un porte-parole du ministre 53

3. La création d’un comité de gouvernance des systèmes d’information 53

EXAMEN EN COMMISSION 55

PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 77

MESDAMES, MESSIEURS,

Alors que le projet de loi de finances prévoit que budget total de l’État pour 2009 ne progresse que de 2 %, celui de la Justice augmente de 2,6 % en crédits de paiement, après une hausse de 4,5 % en 2008, de 5 % en 2007, de 4,6 % en 2006 et de 4 % en 2005. Il s’élève ainsi, au total, à 6,66 milliards d’euros, ce qui représente 2,4 % du budget de l’État, contre 1,69 % en 2002. Depuis 2002, le budget de la Justice a donc augmenté de près de 2 milliards d’euros. Cette priorité de l’actuelle législature marque la volonté du Gouvernement de poursuivre l’effort entrepris pour renforcer les fonctions régaliennes de l’État.

Par ailleurs, le Gouvernement a engagé la nécessaire refonte de la carte judiciaire. La réforme sera mise en œuvre d’ici à 2011. Premier élément de cette réforme, des pôles de l’instruction ont été installés depuis mars 2008 dans les juridictions importantes. Après la réforme de la carte des conseils de prud’hommes, devrait être entreprise la réforme de la carte des tribunaux d’instance ainsi que celle des tribunaux de commerce. Au 1^er janvier 2009, 78 tribunaux de commerce seront regroupés et 6 seront créés. À cette même date, 62 conseils de prud’hommes seront regroupés et un sera créé. Au 1^er janvier 2010, ce sont 178 tribunaux d’instance qui seront regroupés et un sera créé. La réforme de la carte des tribunaux de grande instance interviendrait au 1^er janvier 2011 : 23 d’entre eux sont concernés.

Au cours des auditions qu’il a menées, votre rapporteur a pu constater que les inquiétudes suscitées par la réforme de la carte judiciaire étaient encore importantes. Il paraît essentiel de développer l’information délivrée aux fonctionnaires et magistrats qui sont concernés, notamment si la mise en œuvre de la réforme est anticipée pour l’étaler dans le temps.

Au-delà de la réforme de la carte judiciaire, le ministère de la Justice s’est engagé dans une politique de modernisation de son organisation et de ses méthodes de travail, avec pour objectif d’être plus efficace pour mieux répondre aux attentes des justiciables. Les nouvelles technologies doivent notamment permettre aux juridictions d’être plus efficaces et de mieux répondre aux attentes des justiciables. La dématérialisation de l’intégralité des procédures permettra un fonctionnement plus efficace des juridictions, une meilleure exécution des décisions de justice, une plus grande proximité avec les justiciables.

De manière plus fondamentale, l’activité des juges doit être recentrée sur leur mission régalienne, c’est-à-dire trancher les litiges. Dans la lignée des conclusions remises par la commission présidée par le recteur Guinchard ⁽¹⁾, des améliorations des procédures devraient être mises en œuvre.

I.– LA MODERNISATION DU MINISTÈRE

Outre la réforme majeure de la carte judiciaire, le ministère de la Justice a engagé une politique de modernisation ambitieuse, en accentuant son effort pour dématérialiser les procédures et en réformant la formation des magistrats.

A. LA RÉFORME DE LA CARTE JUDICIAIRE

La réforme de la carte judiciaire s’étend, selon la nature des juridictions concernées du 17 février 2008 (date de suppression des greffes détachés sans effectif et sans activité) au 1^er janvier 2011. La mise en œuvre progressive de la réforme de la carte judiciaire doit permettre de préparer dans des conditions optimales et avec une anticipation suffisante, les évolutions de structure et de format des juridictions, tout en organisant dans le temps la prise en compte de la situation individuelle des personnels concernés.

1. Les conséquences pour le personnel concerné

Pour les conseils de prud’hommes et les tribunaux de commerce dont la fermeture est prévue à la fin de l’année 2008, les mesures induites par les regroupements sont en cours de réalisation, qu’il s’agisse de l’immobilier, des transferts des données informatiques ou des autres opérations matérielles nécessaires (tri des archives, préparation du déménagement, etc.).

a) Le calendrier

Une partie des personnels des conseils de prud’hommes supprimés a d’ores et déjà été mutée lors des commissions administratives paritaires de la fin du premier semestre 2008. D’autres demandes de mutation seront examinées au cours des commissions administratives paritaires de novembre 2008. Pour permettre aux conseils de prud’hommes concernés de fonctionner dans des conditions normales jusqu’à leur date de suppression, ces mutations prennent effet le 3 décembre 2008, au même titre que les mutations d’office des personnels rejoignant la juridiction de rattachement.

Par ailleurs, s’agissant des tribunaux de commerce, diverses mesures sont intervenues, dont notamment la définition des attributions des greffes des tribunaux de commerce créés, l’allègement des conditions d’accès des greffiers de commerce aux professions judiciaires, la suppression de l’émolument dû aux greffiers du fait des réimmatriculations et inscriptions modificatives au registre du commerce et des sociétés rendues nécessaires par la modification du ressort des juridictions commerciales.

