N° 1203

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 16 octobre 2008.

AVIS

PRÉSENTÉ

TOME VI

OUTRE-MER

PAR M. Didier QUENTIN,

Député.

MESDAMES, MESSIEURS,

L’outre-mer constitue une chance et un atout pour la France. La beauté naturelle et la richesse écologique de ses territoires, le sens de l’accueil et de l’hospitalité de ses populations participent du rayonnement de la France dans le monde. D’ailleurs notre pays, qui assure la Présidence de l’Union européenne pour quelques mois encore, a pris des initiatives pour promouvoir les territoires ultramarins d’Europe – qui font, rappelons-le, de l’Union la première zone maritime du monde – et a notamment constitué un groupe de travail chargé d’élaborer une politique de continuité territoriale avec les « régions ultrapériphériques » de l’Union, propre à faire baisser les tarifs des transports de passagers comme de marchandises entre la métropole et les territoires ultramarins. De fait, le développement économique de l’outre-mer ne peut se passer d’un soutien financier pour compenser les handicaps géographiques, prendre en compte les réalités démographiques, sociales et culturelles, corriger les déséquilibres territoriaux, ou encore surmonter les fragilités économiques dont pâtissent ces collectivités.

La solidarité nationale doit compenser tous ces déséquilibres, et ce malgré un contexte budgétaire délicat. C’est pourquoi, prenant la totale mesure de ces enjeux, le Gouvernement a engagé un vaste programme de modernisation des conditions de l’exercice de la mission de l’État outre-mer, au service d’une plus grande efficacité de l’action publique :

—  modernisation des institutions de l’outre-mer, engagée depuis plusieurs années et qui s’est poursuivie avec la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, notamment ;

—  modernisation des structures administratives, avec la création de la « DéGéOM », Délégation générale à l’outre-mer, réelle administration de mission en charge de la coordination et du pilotage des politiques publiques menées outre-mer ;

—  modernisation de l’accompagnement économique par l’Etat des territoires ultramarins, avec la présentation du projet de loi pour le développement économique de l’outre-mer, déposé au Sénat le 28 juillet dernier ⁽¹⁾.

Ce projet de loi, qualifié par le Gouvernement de texte « fondateur et porteur d’une nouvelle vision pour l’outre-mer », met en œuvre les engagements du Président de la République pour l’outre-mer, améliorant certains des dispositifs prévus par la loi de programme n°2003-660 du 21 juillet 2003, dite « loi Girardin ». Il se fonde sur une logique de développement économique endogène et de valorisation des atouts de chaque territoire, en rupture avec la logique, qui a prévalu jusque-là, du seul recours à la dépense publique. Ce texte est important, à l’image des attentes des populations ultramarines pour faire diminuer le chômage, accroître les constructions de logements sociaux et soutenir le développement économique. Et pourtant, l’examen parlementaire de ce projet de loi très attendu va semble-t-il être repoussé à l’année prochaine, ce que votre rapporteur regrette, même si le présent projet de loi de finances permet d’ores et déjà de financer, par anticipation, certaines des dispositions qu’il contient.

En 2009, la mission « outre-mer », dont les crédits ne représentent qu’une faible part de l’effort global de l’État au profit des collectivités ultramarines, sera dotée de 1,879 milliard d’euros en crédits de paiement, soit un accroissement de plus de 9 % sur un an. Dans un contexte particulièrement contraignant pour les finances publiques, une telle évolution doit être tout particulièrement saluée et considérée comme une preuve supplémentaire de l’engagement du Gouvernement en faveur des collectivités ultramarines. Comme les années précédentes, priorité a été donnée à la politique de l’emploi, qui représente plus de 60 % des crédits de la mission. De fait, l’effort en la matière doit être poursuivi car, s’il a baissé de presque 23 % en cinq ans, le taux de chômage des départements d’outre-mer (DOM) reste malheureusement encore plus du double de celui de la métropole, situation qui n’est pas acceptable. Par ailleurs, l’importance des crédits respectivement destinés au logement social et à l’aménagement du territoire témoigne de la détermination du Gouvernement à soutenir un développement équilibré des espaces ultramarins.

L’examen des crédits de la mission outre-mer est l’occasion pour votre rapporteur pour avis de faire le point sur le respect de l’état de droit outre-mer. Il apparaît que la progression qui y est constatée des faits de délinquance doit être vue non pas comme un accroissement de la délinquance mais bien plutôt comme le résultat d’une action toujours renforcée des services de police et de gendarmerie. L’immigration est mieux maîtrisée, grâce à des instruments juridiques adaptés et à de nouveaux moyens de détection. Parallèlement, la lutte contre les trafics s’est intensifiée. S’agissant de la justice, dont les moyens méritent encore d’être renforcés outre-mer, votre rapporteur se félicite que les engagements pris en faveur de l’ouverture d’un nouveau centre de détention à la Réunion aient été tenus dans les délais prévus.

Enfin, l’examen du budget de la mission « outre-mer » fournit à votre rapporteur pour avis l’occasion de dresser le bilan des évolutions institutionnelles intervenues en 2007 et 2008 et d’étudier les perspectives d’évolution à moyen terme. Votre rapporteur s’est ainsi intéressé, dans le prolongement de la mission dont il avait été le rapporteur en 2005, à la question de la possible transformation de Mayotte en DOM et du référendum qui devrait être organisé sur l’archipel en mars prochain.

I. UN BUDGET À LA HAUTEUR D’UNE AMBITION NOUVELLE POUR L’OUTRE-MER

« À partir de 2009, le contenu de la mission outre-mer traduit un changement de modèle de la politique gouvernementale en faveur de l’outre-mer. Au système reposant uniquement ou principalement sur la demande, est substituée une logique de développement endogène, fondée sur l’excellence des secteurs marchands les plus dynamiques, et sur la capacité d’une présence économique et commerciale plus affirmée dans leur développement régional ». C’est ainsi qu’est présentée, dans le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2009, la nouvelle logique ambitieuse qui fonde la politique gouvernementale outre-mer.