Pour les juridictions dont le regroupement est prévu à une échéance plus lointaine (début 2010 pour les tribunaux d’instance et début 2011 pour tribunaux de grande instance) des mesures d’accompagnement de même nature seront mises en œuvre.

D’après des informations recueillies par votre rapporteur, la fermeture des tribunaux pourrait être étalée dans le temps et débuter dès 2009. Si l’étalement semble être une bonne idée, votre rapporteur souhaite que les personnels concernés puissent être informés dès que le ministère aura arrêté le calendrier de mise en œuvre de la réforme.

b) Le financement

S’agissant des magistrats et fonctionnaires concernés par la réforme de la carte judiciaire, un plan d’accompagnement social a été défini, dont les lignes directrices sont les suivantes :

—  un accompagnement individualisé des agents,

—  un reclassement en priorité au sein d’une juridiction, puis d’un autre service du ministère de la justice et, le cas échéant, dans un autre poste d’une des trois fonctions publiques ;

—  une indemnisation pour tous les personnels concernés par une mobilité du fait de la réforme de la carte judiciaire. En particulier, les personnels (magistrats, fonctionnaires et agents non titulaires de l’État recrutés pour une durée indéterminée) affectés dans l’une des juridictions supprimées bénéficieront, dans les conditions prévues par le décret n° 2008-368 du 17 avril 2008 et l’arrêté ministériel du 9 juillet 2008, de la prime de restructuration de service et d’une allocation d’aide à la mobilité du conjoint.

—  un droit à la formation,

— différentes mesures d’action sociale, dont des aides au logement (recherche et mise à disposition prioritaire de logements, aide à l’installation, prêt d’accession à la propriété). Pour l’attribution de logements sociaux, le ministère s’appuie sur plusieurs opérateurs, dont la SNI, avec laquelle des contacts particuliers ont été pris dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire. Cependant, la problématique du logement reste très résiduelle, le ministère indiquant que peu d’agents ont pour l’instant manifesté leur intention de changer de résidence familiale.

L’accompagnement social de la réforme de la carte judiciaire fait l’objet d’une enveloppe globale de 21,5 millions d’euros. En 2008, une dotation de 1,5 million d’euros a été ouverte. Pour 2009, 2 millions d’euros sont prévus puis 8 millions d’euros en 2010 et 10 millions d’euros en 2011.

Enfin, les avocats inscrits au barreau de l’un des 23 tribunaux de grande instance supprimés et qui avaient établi leur résidence professionnelle dans le ressort de l’un de ces tribunaux peuvent, en application du décret n° 2008-741 du 29 juillet 2008 bénéficier d’une aide à l’adaptation de l’exercice de leur profession aux conditions nouvelles résultant de la suppression de ces juridictions. Une enveloppe de 20 millions d’euros y sera consacrée, dont 5 millions d’euros seront versés en 2008.

2. Les conséquences immobilières

L’impact en matière immobilière de la réforme de la carte judiciaire se traduira par quelque 350 opérations de regroupement de juridictions. Le ministère indique que des études ont été menées sur la totalité des sites concernés afin de retenir le scénario immobilier le plus pertinent.

Dans la recherche des solutions immobilières, le ministère de la justice s’est attaché à respecter les orientations en matière de politique immobilière de l’État. C’est ainsi que, dans de nombreux cas, la densification et les petites restructurations à moindre coût dans des locaux existants ont été privilégiées. Par ailleurs, lorsque l’acquisition de locaux s’est révélée nécessaire, le recours à des biens domaniaux a été recherché.

Une centaine d’opérations provisoires permettront le regroupement de juridictions entre la date de suppression des juridictions prévue par les décrets et celle de la livraison des locaux définitifs lorsqu’elle dépend d’opérations lourdes. Ces opérations provisoires consistent dans la plupart des cas à « densifier » des locaux existants ou à recourir à des locations. Votre rapporteur souhaite que la « densification » des locaux existants demeure compatible avec les conditions de travail des magistrats et fonctionnaires des services judiciaires.

Le ministère a annoncé une enveloppe globale de 375 millions d’euros sur cinq ans pour financer les investissements immobiliers accompagnant les regroupements des juridictions, qui s’ajoutent aux 10,5 millions d’euros déjà financés en 2008.

Pour 2009, une enveloppe de 80 millions d’euros en autorisations d’engagement et 15 millions d’euros en crédits de paiement sur le budget de la mission « Justice » sera complétée par des crédits de 75 millions d’euros en autorisations d’engagement et 55 millions d’euros en crédits de paiement issus du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ». Ces crédits devraient permettre de financer les opérations nécessaires au regroupement des juridictions.

Le recours à des crédits provenant du compte d’affectation spéciale est conditionné par l’engagement du ministère de la justice de permettre des cessions d’immeubles d’un montant de 30 millions d’euros. Les prévisions de cessions de biens directement liés à la réforme de la carte judiciaire concernent près de 30 bâtiments appartenant à l’État, dont la valeur vénale est de 11 millions d’euros.

Il convient de signaler que les autres sites dont le ministère de la Justice n’aura plus l’utilité après la mise en œuvre de la réforme de la carte sont constitués en grande partie de locaux appartenant aux collectivités territoriales (communes et départements essentiellement) et mis gratuitement à la disposition des juridictions. Ils seront dans la plupart des cas restitués aux collectivités territoriales concernées.

B. L’INFORMATISATION CROISSANTE DU MINISTÈRE

1. Les systèmes d’information

a) Le domaine judiciaire pénal

L’application informatique Cassiopée devrait couvrir à terme près de 70 % de l'activité judiciaire pénale. Elle comportera un module de communication électronique des décisions à enregistrer au Casier judiciaire national, qui devrait réduire considérablement les délais d’inscription, en systématisant les envois, en contrôlant les données avant envoi (ce qui limitera les rejets, donc le temps perdu avant correction et enregistrement effectif) et en éliminant les délais de constitution et d'envoi postal des fiches à enregistrer ainsi que le délai de saisie propre au Casier judiciaire national.

Ce système, estimé à environ 45 millions d’euros, doit couvrir l'ensemble de la chaîne pénale et a vocation à remplacer, dans un premier temps, les applications « micro-pénale » et « mini-pénale », obsolètes, qui équipent les 174 tribunaux de grande instance de province, ainsi que des applications destinées aux juges d'instruction (winstru) et aux juges pour enfants (wineurs). Dans des versions ultérieures, Cassiopée permettra également de remplacer l'application « nouvelle chaîne pénale » (ncp), qui est également – malgré son nom – obsolète. Cette application est actuellement implantée dans les sept tribunaux de grande instance de la région parisienne, ainsi que dans les cours d'appel et les juridictions de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française. Cassiopée a été installée sur le site pilote du TGI d'Angoulême en janvier 2008, et est actuellement en cours de mise au point s'agissant du volet éditique. Sa généralisation devrait ensuite commencer au deuxième semestre 2008, pour une durée prévisionnelle d'environ 18 mois.

L’an dernier, il avait été indiqué à votre rapporteur, que 161 tribunaux (hors Île-de-France) devraient être concernés avant novembre 2009, au rythme de trois nouveaux tribunaux de grande instance par semaine. Cette année, le ministère confirme le calendrier de mise en place et indique implantation dans les 175 TGI cibles devrait être achevée à la fin de l’année 2009.

Le cahier des charges prévoit une communication de Cassiopée avec plusieurs applications :

—  le logiciel « application des peines, probation, insertion » (appi), dès 2008, le logiciel minos (infractions routières relevées par les dispositifs de contrôle automatique), courant 2009, le Casier judiciaire national (demande de bulletins n° 1 et envoi des données des pièces d’exécution), avant mars 2009 ;

—  les logiciels de la police et de la gendarmerie (Ardoise, Icare et Ariane), courant 2009

—  le Trésor public (bordereaux d’amendes), courant 2009 ;

b) Le domaine judiciaire civil

L’application portalis sera l'application principale du domaine judiciaire civil. Toutefois, ce projet n'est pas encore lancé : il doit faire l'objet d'une étude de cadrage prévue au deuxième semestre 2008. Sa réalisation sera inscrite au prochain schéma directeur informatique et télécommunications du ministère, avec un calendrier restant à préciser sur la période 2009-2013.

À l'heure actuelle, ce domaine fonctionnel est caractérisé par un très grand nombre de petites applications, installées sur des serveurs locaux, organisées en deux grandes familles :

—  la famille « WinCI », qui regroupe les chaînes civiles des tribunaux de grande instance, des cours d'appel et des conseils de prud'hommes ;

—  la famille des « x-TI », qui regroupe des applications spécialisées des tribunaux d'instance et des juridictions de proximité (citi pour la gestion des procédures, pacti pour la gestion des pacs, sati pour les saisies-arrêts, lipti pour les injonctions de payer, tuti pour les tutelles ou encore nati pour la nationalité). En 2008 a été mise en production l'application justinat, consolidant au niveau national les bases locales nati.

Outre ces deux familles, plusieurs projets importants ont été lancés en 2008 dans ce domaine, dans le cadre du partenariat signé avec la caisse des dépôts et consignations : en premier lieu, le portail du justiciable, qui a vocation à permettre à chaque internaute d'accéder à des téléprocédures spécifiques à la Justice, et à des informations personnalisées. Ce partenariat inclut également la refonte de l'application lipti pour 2009 (notamment pour permettre la communication électronique avec les huissiers et intégrer la procédure d'injonction de payer européenne) ainsi que la mise en place d'un portail Internet destiné aux tuteurs, ayant vocation à s'interfacer avec tuti.

Votre rapporteur se félicite des efforts de convergence des différentes applications utilisées par les juridictions. Des difficultés lui ont été signalées, notamment liées à des incompatibilités entre des applications de gestions des tutelles : des greffes sont contraints d’utiliser deux systèmes d’information différents pour selon le tribunal d’origine de la mesure de tutelle. Dans la perspective du regroupement des dossiers dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire, il est essentiel que les difficultés informatiques soient réglées.