Le projet de budget pour 2009, qui se place au service de cette ambition nouvelle, intègre par anticipation le financement de certaines des mesures du projet de loi pour le développement économique de l’outre-mer dont l’examen en première lecture par le Sénat, initialement prévu cet automne, devrait semble-t-il être repoussé à 2009.

Pour 2009, la mission « outre-mer » est dotée de 1,879 milliard d’euros en crédits de paiement, contre 1,73 milliard d’euros votés en loi de finances initiale pour 2008, ce qui représente une hausse de 9,2 % sur un an, nettement plus importante que la moyenne des dépenses budgétaires de l’État (qui croît de 2 %). La hausse atteint même 12,6 % en autorisations d’engagement (qui passent en un an de 1,75 à 1,97 milliard d’euros).

Cette progression très importante est d’autant plus remarquable qu’elle s’inscrit dans un contexte budgétaire difficile. La crise financière et le ralentissement économique qui s’ensuit ont contraint le Gouvernement de revoir ses prévisions de croissance à la baisse et de présenter un budget qualifié par M. Éric Woerth, ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique de budget « de vigilance et d’avenir ». Dans ce contexte, l’État doit impérativement maîtriser ses dépenses, d’autant que la charge de la dette s’accroît brutalement sous l’effet de la remontée des taux d’intérêt ⁽²⁾.

La progression des crédits de la mission outre-mer a d’ailleurs été revue à la baisse par rapport aux annonces du mois de juillet dernier qui faisaient état d’une hausse de 13,9 % en 2009, ce qui aurait permis d’atteindre un budget de 2 milliards d’euros en crédits de paiement dès 2010. Compte tenu du contexte global dans lequel s’inscrit ce budget, cette moindre progression, pour regrettable qu’elle soit, n’en est pas moins justifiée, au même titre que les efforts réalisés par les autres missions inscrites dans le présent projet de loi de finances.

Ce dernier est pour la première fois accompagné d’un projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009-2011. L’article 34 de la Constitution, modifié par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, prévoit en effet désormais que « les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation (…) ». Le Gouvernement s’est ainsi engagé dans une démarche pluriannuelle, condition indispensable à la mise en œuvre de réformes structurelles et au financement des priorités de l’action de l’État dans un contexte budgétaire difficile. Dans le cadre de cette programmation pluriannuelle, le montant des crédits alloués à l’outre-mer en 2011 devrait s’élever à 1,93 milliard d’euros en crédits de paiement.

La mission outre-mer comprend, comme l’an dernier, deux programmes ⁽³⁾ :

—  le programme « emploi outre-mer », qui finance divers dispositifs de soutien à l’emploi outre-mer (telles que les exonérations de cotisations patronales propres aux DOM, les aides à la formation professionnelle ou le service militaire adapté, notamment) ;

—  et le programme « conditions de vie outre-mer », qui finance le développement économique, social et culturel des collectivités ultramarines, afin de rapprocher leur situation de celle de la métropole.

Il est à noter cependant que le périmètre de ces deux programmes a été modifié par rapport à celui qui prévalait dans le projet de loi de finances pour 2008 :

—  les dotations obligatoires versées aux collectivités d’outre-mer (Nouvelle-Calédonie et Polynésie française principalement) sont transférées vers d’autres programmes du ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, pour un montant que 100,4 millions d’euros ;

—  en sens inverse, les crédits consacrés par les autres départements ministériels au financement des contrats de développement des COM (collectivités du Pacifique, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon) sont cette année rattachés au programme « conditions de vie outre-mer », pour respectivement 30,2 millions d’euros en autorisations d’engagement et 23,2 millions d’euros en crédits de paiement, dans le but de permettre aux représentants de l’État de piloter les financements contractualisés de l’État de manière plus souple et plus réactive face aux priorités locales.

D’une manière générale, ces évolutions traduisent le recentrage des missions du Secrétariat d’État à l’outre-mer sur la coordination et le pilotage des politiques publiques. Il s’agit aussi de permettre une meilleure articulation des crédits alloués par le budget de l’État avec ceux provenant des fonds européens, et, au total, de rendre l’action de l’État outre-mer plus lisible. Ces évolutions s’inscrivent donc bien à ce titre dans l’esprit de la loi organique n° 2001-192 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Pour autant, votre rapporteur ne peut que regretter l’absence de stabilisation de la maquette budgétaire, qui avait déjà évolué l’an dernier, ce qui nuit à l’analyse comparée des crédits d’une année sur l’autre, même s’il reconnaît que des efforts ont été faits dans la présentation des documents budgétaires pour compenser cette perte de lisibilité.

Le tableau ci-après présente les crédits de la mission outre-mer et des deux programmes qui la composent, en autorisations d’engagement et crédits de paiement, pour les années 2008 à 2011 :

CRÉDITS DE LA MISSION OUTRE-MER 2008-2011

Mission / Programmes	Loi de finances initiale pour 2008 (en millions d’euros)	PLF 2009 (en millions d’euros)	PLF 2010 (en millions d’euros)	PLF 2011 (en millions d’euros)
Mission Outre-mer Autorisations d’engagement…… Crédits de paiement…………	1 653 1 619	1 970 1 879	2 001 1 927	1 998 1 933
Programme « Emploi outre-mer » Autorisations d’engagement…… Crédits de paiement………..	991 998	1 192 1 192	1 242 1 242	1 281 1 281
Programme « Conditions de vie outre-mer » Autorisations d’engagement……. Crédits de paiement………….	662 622	778 688	759 685	717 653

Source : Projet annuel de performances Outre-mer

NB : Les chiffres de la loi de finances pour 2008 ont été retraités pour permettre les comparaisons malgré l’évolution du périmètre des programmes.