2. La dématérialisation des procédures

L’effort de modernisation des systèmes d’information du ministère permet de développer la dématérialisation des procédures.

a) La dématérialisation de la mise en état civile

Dans le cadre d’un plan de développement accéléré des nouvelles technologies au sein des services judiciaires, une convention nationale sur le développement des nouvelles technologies de la communication a été signée entre la garde des Sceaux et le président du Conseil national des barreaux le 28 septembre 2007. Il s’agit de favoriser la communication électronique civile entre les tribunaux de grande instance et les cabinets d’avocat.

Au sein des tribunaux de grande instance, les dossiers en matière civile sont gérés informatiquement par l'application « wincitgi ». Elle permet l’échange de manière sécurisée d’un certain nombre de données structurées et non structurées et de documents, entre les greffes des chambres civiles des tribunaux de grande instance et les cabinets d’avocats d’un même barreau. La procédure de la mise en état des dossiers civils peut ainsi être dématérialisée.

Le « réseau privé virtuel justice » (RPVJ) pour le tribunal de grande instance est connecté de manière sécurisée au « réseau privé virtuel avocats » (RPVA). Au sein de cet intranet, un portail dénommé e-barreau permet à l'avocat de se connecter, après s'être authentifié grâce à une clef électronique sécurisée personnelle. L’avocat peut ainsi, via e-barreau, échanger des messages avec le greffe et consulter toutes les informations nécessaires sur l’état d’une procédure en cours devant le tribunal (calendrier, évènements, décisions prises…) en temps réel, ces données provenant de la chaîne informatique civile du tribunal de grande instance.

Au 31 décembre 2007, l’ensemble des tribunaux de grande instance a été doté du module de communication électronique permettant l’implantation de l’application « wincitgi » et 1 600 formations ont été dispensées aux personnels de greffes et aux magistrats. Au 9 juillet 2008, 65 conventions locales entre les tribunaux de grande instance et les barreaux ont été signées.

Ces outils informatiques vont voir leurs fonctionnalités s’enrichir régulièrement d’ici à 2010, afin d’améliorer les échanges et de poursuivre dans la voie de la dématérialisation des procédures. Ainsi, à partir décembre 2008, des évolutions du système devraient permettre à l’avocat de saisir le greffe d’une procédure en référé (en pré-saisissant les données relatives au dossier afin d’alléger les tâches de greffe) et pour mettre en place électroniquement la multi postulation dans les procédures civiles pour les tribunaux de grande instance de Paris, Nanterre, Bobigny et Créteil.

Le module de communication électronique « comci ca » de la chaîne civile est déployé au sein de 12 cours d’appel depuis le second semestre 2007. Ce module communique avec les applications informatiques des avoués et leur offre les mêmes fonctionnalités de consultation et d’échanges de données que le module fonctionnant dans les tribunaux de grande instance. Les futures évolutions de ce module propre aux cours d’appel doivent permettre sa communication avec le système e-barreau des avocats pour s’adapter à la réforme de la profession d’avoué.

b) Le partenariat entre le ministère de la Justice et la Caisse des dépôts et consignations

Le 10 juillet 2007, la Garde des Sceaux et le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations ont signé un partenariat dont l'un des objectifs est la modernisation de la justice par le développement de la dématérialisation des procédures. Dans ce cadre, plusieurs projets informatiques ont été lancés :

—  l’application lipti, qui est une application de gestion des injonctions de payer de manière dématérialisée permettant la communication électronique des requêtes en injonctions de payer de la part des huissiers de justice aux tribunaux d’instance. Les premiers sites pilote la testeront au dernier trimestre 2008 pour un déploiement à partir du mois de mars 2009 ;

—  le portail tutelle, qui est une application accessible aux tuteurs de personnes protégées pour faciliter les échanges dématérialisés avec le service des tutelles des juridictions, notamment en ce qui concerne les requêtes régulières au juge des tutelles et le dépôt annuel des comptes de gestion. Cette application doit être testée au premier semestre 2009, puis déployée à partir du second semestre 2009 ;

—  le « portail du justiciable », qui doit permettre au justiciable, via internet, de saisir toute juridiction d’une demande présentée en ligne à partir du premier trimestre 2009. Dans une première version, il s’agira de demandes à caractère administratif, puis, courant 2009, ce dispositif inclura la demande en matière d’aide juridictionnelle et la requête en injonction de payer des particuliers.

—  la signature électronique, qui doit permettre de doter les magistrats, les responsables et agents du greffe d’une clef électronique d’authentification et de signature afin de systématiser la dématérialisation des échanges dans les nouvelles applications informatiques. L’expérimentation de cet outil débutera au cours du premier semestre 2009.

C. LA RÉFORME DE L’ÉCOLE NATIONALE DE LA MAGISTRATURE

L’École nationale de la magistrature fait l’objet d’une profonde réforme afin de la moderniser et d’adapter son recrutement pour l’ouvrir sur la société et sur le monde et recruter et former des magistrats capables de prendre davantage en compte la dimension humaine des dossiers.