La répartition par programme, ferme pour le PLF pour 2009, est indicative pour les années 2010 et 2011. Les plafonds par mission sont fermes.

Les crédits strictement gérés par le Secrétariat d’État à l’outre-mer ne représentent qu’une petite partie – de l’ordre de 11 % – de l’effort global de l’État au profit des départements et collectivités d’outre-mer. Il convient en effet de distinguer quatre cercles de dépenses publiques à destination de l’outre-mer :

—  La mission « outre-mer » proprement dite, dont les crédits relèvent directement du Secrétariat d’État à l’outre-mer et qui est dotée de 1,879 milliard d’euros de crédits de paiement en 2009 ;

—  Les crédits consacrés par l’État à la politique transversale de l’outre-mer (51 programmes regroupés au sein du document de politique transversale, annexé au projet de loi de finances), qui représenteront en 2009 8,8 milliards d’euros en autorisations d’engagement ;

—  Les crédits consacrés par l’État à l’outre-mer, tous programmes budgétaires confondus, qui comprennent les prélèvements sur recettes et qui s’élèveront pour 2009 à 13,4 milliards d’euros ;

—  À ce dernier cercle, il convient d’ajouter le coût des exonérations fiscales en faveur de l’outre-mer (dépenses fiscales) pour obtenir l’effort budgétaire global de l’État à destination de l’outre-mer, qui s’élèvera en 2009 à 16,7 milliards d’euros.

Les dépenses fiscales engagées par la Nation au profit de l’outre-mer, dans les conditions aujourd’hui définies par la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l’outre-mer, dite « loi Girardin », tendent globalement à augmenter. Au total, elles devraient s’élever à 3,3 milliards d’euros en 2009, soit une progression de 11,8 % sur un an. Le tableau ci-après dresse la liste des dépenses fiscales rattachées à la mission outre-mer dont le coût prévisionnel pour 2008 excède 100 millions d’euros.

PRINCIPALES DÉPENSES FISCALES RATTACHÉES À LA MISSION OUTRE-MER

Dépense fiscale	Objectif poursuivi	Charge pour l’État en 2008 (en millions d’euros)
Abaissement à 8,5 % du taux normal de TVA et à 2,1 % du taux réduit dans les DOM hors Guyane (4)	Compenser le fait qu’une part non négligeable des finances publiques locales est tributaire de l’octroi de mer et favoriser la consommation de produits locaux	1 070
TVA non perçue récupérable (5)	Compenser les surcoûts de transport et sur-stockage dus à l’étroitesse des marchés domiens	200
Exclusion des DOM du champ d’application de la TIPP, remplacée par la taxe spéciale de consommation dont le taux est fixé par délibération des conseils régionaux	Donner aux collectivités locales des moyens supplémentaires pour assurer leur développement économique par une recette fiscale spécifique	130
Réduction d’impôt à raison des investissements productifs réalisés outre-mer	Compenser la faiblesse relative du rendement des investissements productifs réalisés outre-mer du fait de l’étroitesse du marché et des aléas climatiques	550
Déduction de la base imposable à l’IS des investissements productifs réalisés outre-mer et des souscriptions en capital		180
Abattement de 30 ou 40 % (6) du montant résultant du barème pour le paiement de l’impôt sur le revenu par les personnes physiques domiciliées dans les DOM	Compenser l’éloignement et la cherté du prix des produits de première consommation dans les COM	270
Réduction d’impôt au titre de l’investissement locatif, de l’accession à la propriété et de la rénovation immobilière	Favoriser l’offre de logement outre-mer, structurellement insuffisante, en drainant de l’épargne privée dédiée	230

Au total, bien que le Gouvernement s’efforce d’aider toutes les collectivités à rattraper le niveau de développement de la métropole, l’effort de l’État par habitant est mécaniquement plus important dans les collectivités présentant une faible population et des contraintes géographiques exceptionnelles, telles que Saint-Pierre-et-Miquelon ou les îles Wallis et Futuna (cf. tableau ci-après).

EFFORT DE L’ÉTAT DANS LES COLLECTIVITÉS ULTRAMARINES ⁽⁷⁾

Collectivité	Effort de l’État en 2008 (en millions d’euros)	Effort de l’État en 2009 (en millions d’euros)	Effort de l’État par habitant en 2009 (en euros)	PIB par habitant (8) (en euros)
Guadeloupe (9)	2 360	2 464	5 468	17 221
Martinique	1 744	1 846	4 600	19 111
Guyane	1 103	1 095	5 239	12 965
La Réunion	3 921	4 052	5 110	16 244
Saint-Pierre-et-Miquelon	50	49	8 000	26 073
Mayotte	655	635	3 405	3 960
Polynésie française	1 383	1 380	5 316	17 071
Nouvelle-Calédonie	1 202	1 098	4 568	22 735
Wallis et Futuna	99	93	6 225	n.d. (10)

Sources : Document de politique transversale du projet de loi de finances pour 2009 et Secrétariat d’État à l’outre-mer

Votre rapporteur tient à rappeler que les collectivités ultramarines, bénéficient en outre, à des titres différents, d’aides européennes :

—  Les DOM, qui font partie du territoire de l’UE au titre des « régions ultrapériphériques », sont éligibles aux fonds structurels européens. Pour la période 2007-2013, les DOM bénéficieront ainsi notamment de 3,17 milliards d’euros au titre de l’objectif « Convergence », financé par le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds social européen (FSE), de 96 millions d’euros au titre de l’objectif « Coopération territoriale », financé par le FEDER, et de 631 millions d’euros du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), au titre de la politique de développement rural ;

—  Les COM et la Nouvelle-Calédonie, qui ne font pas partie du territoire de l’Union européenne, mais bénéficient du statut communautaire de « pays et territoires d’outre-mer », sont éligibles au Fonds européen de développement (FED), dont l’aide reste cependant largement inférieure à celles dont bénéficient les DOM : sur la période 2000-2013, une enveloppe de 286 millions d’euros devrait ainsi leur être allouée.

Le projet de loi de finances pour 2009 assure par anticipation le financement de certaines des mesures contenues dans le projet de loi pour le développement économique de l’outre-mer.

—  La création d’un fonds exceptionnel d’investissement

Les crédits de la mission outre-mer intègrent la création, qui figure à l’article 16 du projet de loi pour le développement économique de l’outre-mer, d’un « fonds exceptionnel d’investissement ». Ce fonds, doté de 40 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 16 millions d’euros en crédits de paiement, permettra, par contractualisation avec les collectivités territoriales, de contribuer au financement d’investissements publics structurels (renforcement des réseaux routiers, notamment), indispensables au développement de l’outre-mer.

La situation économique et sociale de l’outre-mer, globalement dégradée par rapport à celle de la métropole justifie la mise en place d’un tel fonds pour soutenir le développement de l’activité. Votre rapporteur pour avis salue la création de ce fonds qu’il conviendra sans doute à l’avenir d’abonder de façon plus significative.

—  L’ « aide au fret »

Le projet de loi de finances pour 2009 intègre également par anticipation le dispositif dit de l’« aide au fret », prévu par le projet de loi (article 10). Destinée aux entreprises des DOM et de Saint-Pierre-et-Miquelon, cette aide doit permettre d’abaisser le coût du fret des matières premières ou des produits lorsque ces derniers entrent dans un cycle de production situé dans ces collectivités.

Les entreprises des DOM souffrent en effet régulièrement de surcoûts en matière de fret, en raison de leur situation géographique (marquée par un grand
isolement et un éloignement de la métropole) et de l’organisation des transports. La Commission européenne a créé au bénéfice des « régions ultrapériphériques » de l’Europe, dont font partie les DOM, une allocation européenne de compensation des surcoûts, qui permet de financer le surcoût d’acheminement à hauteur de 50 % ⁽¹¹⁾. Le projet de loi prévoit que la part résiduelle du surcoût devra être prise en charge pour tout ou partie par l’État, étant noté que le dispositif est étendu à Saint-Pierre-et-Miquelon. La mission outre-mer intègre cette aide à hauteur de 27 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement.

—  La réforme des exonérations de cotisations patronales

Le projet de loi de finances pour 2009 comprend deux articles rattachés à la mission Outre-mer : outre l’article 64, qui prévoit pour Mayotte une dotation exceptionnelle liée à la réforme de l’état civil dans les communes et une dotation spéciale de construction et d’équipement des établissements scolaires (cf. II A. 2. b)), l’article 65, reprenant une dispositif contenu dans le projet de loi pour le développement économique de l’outre-mer, introduit une réforme des exonérations de cotisations patronales en faveur de l’outre-mer. L’objet de cette réforme est double. Il s’agit de :

—  concentrer les exonérations de charges patronales sur les salaires sur lesquels leur impact est le plus fort (salaires inférieurs à 1,4 fois le SMIC ou 1,6 fois dans les secteurs économiques jugés prioritaires pour le développement économique outre-mer) et de subordonner leur mise en œuvre au respect par les entreprises des règles qui s’imposent à elles (paiement effectif de leurs cotisations ; absence d’infraction en matière de travail illégal), dans le but de rendre l’intervention publique plus efficiente,

—  tout en maintenant un dispositif différencié de celui applicable en métropole, compte tenu des handicaps structurels des départements et collectivités d’outre-mer.

La réforme sera applicable dans les DOM et à Saint-Martin. La collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon, qui n’est pas concernée par cette modification, continuera quant à elle d’appliquer le régime issu de la loi de programme pour l’outre-mer du 21 juillet 2003.

Au total, cette réforme, dont l’entrée en vigueur est prévue au 1^er avril 2009, doit permettre une économie pour le budget de l’État évaluée à 104 millions d’euros dès 2009, puis à 138 millions par an en année pleine.

En vertu de l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, l’État est tenu de compenser aux organismes de sécurité sociale les sommes correspondant aux exonérations de charges. Or, les montants inscrits depuis 2005 à la mission outre-mer ne permettent pas de couvrir le montant total de ces exonérations, faisant croître chaque année un peu plus le montant des impayés, au point d’atteindre 355 millions d’euros en 2008.

La rationalisation du dispositif opérée par l’article 65 du projet de loi de finances, conjuguée à un effort volontariste du Gouvernement, qui y consacre une part très importante de l’accroissement des crédits alloués à la mission, doivent permettre de réduire très significativement ce retard de paiement l’an prochain.

Votre rapporteur pour avis, tout en étant très favorable à un dispositif qui permet à l’État de rembourser plus rapidement sa dette aux organismes de sécurité sociale, regrette que le calendrier parlementaire n’ait pas permis un examen plus précoce du projet pour le développement économique de l’outre-mer, conduisant le Gouvernement à inscrire dans le PLF certaines des dispositions du projet, au risque d’une perte de cohérence d’ensemble. Il fait aussi remarquer que si le projet de loi n’était pas adopté avant le 1^er avril 2009, certaines des dispositions contenues dans le PLF deviendraient caduques. Au nom de votre commission des Lois, particulièrement soucieuse de la qualité de la norme votée par le Parlement, votre rapporteur a donc invité le Gouvernement à revoir la rédaction de l’article 65 du présent projet de loi de finances.