1. La réforme

La réforme de l’École nationale de la magistrature vise à davantage structurer le recrutement, la formation initiale et la formation continue des magistrats, à partir des compétences et capacités attendues des magistrats, et s’articule autour des principaux axes suivants :

—  un recentrage du concours sur les fonctions du magistrat, le cœur de métier et les besoins du corps judiciaire, en particulier par le renforcement des épreuves juridiques ;

—  une meilleure prise en compte de la personnalité des candidats, en particulier par la mise en œuvre de tests de personnalité, ainsi que d’une épreuve de mise en situation collective à l’instar de nombreuses grandes écoles, suivie d’un entretien avec le jury ;

—  une amélioration de la diversité du corps judiciaire par la création de trois classes préparatoires intégrées à Bordeaux, Paris et Douai, l’assouplissement des modalités de mise en œuvre des cycles préparatoires aux concours, prenant la forme d’une préparation par correspondance, tant pour les fonctionnaires, que pour les candidats issus du secteur privé et l’élargissement de la composition du jury.

Les projets de textes nécessaires à la réforme du recrutement et de la formation des magistrats ont été adoptés par le conseil d’administration de l’École du 19 septembre 2008 et sont soumis à l’examen du Conseil d’État.

La publication des dispositions réglementaires est prévue avant la fin de l’année 2008. De nombreuses mesures seront mises en œuvre dès le début de la scolarité de la prochaine promotion d’auditeurs de justice qui aura lieu au mois de janvier 2009. Les nouvelles modalités des épreuves et les nouveaux programmes des concours seront par ailleurs appliqués aux concours qui se dérouleront en 2009.

Le programme pédagogique fixant le détail de la nouvelle scolarité sera arrêté en décembre 2008 et soumis au conseil d’administration se tenant à la fin de l’année. Compte tenu de la difficulté d’introduire un « stage avocat » de six mois dans la scolarité actuelle de 31 mois, a été évoquée lors du conseil d’administration de l’École tenu en mai dernier, la possibilité de porter la scolarité à 36 mois.

Si la scolarité devait être maintenue à 31 mois, il était envisagé, à l’issue de ce même conseil d’administration, de réduire de 36 à 31 semaines le stage juridictionnel fonctionnel. Il est vrai que dans ce cas, la période de stage de préaffectation fonctionnelle serait portée de 10 à 15 semaines, afin de maintenir un total de 46 semaines de stage fonctionnel en juridiction.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le maintien à 31 mois de la scolarité semble l’option la plus probable. Dans ce cas, il estime que l’intégralité de la période de stage de préaffectation fonctionnelle de 15 semaines devrait être réalisée après la scolarité à l’ENM.

2. La mise en œuvre de la réforme

Le coût de la réforme est estimé à 3,6 millions d’euros en 2009 et en 2010 puis 6,1 millions d’euros en 2011. En effet, c’est en 2011 que les conséquences financières de l’allongement de la scolarité de quatre mois se feront sentir. De même, sera instauré un stage d’un mois à l’étranger pour l’ensemble des auditeurs. Le coût de la réforme est entièrement pris en charge par l’École, à budget constant, compte tenu d’économies réalisées et de la marge dégagée par la diminution du nombre des auditeurs de justice.

Depuis la mise en œuvre de la LOLF, les cotisations patronales de retraite font l’objet d’un versement au compte d’affectation spéciale « Pensions ». S’agissant des auditeurs de justice, cette dépense n’a pas été intégrée en 2008 au budget de la mission « Justice ». L’ENM a donc été contrainte de verser ces cotisations en puisant dans son fonds de roulement. Ces crédits n’étant pas inscrits dans le présent projet de loi de finances, votre rapporteur souhaite qu’une solution pérenne de financement de ces cotisations soit trouvée.

Votre rapporteur s’inquiète de la baisse du nombre des auditeurs de justice. En effet, des départs en retraite massifs de magistrats sont attendus dans les années à venir. De plus, les recrutements « latéraux » ne pourront pas compenser cette baisse puisque le nombre des auditeurs de justice issus de l’intégration directe ne peut dépasser le tiers du nombre des auditeurs issus des concours, figurant dans la promotion à laquelle ils seront intégrés, en vertu de l’article 18-1 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut des magistrats, dans sa rédaction issue de la loi organique n° 2007-287 du 5 mars 2007.

Selon les informations recueillies l’an dernier par votre rapporteur, une stratégie de recrutement à moyen terme a été mise en place en prévision des départs en retraite importants auxquels le ministère sera confronté dans les dix prochaines années.

—  Pour les magistrats, les prévisions font état de plus de 150 départs à la retraite par an d’ici à 2009, de 200 à 300 par an de 2010 à 2013, et de plus de 300 par an à partir de 2014. Pour y faire face, le ministère a ouvert, ces dernières années, plus de 250 postes aux concours, de telle sorte que des promotions importantes de jeunes magistrats sont arrivées récemment en juridiction, ou sont encore en scolarité à l’ENM. Il faut que le nombre de places offertes aux concours demeure à un niveau compatible avec les départs en retraite attendus.

—  Pour les fonctionnaires, les départs en retraite devraient s’accélérer, puisqu’il est attendu un quasi-doublement des départs dans les cinq ans à venir, qui passeraient d’environ 500 en 2007 à plus de 900 par an en 2012. Le ministère confirme que le nombre des places offertes aux différents concours est adapté afin que les remplacements puissent s’effectuer au mieux.