—  Le plafonnement des « niches fiscales »

Dans les DOM et les COM, la petite taille des marchés et les aléas climatiques renchérissent le coût du capital et réduisent la rentabilité attendue de l’investissement productif. L’outre-mer bénéficie donc depuis 1952 d’un régime d’aide fiscale à l’investissement. L’actuel dispositif résulte de la loi de programme pour l’outre-mer du 21 juillet 2003 qui prévoit pour les contribuables une défiscalisation des investissements réalisés jusqu’au 31 décembre 2017 dans les DOM, les COM et en Nouvelle-Calédonie ⁽¹²⁾. Les investissements réalisés dans des secteurs éligibles au dispositif ouvrent droit à une réduction d’impôt en principe égale à 50 % de leur montant, diminué des éventuelles subventions publiques dont ils bénéficient. À l’heure actuelle, la réduction d’impôt est imputable sans limitation sur l’impôt dû par le contribuable au titre de l’année de réalisation de l’investissement et si le montant de la réduction excède le montant dû, l’excédent constitue une créance sur l’État, reportable 5 ans. En contrepartie, les bénéficiaires de la défiscalisation sont soumis à des obligations de conservation de l’investissement.

Si ce dispositif a assurément contribué au bon niveau d’investissement qui existe outre-mer, globalement plus dynamique qu’en métropole (entre 1993 et 2002, le taux d’investissement des DOM a été en moyenne supérieur de 6 points à celui de la métropole), il apparaît très difficile de quantifier l’effet directement produit par la défiscalisation, alors même que son coût annuel s’élève à 550 millions d’euros.

En juin dernier, le rapport d’information établi au nom de la commission des Finances de notre assemblée sur les niches fiscales ⁽¹³⁾ a dressé le bilan de l’ensemble des niches fiscales existant dans notre pays – 486 dépenses fiscales dénombrées dans le PLF pour 2008, ce qui place la France en tête des pays du G7 en la matière –, analysant leur coût et les atteintes qu’elles portent à l’équité fiscale. Les membres de la mission d’information ont unanimement plaidé pour un plafonnement de certaines de ces niches, accompagné d’un plafonnement global, afin qu’aucun contribuable ne puisse plus à l’avenir s’affranchir de sa juste contribution au financement des charges publiques.

S’agissant des dépenses fiscales qui concernent l’outre-mer, la mission a estimé en préalable « qu’il est indispensable de maintenir le volume d’aide à l’investissement dont bénéficie l’outre-mer » ⁽¹⁴⁾, jugement avec lequel votre rapporteur ne peut que s’accorder, tant les collectivités ultramarines ont besoin de la solidarité nationale dans leur effort de rattrapage économique. La mission a cependant estimé qu’un plafonnement de l’avantage fiscal que chaque contribuable peut tirer d’un investissement réalisé outre-mer pourrait n’avoir aucun impact sur le niveau de l’investissement à la condition que les cabinets de défiscalisation regroupent différents contribuables sur une même opération.

S’inspirant très largement des travaux de cette mission, l’article 43 du projet de loi de finances pour 2009 prévoit le plafonnement de la réduction d’impôt pour investissement productif outre-mer : il limite à compter du 1^er janvier 2009 ⁽¹⁵⁾ le montant total des réductions d’impôt sur le revenu admis en diminution de l’impôt dû au titre d’une même année d’imposition à 15 % du revenu imposable du foyer ou, si elle est supérieure, à la somme de 40 000 euros. Le Gouvernement estime que le niveau du plafonnement ainsi fixé devrait conduire les monteurs de projets à faire participer au financement de leurs opérations davantage de contribuables disposant de revenus et d’avantages fiscaux plus faibles qu’actuellement, pour un même flux global d’investissements défiscalisés. Il s’agit ainsi d’accroître l’aide fiscale bénéficiant directement au développement économique outre-mer et d’éviter que cette aide ne bénéficie en fait davantage aux contribuables les plus fortunés et aux intermédiaires.

Cette réforme, vue par certains comme une menace sur l’économie outre-mer, a provoqué le mécontentement de nombreux chefs d’entreprises ultramarins. M. Guy Dupont, Président de la Fédération des entreprises d’outre-mer (FEDOM) a jugé que le critère des 15 % rendrait impossible la réalisation outre-mer d’investissements nécessitant des montages financiers complexes, d’autant qu’un plafonnement global des niches fiscales viendrait encore réduire la portée de celles qui sont spécifiques à l’outre-mer.

Votre rapporteur pour avis, tout en étant sensible à l’objectif de moralisation des dépenses fiscales, demeure préoccupé des éventuelles conséquences que pourrait avoir un tel dispositif sur le montant global des investissements réalisés outre-mer.

La politique gouvernementale de maîtrise de la dépense publique s’accompagne d’une réorganisation des structures administratives en charge de l’outre-mer. Votre rapporteur pour avis se félicite du choix de rattacher directement l’outre-mer au ministère chargé de l’Intérieur, qui réaffirme, sur le plan administratif, l’unité nationale et sensibilise un plus grand nombre de responsables politiques et de fonctionnaires de l’État à la prise en compte des enjeux ultramarins.

Conformément à l’engagement pris par le Président de la République doit être prochainement créé un « conseil interministériel pour l’outre-mer », présidé à intervalles réguliers par le Président de la République, et chargé de veiller, en liaison avec les autorités préfectorales, au bon pilotage des politiques publiques outre-mer et à la bonne gestion des crédits alloués aux collectivités ultramarines.

Cette nouvelle organisation doit permettre une optimisation de la gestion des crédits alloués à l’outre-mer, tout en maintenant la nécessaire prise en compte de ses enjeux spécifiques. Les modalités d’organisation et de fonctionnement de ce conseil sont à l’étude.

En application du décret n° 2008-687 du 9 juillet 2008 portant création et organisation de la délégation générale à l’outre-mer et de l’arrêté du 9 juillet 2008 relatif à l’organisation de la délégation générale à l’outre-mer, la « DéGéOM » est entrée en activité le 1^er septembre dernier : elle constitue le nouveau service d’administration centrale chargé de l’outre-mer, se substituant ainsi aux deux directions existant depuis 1979, la « direction des affaires politiques, administratives et financières de l’outre-mer », d’une part, et la « direction des affaires économiques, sociales et culturelles de l’outre-mer », d’autre part.

La création de la Délégation générale est conforme tant aux recommandations formulées par la Cour des comptes dans son rapport public pour 2006 qu’aux orientations arrêtées par le comité de modernisation des politiques publiques le 4 avril 2008. Placée au sein du ministère de l’Intérieur, la DéGéOM n’en dispose pas moins d’une vocation de coordination interministérielle : elle est un lieu de synthèse, de conception et de coordination interministérielle, entièrement dédié aux enjeux de l’outre-mer, mais prenant appui sur les différents ministères invités à s’investir pleinement dans le développement des politiques publiques outre-mer.

Elle est également chargée de l’évaluation de la mise en ouvre des politiques publiques spécifiques à l’outre-mer, de l’analyse de leur efficience, ainsi que de la prospective : elle sera en cela un allié du Parlement dans sa fonction d’évaluation et de contrôle de l’action publique.

Dans ces domaines, la DéGéOM mobilisera ses propres moyens tout en s’appuyant sur les ressources des administrations déconcentrées ou sur des concours extérieurs. La création de la DéGéOM s’est en effet traduite par un resserrement des effectifs (142 équivalents temps plein, contre 210 au sein des deux anciennes directions ⁽¹⁶⁾) au profit des catégories A et B, évolution cohérente avec les nouvelles missions qui lui sont assignées, mais qui rend aussi nécessaires les appuis extérieurs. Cette structure est ainsi désormais plus adaptée à la « fonction d’administration de mission et non de gestion » qui lui est dévolue, comme l’a rappelé le ministre de l’Intérieur lors de son audition par votre commission des Lois.

La DéGéOM conserve néanmoins un rôle opérationnel en matière de sécurité publique et civile, le commandement du service militaire adapté (SMA) demeurant rattaché au Délégué général.

Rappelons que le SMA, qui n’existe qu’en outre-mer, permet à des jeunes en échec scolaire d’acquérir un savoir-faire professionnel avec un encadrement militaire. Le projet, initié en 1961 par Michel Debré et progressivement étendu à l’ensemble des collectivités ultramarines, rassemble aujourd’hui plus de 3 000 jeunes sur la base du volontariat. 80 % de ceux qui s’engagent dans le SMA reçoivent une formation qualifiante et réussissent aux examens de type CAP. Le SMA permet aussi d’engager des actions de développement au service des collectivités territoriales dans lesquelles les unités sont stationnées. Dans le même temps, ils représentent des moyens mobilisables dans le cadre des différents plans de secours, soit pour les territoires concernés, soit pour les pays environnants.

Au total, la réforme des structures administratives doit permettre d’améliorer les conditions d’exercice de l’action de l’État outre-mer. Votre rapporteur pour avis suivra avec attention dans les prochaines années l’effet induit par ces évolutions sur l’efficacité des politiques publiques outre-mer.

Le Conseil de modernisation des politiques publiques du 11 juin dernier a arrêté trois priorités de court terme s’agissant de la mise en œuvre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) outre-mer.

● La première réside dans la présentation du projet de loi pour le développement économique de l’outre-mer (qui devrait être inscrit à l’ordre du jour du Sénat au cours du premier trimestre 2009). Les principales dispositions de ce projet de loi sont des mesures fiscales en faveur des zones franches d’activité dans les quatre DOM (pour un coût évalué à 224 millions d’euros de dépense fiscale), une réorientation de la défiscalisation en faveur du logement social et des mesures budgétaires associées (95 millions d’euros de dépense fiscale), une réforme du dispositif d’exonérations de charges sociales spécifique aux DOM (apportant une économie de 138 millions d’euros) et une réforme des dispositifs de continuité territoriale (pour un coût total de 49 millions d’euros).

Le projet de loi recentre par ailleurs le bénéfice de la TVA non perçue récupérable sur l’aide à l’investissement, en supprimant les opérations d’achat revente de son champ. La procédure sera réservée aux seuls biens d’investissement neufs acquis, importés ou faisant l’objet d’une livraison à soi-même. Ces dispositions intéressent principalement les secteurs du tourisme et de la construction.

● La deuxième étape est constituée par l’engagement de la réforme progressive de l’indemnité temporaire de retraite (ITR) perçue par les fonctionnaires et militaires relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite ⁽¹⁷⁾, ainsi que les militaires invalides ⁽¹⁸⁾, qui établissent leur résidence à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, à Wallis-et-Futuna ou en Polynésie française ⁽¹⁹⁾. Cette indemnité bénéficie en 2008 à près de 33 000 personnes, pour un montant total de 315 millions d’euros, montant qui progresse en moyenne de 10 % par an. Selon le territoire concerné, la majoration est de 35 % (Réunion, Mayotte), 40 % (Saint-Pierre-et-Miquelon) à ou même 75 % (Polynésie, Nouvelle-Calédonie, Wallis et Futuna) du principal de la pension.

L’ITR a été vivement critiquée dans de nombreux rapports, tels ceux de la Cour des comptes pour 2003 ou de l’audit de modernisation de septembre 2006, en raison de son caractère coûteux et inéquitable alors que des efforts importants sont demandés à l’ensemble des cotisants pour préserver les régimes de retraites.

Tirant les enseignements de ces rapports, l’article 63 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, en cours d’examen par notre Assemblée, prévoit une réforme progressive du régime de cette indemnité :

—  À partir du 1^er janvier 2009, il réserve l’octroi de l’indemnité aux nouveaux pensionnés ayant noué un lien avec la collectivité d’outre-mer dans le cadre de leur vie professionnelle : l’éligibilité au dispositif sera désormais conditionnée à quinze années de services effectifs dans les territoires concernés ou au fait que le pensionné y trouve le centre de ses intérêts matériels et moraux, le critère de résidence effective étant bien évidemment maintenu.