II.– LA JUSTICE JUDICIAIRE

Le programme « Justice judiciaire » regroupe les crédits nécessaires au fonctionnement de la justice civile, pénale, commerciale et sociale. Il concerne les magistrats et les agents des services judiciaires (fonctionnaires et contractuels), ainsi que plus de 20 000 juges non professionnels bénévoles ou rémunérés à la vacation (juges consulaires, conseillers prud’hommes, assesseurs des tribunaux pour enfants, juges de proximité…), assistants et agents de justice, déployés dans 1 159 juridictions judiciaires ⁽²⁾. Les services judiciaires ont pour mission principale de rendre la justice. Ils ont également la charge de la conduite des politiques publiques orientées vers la prévention et la dissuasion de la délinquance ainsi que vers la réinsertion. Ils participent en outre aux politiques publiques menées en matière économique ou sociale (prévention des difficultés des entreprises, protection des mineurs, droit du travail).

La gestion des juridictions est assurée exclusivement par des personnels des services judiciaires et comprend deux fonctions :

—  le support logistique de l’activité judiciaire proprement dite revient aux greffiers (catégorie B) et agents de catégorie C, encadrés par des greffiers en chef (catégorie A). Les greffiers assistent en outre les magistrats dans leurs missions, notamment par le suivi et l’authentification des procédures ;

—  la gestion des moyens humains et matériels est pour l’essentiel assurée de manière déconcentrée au niveau des chefs de cour. Ceux-ci disposent à cet effet d’un service administratif régional (sar), composé de fonctionnaires et contractuels des services judiciaires, professionnels de la gestion, et dirigé par un coordonnateur, magistrat ou greffier en chef, placé sous l’autorité des chefs de cour.

Les services judiciaires assurent par ailleurs la formation de leurs personnels. L’École nationale de la magistrature (enm), constituée sous la forme d’un établissement public, est en charge de la formation initiale et continue des magistrats professionnels et non professionnels (juges de proximité, juges consulaires). La formation initiale des greffiers et greffiers en chef et la formation continue de l’ensemble des fonctionnaires des services judiciaires incombent à l’École nationale des greffes (eng), service à compétence nationale. Enfin, le budget des services judiciaires inclut les crédits du Conseil supérieur de la magistrature (csm), organe constitutionnel qui, par ses missions en matière de nomination des magistrats du siège et du parquet et ses compétences disciplinaires sur le corps judiciaire, est le garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire.

Avec une dotation de 2 830,9 millions d’euros en crédits de paiement, le programme « Justice judiciaire » est en progression de 3,8 % par rapport à 2008 :

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA JUSTICE JUDICIAIRE

(en millions d’euros)

Source : projet annuel de performances pour 2009

Les crédits de l’action « Traitement et jugement des contentieux civils » progressent de 3,9 %. Une somme de 52,43 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement sera consacrée aux frais de justice sur une dotation globale dédiée aux frais de justice de 409 millions d’euros. Les crédits figurant à cette action représentent donc environ 12,8 % de l’enveloppe globale des frais de justice. Ces crédits ont été évalués sur la base de la prévision de consommation au titre de l’année 2008 estimée à environ 49 millions d’euros, augmentée du coût des mesures nouvelles. Ainsi, cette dotation comprend le coût de la réforme des tutelles liée à la révision quinquennale des mesures en cours et le coût de la revalorisation tarifaire des experts.

Les crédits de l’action « Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales » progressent de 3,9 % en crédits de paiement. Les frais de justice affectés à cette action s’élèvent à 272,7 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, soit 66,7 % de l’enveloppe globale des frais de justice. La dotation allouée permettra le financement de mesures nouvelles telles que la première phase d’application de la réforme de la médecine légale et la part du coût de la revalorisation tarifaire des experts prévue sur cette action.

Des économies seront également dégagées. La tarification réglementaire de certaines prestations de téléphonie, la nouvelle politique d’achat public en matière d’analyses génétiques et, enfin, la mise en place d’une mini plateforme permettant d’obtenir des données associées à une interception téléphonique en lieu et place d’informations obtenues par le biais de facturations détaillées, devraient également générer des économies significatives. Par ailleurs, grâce aux effets de la dématérialisation, des économies en frais postaux sont attendues.

Les crédits de l’action « Cassation » progressent de 6,5 % du fait d’une augmentation des crédits de titre 2, tandis que les dépenses de fonctionnement diminuent afin de tenir compote d’erreurs d’imputation relevées au titre de la consommation de 2007, sur la base de laquelle avait été établie la prévision pour 2008.

L’action « Conseil supérieur de la magistrature » voit ses crédits diminuer fortement. La baisse des crédits s’explique par des transferts d’emplois qui se traduisent par une baisse de 3,93 millions d’euros des crédits de titre 2 (– 66 %). Les dépenses de fonctionnement, elles, sont en nette augmentation de 47 % par rapport à 2008 pour se fixer à 778 500 euros. Cette évolution prend en compte des besoins nouveaux tels que le financement des charges afférentes aux locaux occupés, jusque-là, gratuitement. En effet, afin de répondre aux nouvelles orientations de la Présidence de la République, le Conseil Supérieur de la Magistrature devra désormais s’acquitter de ces charges dont le coût est évalué à 150 000 euros, à l’exclusion du loyer.