Un arrêt des entrées nouvelles dans le dispositif est prévu au 1^er janvier 2028. Et d’ici cette date est prévu un plafonnement de l’indemnité servie aux nouveaux bénéficiaires, fixé à 8 000 euros ⁽²⁰⁾ de 2009 à 2018, plafond qui sera abaissé progressivement par la suite pour devenir nul en 2028.

—  S’agissant des pensionnés entrés dans le dispositif avant le 1^er janvier 2009, ils continueront de percevoir l’indemnité temporaire dans la limite d’un plafond qui sera porté à 10 000 euros par an à la Réunion, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon et à 18 000 euros en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie Française et à Wallis-et-Futuna au terme des dix prochaines années.

Au total, selon les calculs du Secrétariat d’État à l’outre-mer, ce sont seulement 3 000 à 4 000 retraités (les plus aisés) qui subiront une réduction de leur pension de retraite à l’horizon 2018. Votre rapporteur souhaite que la progressivité de la réforme soit mise à profit pour que s’engage une réflexion sur la mise en place d’un régime de retraite complémentaire pour les fonctionnaires servant dans les territoires d’outre-mer.

● La troisième étape concerne la réforme des congés dits « bonifiés » accordés à certains fonctionnaires en service dans les DOM et en métropole. Le système des congés bonifiés, qui consiste dans l’octroi de trente jours supplémentaires de congés tous les trente-six mois, accorde soixante-cinq jours de vacances supplémentaires tous les trois ans sur le lieu de résidence habituelle du fonctionnaire. Par manque de souplesse, il aboutit à une forte concentration des départs en congés à certaines dates et induit à une hausse importante des prix des billets d’avion, à la charge de l’État.

Une réforme de ces congés est donc à l’étude, en lien avec M. Patrick Karam, délégué interministériel pour l’égalité des chances des Français de l’outre-mer, qui a été mandaté pour négocier des aménagements tarifaires avec les compagnies aériennes.

L’outre-mer français est confronté à des fragilités économiques particulières, du fait de ses contraintes géographiques, de son dynamisme démographique, de la prédominance de l’emploi public et des services, ainsi que de l’étroitesse de son marché intérieur. À ces handicaps s’ajoutent une vulnérabilité particulière aux phénomènes climatiques et naturels présentant des risques pour le tissu économique et un faible taux d’ouverture sur l’extérieur, le taux d’ouverture moyen des DOM français étant de 18 % seulement (contre 27 % pour les Canaries ou 44 % pour Madère, pour citer le cas des régions ultrapériphériques ibériques). De fait, les économies ultramarines sont globalement en décalage de développement, malgré la diminution du taux de chômage constatée depuis 6 ans.

Ces handicaps justifient pleinement la mise en place de dispositifs économiques dérogatoires, destinés à soutenir l’activité et l’emploi dans ces collectivités. Il appartient en effet à la solidarité nationale de prendre en charge la correction de déséquilibres territoriaux injustes et de surmonter les fragilités économiques particulières. Pour autant, les aides de l’État ne doivent pas uniquement consister en des transferts financiers passifs, mais doivent avoir également pour effet de dynamiser réellement les investissements, la production et les échanges, c’est-à-dire l’économie marchande. Votre rapporteur pour avis soutient pleinement la logique de développement endogène qui sous-tend la politique menée par le Gouvernement.

Le développement des économies ultramarines ne peut être durablement obtenu que s’il résulte d’une dynamique propre à chaque collectivité, lui permettant de valoriser ses atouts géographiques et humains. La recherche d’efficacité commande donc à l’État d’orienter une part croissante de ses soutiens financiers vers les collectivités elles-mêmes, à charge pour ces dernières, au vu de leur connaissance précise des réalités locales, de financer les investissements les plus prometteurs pour l’avenir.

—  dans les DOM-ROM

Le tableau ci-après précise le montant des dotations versées par l’État aux DOM-ROM, distinguant les différents niveaux de collectivité (communes, départements, régions) récipiendaires respectivement d’une fraction de la dotation globale de fonctionnement (DGF), de la dotation globale d’équipement (DGE) ou de la dotation globale de décentralisation (DGC).

La DGF s’accroît de manière importante entre 2007 et 2008, notamment à Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon. Il convient d’ailleurs de rappeler que la DGF avait d’une manière générale progressé sensiblement en 2006 et 2007, les règles de calcul de cette dotation étant, depuis 2005, plus favorables outre-mer qu’en métropole.

ÉVOLUTION DES PRINCIPALES DOTATIONS DE L’ÉTAT
AUX COLLECTIVITÉS ULTRAMARINES
(en millions d’euros)

Dotation	2005	2006	2007	2008	Évolution 2007-2008
DGF (21) des communes d’outre-mer	545,2	564,4	584,3	593,4	+ 1,56 %
DGF des départements d’outre-mer	655,6	674,4	696,7	709,9	+ 1,9 %
DGF des régions d’outre-mer	58,4	61,1	64	65,4	+ 2,34 %
DGF de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon	23	24,1	25,3	26,1	+ 3,16 %
DGE (22) des communes d’outre-mer	16,6	17,4	17,8	18,2	+ 2,3 %
DGE des départements d’outre-mer	16	13,1	9,4	nd	nd
DGE de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon	1,9	0,9	2,9	nd	nd
DGD (23) des départements d’outre-mer	37,9	38,6	25,2	nd	nd
DGD des régions d’outre-mer	1	19,9	34,7	nd	nd

—  dans les COM

Mayotte reçoit deux dotations, dont le versement devait prendre fin en 2008, mais qui sont prorogées jusqu’en 2011 par l’article 64 du présent projet de loi de finances. Il s’agit :

—  de la dotation exceptionnelle liée à la réforme de l’état civil, créée par l’ordonnance n°2002-1450 du 12 décembre 2002 ⁽²⁴⁾, pour un montant annuel de 300 000 euros (cf. II. A. 2. b)) ;

—  et de la dotation spéciale de construction et d’équipement des établissements scolaires, instaurée par la même ordonnance, qui compense l’insuffisance des recettes fiscales des communes mahoraises pour permettre à ces dernières d’assumer seules le financement de leurs charges dans le domaine scolaire. Or, compte tenu de la rapide croissance de la population de Mayotte, les dépenses d’entretien et de construction des écoles à la charge des communes connaissent une augmentation significative. Le montant de cette dotation s’élèvera en 2009 à 4 582 504 millions d’euros (soit une augmentation de 3,8 % par rapport à la dotation 2008, correspondant à l’évolution prévisionnelle de la population scolaire des écoles élémentaires et pré-élémentaires dans cette collectivité).

La Polynésie française reçoit quant à elle la dotation globale de développement économique (DGDE), créée par une convention entre l’État et le territoire de Polynésie en 2002⁽²⁵⁾. La dotation inscrite au projet de loi de finances pour 2009 représente 182 millions d’euros en autorisations d’engagement et 188 millions d’euros en crédits de paiement. Prenant la suite d’un fonds créé en 1996 pour maintenir un niveau de ressources autrefois apportées par le centre d’expérimentation nucléaire, la DGDE permet de financer des aides aux entreprises, des grands travaux, mais aussi des logements sociaux. En 2008, les investissements retenus concernent d’une part la contribution du territoire à la réalisation de grands projets d’équipements publics (notamment le centre hospitalier du Taaone et la route de Taiohae-Terre déserte) mais aussi l’aide aux investissements des communes, notamment en matière de voirie.

Le projet de loi pour le développement économique de l’outre-mer prévoit la création d’un « fonds de continuité territoriale », finançant, sous conditions de ressources et sur la base d’un forfait, une partie du titre de transport des personnes ayant leur résidence habituelle dans les DOM, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Saint-Pierre-et-Miquelon ou à Wallis et Futuna. L’action « continuité territoriale » du programme « conditions de vie outre-mer », anticipant l’adoption de ce projet de loi, assure le financement du fonds pour un montant de 49,1 millions d’euros.

Alors que jusqu’ici chaque DOM recevait une dotation annuelle lui permettant d’accorder à ses résidents une aide forfaitaire pour effectuer un voyage annuel aller et retour entre le département concerné et la métropole ⁽²⁶⁾, le projet de loi prévoit que l’État déléguera la gestion de l’aide aux régions et collectivités dès lors que ces dernières en feront la demande et qu’elles abonderont les crédits consacrés par l’État au financement de l’aide à la continuité territoriale, dans la proportion au moins égale à la moitié de ces crédits.

Le fonds comprendra, outre les crédits de l’aide à la continuité territoriale, ceux du « passeport mobilité étudiant ».

Ce dernier dispositif consiste dans la gratuité du transport aérien vers la métropole ou vers une autre collectivité d’outre-mer pour les jeunes « domiens » de 18 à 30 ans venant suivre une formation qualifiante ou venant occuper un emploi, ainsi que dans la prise en charge d’un voyage aller-retour pour les candidats admissibles aux oraux de concours des grandes écoles, aux oraux de concours des catégories A et B des trois fonctions publiques (État, hospitalière, territoriale), et aux oraux de concours des écoles d’infirmières. Son financement est assuré à hauteur de 15,8 millions d’euros dans le présent projet de loi de finances, ce qui, compte tenu de l’explosion du nombre de bénéficiaires (qui est passé d’environ 2 000 lors de sa mise en place en 2002 à plus de 20 000 en 2005) pourrait s’avérer insuffisant. Le projet de loi pour le développement économique outre-mer, qui soumet à des conditions de ressources l’accès au fonds de continuité territoriale, devrait permettre une rationalisation du dispositif actuel, sans doute trop favorable et générateur d’abus.

La mesure phare du projet pour le développement économique de l’outre-mer réside dans la création, conformément aux engagements du Président de la République, de « zones franches globales d’activités » dans les quatre DOM, offrant de larges exonérations fiscales aux entreprises dans le but d’accroître leur rentabilité et leurs capacités à l’exportation et donc d’accélérer le rattrapage économique des DOM par rapport à la métropole.

Les exonérations fiscales prévues concernent l’impôt sur les sociétés, la taxe professionnelle et la taxe foncière bâtie. Elles sont partielles (limitées aux entreprises éligibles de moins de deux cent cinquante salariés et moins de 50 millions d’euros de chiffre d’affaires), plafonnées et transitoires (leur durée de validité sera de dix ans). Près de 23 000 entreprises pourraient en bénéficier ⁽²⁷⁾.

Seront exonérées les entreprises exerçant leur activité dans des secteurs éligibles, à savoir les secteurs éligibles à la défiscalisation des investissements réalisés outre-mer ⁽²⁸⁾ auxquels est ajouté le secteur des services aux entreprises rendus dans le domaine de la gestion (comptabilité, conseil, ingénierie et études techniques). Un taux d’exonération de 50 % s’appliquera à l’ensemble des entreprises éligibles, ce taux étant porté à 80 % dans certains cas, notamment dans les secteurs prioritaires (tourisme, énergies renouvelables, agro-nutrition pour la Réunion ; tourisme, énergies renouvelables et environnement pour la Martinique et la Guadeloupe).

La création de ces zones franches est très attendue par les entreprises domiennes. Votre rapporteur pour avis se félicite de cette initiative gouvernementale qui devrait permettre de favoriser un développement accru de l’activité économique dans les secteurs prioritaires et donc dynamiser les créations d’emplois.

Les DOM ont connu ces dernières années un rythme de croissance nettement plus rapide que la métropole, qui s’explique tant par le financement public de grands chantiers et l’essor de l’habitat, que par des facteurs plus locaux tels la hausse du cours du nickel en Nouvelle-Calédonie ou la reprise du secteur spatial en Guyane.

Pour autant, ce constat global cache des