Les crédits de l’action « Enregistrement des décisions judiciaires » sont stables.

Les crédits de l’action « Soutien » sont en augmentation de 3,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2008, notamment du fait de l’importance des crédits destinés à financer le volet immobilier de la réforme de la carte judiciaire. Par ailleurs, cette prévision tient compte également des économies à réaliser en matière de gardiennage grâce au recours aux réservistes de l’administration pénitentiaire, même si votre rapporteur observe que de nombreuses juridictions doivent recruter des agents de sécurité. De même, cette dotation tient compte des économies liées à la révision générale des politiques publiques (RGPP), celles liées à la mise en œuvre de la carte judiciaire et de celles liées à la mise en œuvre de la réforme des pôles de l’instruction, laquelle sera conduite simultanément, toutes les fois où cette démarche paraîtra possible, à celle de la carte judiciaire afin de rationaliser les coûts de location. Enfin, des économies diverses sont escomptées en matière de frais de déplacement, de fournitures de bureau ou de fluides.

Les crédits de paiement de l’action « Formation » sont en baisse car, à compter de 2009, les dépenses relatives à la participation à des sessions nationales de formation continue seront prises en charge par les budgets opérationnels de programme des cours d’appel.

A. LES DÉPENSES DE PERSONNEL

1. L’évolution des emplois

Le programme « Justice judiciaire » comprend 29 295 équivalents temps plein travaillé (ETPT) (contre 29 349 en 2008 et 30 301 en 2007), dont 7 896 ETPT de magistrats, 2 198 ETPT de fonctionnaires de catégorie A+ ou A, 8 038 ETPT de fonctionnaires de catégorie B (96 % sont des greffiers) et 10 858 ETPT de fonctionnaires de catégorie C.

Le tableau suivant retrace l’évolution des ETPT du programme par catégories d’emplois :

ÉVOLUTION DES EMPLOIS EN ÉQUIVALENTS TEMPS PLEIN

Source : projet annuel de performances pour 2009

Derrière la baisse apparente du nombre des emplois du programme, se cache, en fait, un transfert de 54 équivalents temps plein vers d’autres programmes. C’est ainsi que :

—  22 ETPT sont transférés auprès de la Cour nationale du droit d'asile figurant au programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » ;

—  10 ETPT sont transférés vers le programme 135 « Développement et amélioration de l’offre de logement » dans le cadre de la mise en place des délégués du préfet dans les quartiers sensibles ;

—  Un ETPT est transféré à la délégation nationale de lutte contre la fraude, figurant au programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » ;

—  21 ETPT sont transférés vers le programme 310 « Conduite et pilotage de la politique de la justice et des organismes rattachés : expérimentation Chorus », qui relève de la mission « Justice ». Ce solde correspond à 24 transferts au profit de ce programme et de 3 transferts depuis ce même programme (communication).

Ÿ  Au titre des départs de magistrats et des fonctionnaires, le ministère estime qu’ils concerneront :

– 332 magistrats de l’ordre judiciaire, dont 217 départs en retraite ;

– 132 fonctionnaires d’encadrement (A+ et A), dont 50 départs en retraite ;

– 397 fonctionnaires de la catégorie B+ (greffiers), dont 280 départs en retraite ;

– 390 fonctionnaires de catégorie C (dont 370 départs en retraite), sachant que 150 personnes accéderont au corps des secrétaires administratifs, résultant du décret n° 2007-1106 du 16 juillet 2007 relatif à la création du corps des secrétaires administratifs des services judiciaires et à la fusion des corps de secrétaires administratifs relevant du ministère de la justice et de la grande chancellerie de la Légion d’honneur.

Au total, le ministère anticipe que 1 251 agents quitteraient leurs fonctions au cours de l’année 2009, dont 917 départs en retraite.

Ÿ  Au titre des entrées de magistrats et des fonctionnaires, le ministère estime qu’ils concerneront :

– 391 magistrats de l’ordre judiciaire, dont 247 entrées dans les cadres ;

– 141 fonctionnaires d’encadrement (A+ et A), dont 75 recrutements ;

– 447 fonctionnaires de la catégorie B+ (greffiers), dont 314 recrutements ;

– 272 fonctionnaires de catégorie C, dont 193 recrutements.

a) La gestion prévisionnelle des emplois : l’abandon de la notion de vacance d’emploi

Afin d’accompagner les réformes structurelles en cours (réforme de la carte judiciaire, mise en œuvre des propositions des rapports des commissions respectivement présidées par le premier président Magendie et par le recteur Guinchard, introduction des nouvelles technologies dans le débat judiciaire…) et d’optimiser la gestion des effectifs, il a été décidé de mettre en œuvre une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences fondée sur la performance. Ainsi, le ministère de la justice a-t-il fait connaître par note en date du 5 août 2008 l’abandon des notions de « structure de référence » et de vacances d’emplois.

Il faut, au niveau de chaque cour d’appel, de déterminer, à partir de ces constats et pour l’exercice 2009, les besoins en effectifs, en tenant compte, éventuellement, de l’organisation des nouvelles juridictions de rattachement dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire.

À cette fin, des tableaux ont été joints à la note du 5 août sur lesquels figure, pour chacun des ressorts, le plafond d’emplois en équivalents temps plein emploi (ETPE) égal à l’effectif réel au 1^er septembre 2008 pour les magistrats et au 31 décembre 2008 pour les fonctionnaires (hors recrutement des agents de catégorie C effectués à compter du 1^er octobre 2008). Il revient aux chefs de cours, à partir de ces tableaux de proposer, pour l’exercice 2009, le mode de répartition de ces emplois et leur redéploiement au sein des juridictions de leur ressort pour en optimiser la performance.

Une fois ce premier exercice réalisé, les chefs de cours peuvent proposer une éventuelle localisation complémentaire d’ETPE en la justifiant par la nécessité de contribuer à l’amélioration de l’ensemble de la performance du programme pour atteindre les objectifs fixés dans le Projet annuel de performances.

La détermination du besoin en effectifs doit reposer sur des données objectives d’activité. À cet égard, l’étude complète réalisée par la cellule contrôle de gestion fournit aux chefs de Cours des éléments utiles à la réflexion. En outre, sont intégrées à ces documents les prévisions des départs à la retraite pour chaque ressort.

Les dialogues de gestion rendront ainsi possible un arbitrage final par le responsable de programme entre les BOP en fonction des gains à attendre sur la performance d’ensemble. Afin de pourvoir les postes ainsi retenus, les critères seront pris en compte dès les prochains mouvements de magistrats, réalisés conformément aux règles statutaires régissant le corps.

b) Les effectifs de magistrats

S’agissant des effectifs de magistrats, le tableau suivant montre que la progression constante des effectifs depuis 2002 :

ÉTAT DES EFFECTIFS (ETPT) DE MAGISTRATS (au 1^er août 2008)

Source : ministère de la Justice, à l’exception de la ligne « ETPT vacants »

c) Les effectifs de fonctionnaires des services judiciaires

En ce qui concerne les fonctionnaires des services judiciaires, le tableau suivant montre l’évolution des effectifs depuis dix ans :

ÉVOLUTION DEPUIS 1998 DES EFFECTIFS RÉELS DE FONCTIONNAIRES
DES SERVICES JUDICIAIRES

(1) Greffiers et secrétaires administratifs, à compter de 2008

(2) Personnel de bureau et personnel technique

(3) Situation au 1^er juillet 2008

Source : ministère de la Justice

Ce tableau permet de constater l’ampleur de l’augmentation, de 2002 à 2008, des effectifs des greffiers en chef (+ 12 %) et des greffiers (+ 10 %). Parallèlement, les effectifs de catégorie C, après avoir progressé de 1997 à 2001, sont en diminution depuis 2002. Cette évolution générale des effectifs des fonctionnaires des services judiciaires s’explique par la poursuite des opérations qualitatives de transformations et de repyramidage d’emplois, afin notamment d’augmenter la proportion de personnels de catégorie B par la transformation d’emplois de catégorie C en B (secrétaires administratifs).

d) La stagnation du rapport entre magistrats et fonctionnaires

Le tableau suivant présente les effectifs des magistrats et des fonctionnaires ainsi que l’évolution du ratio entre magistrats et fonctionnaires depuis 1998 (les effectifs sont arrêtés au 1^er juillet de chaque année) :

ÉVOLUTION DEPUIS 1998 DES EFFECTIFS DE FONCTIONNAIRES
DES SERVICES JUDICIAIRES ET DES MAGISTRATS (en poste au 1^er juillet)

(1) hors ENM, ENG administration école et Administration centrale

Source : ministère de la Justice

Le nombre de fonctionnaires retenu dans le tableau précédent ne prend en compte que les greffiers en chef, les greffiers et les agents de catégorie C chargés de fonctions administratives, à l’exclusion donc des agents de catégorie C chargés de fonctions techniques.

Le rapporteur ne peut que déplorer la dégradation du ratio entre le nombre de magistrats et celui des fonctionnaires des services judiciaires. Ce ratio est passé de 2,85 en 1997 à 2,52 en 2008, alors que les missions confiées à la justice ont été, dans cet intervalle, profondément alourdies. Il est vrai que la diminution de ce ratio s’explique largement par les créations de postes de magistrats, le nombre de fonctionnaires n’ayant pas progressé au même rythme. Le rapporteur insiste donc sur le fait qu’un magistrat ayant besoin de concentrer sur ses missions, les fonctionnaires des services judiciaires doivent pouvoir pleinement jouer leur rôle essentiel dans le fonctionnement de la justice.

Comme l’a rappelé la ministre de la Justice l’an dernier lors de son audition par la Commission, « sans greffier, aucun magistrat ne peut prendre de décision ». En effet, les fonctionnaires et les magistrats forment une équipe dont tous les acteurs jouent un rôle essentiel. C’est pourquoi le rapporteur a souhaité connaître le ratio entre les magistrats et les greffiers dans les juridictions. Ces données figurent dans le tableau suivant :

ÉVOLUTION DU NOMBRE DES MAGISTRATS ET
DES GREFFIERS AFFECTÉS AUPRÈS DE MAGISTRATS