N° 1203

——

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 octobre 2008.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2009 (n° 1127),

TOME VIII

SÉCURITÉ

PAR M. Guy GEOFFROY,

Député.

Voir le numéro : 1198 (annexe 41).

INTRODUCTION 5

I. LE BUDGET 2009 DE LA MISSION SÉCURITÉ : UN BUDGET INNOVANT DANS UN CONTEXTE DE MAÎTRISE BUDGÉTAIRE 7

A. LE RATTACHEMENT BUDGÉTAIRE DE LA GENDARMERIE NATIONALE AU MINISTÈRE DE L’INTÉRIEUR 7

1. La mission budgétaire « sécurité » relève désormais du seul ministère de l’intérieur 7

2. Une étape supplémentaire du rapprochement entre la police et la gendarmerie 10

B. UN BUDGET QUI S’INSCRIT DANS UNE PERSPECTIVE PLURIANNUELLE DE MAÎTRISE DES FINANCES PUBLIQUES 12

1. Les moyens consacrés à la sécurité privilégient désormais une logique de performance 12

a) De la LOPSI 1 à la LOPPSI 2 12

b) Une amélioration de la performance qui se poursuit 15

2. Le budget 2009 de la police nationale 17

a) Les dépenses de personnel 17

b) Les dépenses d’investissement et de fonctionnement 18

3. Le budget 2009 de la gendarmerie nationale 19

a) Les dépenses de personnel 19

b) Les dépenses d’investissement et de fonctionnement 20

C. LES FORCES DE SÉCURITÉ ÉVOLUENT DANS UN CADRE EN PERPÉTUELLE MUTATION 21

1. La création de la Direction centrale du renseignement intérieur 21

2. Les réflexions sur le format des forces mobiles 22

3. La réforme de la police territoriale 23

II. LES GIR : UN EXEMPLE RÉUSSI D’ACTION INTERMINISTÉRIELLE DANS LE DOMAINE DE LA SÉCURITÉ 25

A. UNE ORGANISATION ET UNE STRUCTURE ORIGINALES 26

1. La création et le développement des GIR 26

2. L’organisation des GIR 28

a) L’Unité d’organisation et de commandement (UOC) 28

b) Les personnes ressources 29

c) Le fonctionnement au quotidien 30

3. Le pilotage des GIR 31

B. UNE VALEUR AJOUTÉE INDÉNIABLE POUR LUTTER CONTRE L’ÉCONOMIE SOUTERRAINE 33

1. Le positionnement des GIR, comme structure de soutien, est adapté 33

2. Les vertus du travail interministériel 34

3. Un bilan très positif mais une réorientation bienvenue 36

C. DES OUTILS JURIDIQUES QUI PEUVENT ÊTRE AMÉLIORÉS 37

1. Les outils juridiques existant permettent aux GIR de travailler dans des conditions satisfaisantes 37

2. Une amélioration envisageable dans le domaine du régime des saisies et confiscation 38

3. Une difficulté liée au régime d’imposition des activités occultes 40

EXAMEN EN COMMISSION 41

STATISTIQUES DE L’ACTIVITÉ DE LA POLICE NATIONALE ET DE LA GENDARMERIE NATIONALE 53

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 65

Mesdames, Messieurs

Le budget de la mission « sécurité » pour 2009 est doté de 16,2 milliards d’euros en crédits de paiement (+ 2,19 % par rapport à 2008), soit une légère augmentation en euros constants qui contraste avec la stabilisation en volume de l’ensemble des dépenses de l’État.

Ainsi, bien que ce budget participe lui aussi à l’effort de maîtrise de la dépense publique, notamment par la suppression d’emplois de policiers et de gendarmes, il montre que la sécurité reste une priorité de l’action gouvernementale. Votre rapporteur a d’ailleurs noté que les représentants des syndicats de la police nationale se satisfaisaient globalement de ce budget, indiquant qu’ils comprenaient les contraintes financières auxquelles doit faire face le Gouvernement.

L’année 2009 sera une année très importante pour la mission « sécurité ». Tout d’abord, pour la première fois cette mission budgétaire sera placée sous la seule responsabilité du ministère de l’Intérieur alors qu’il s’agissait jusque-là d’une mission interministérielle (ministères de l’Intérieur et de la Défense). Ce rattachement budgétaire s’accompagnera d’ailleurs d’un rattachement organique de la direction générale de la gendarmerie nationale au ministère de l’Intérieur qui constituera une petite révolution. Pour autant, le statut militaire de la gendarmerie n’est nullement remis en cause, tant il semble évident que la généralisation du « modèle police nationale » sur l’ensemble du territoire, alors qu’elle n’en gère actuellement que 5 % où est concentrée la moitié de la population, serait impossible. Néanmoins, placées sous la même autorité, police et gendarmerie nationales seront incitées à développer synergies, travail en commun et mutualisation.

En outre, 2009 est une année importante car il s’agit de la première annuité de la future loi de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI) qui couvrira les années 2009 à 2013. Certes, il aurait été préférable, pour plus de visibilité, que le vote du projet de LOPPSI intervienne avant le 1^er janvier 2009. Votre rapporteur souhaite donc que la présentation de ce texte en conseil des ministres intervienne dans les meilleurs délais, afin que le débat parlementaire puisse s’engager dès le premier semestre 2009.

Les grandes orientations de la LOPPSI future sont néanmoins d’ores et déjà déclinées dans le budget 2009. En effet, dans un cadre budgétaire contraint, les forces de police et de gendarmerie verront leur format se réduire légèrement. Pour maintenir une qualité de service toujours meilleure, elles devront donc mieux utiliser les ressources disponibles et faire davantage appel aux nouvelles technologies et aux progrès de la police technique et scientifique.

Les forces de police et de gendarmerie nationales ont su montrer dans un passé récent qu’elles étaient capables de s’adapter afin de faire face aux évolutions de la délinquance. Afin de mieux combattre l’économie souterraine, la création des groupes d’intervention régionaux (GIR), en 2002, a ainsi été l’exemple d’une initiative qui a permis de dépasser les traditionnelles frontières administratives. C’est pourquoi, en cette année de rapprochement entre police et gendarmerie nationales, votre rapporteur pour avis a voulu apporter un éclairage particulier sur ces structures dans lesquelles policiers et gendarmes travaillent ensemble au quotidien.

I. LE BUDGET 2009 DE LA MISSION SÉCURITÉ : UN BUDGET INNOVANT DANS UN CONTEXTE DE MAÎTRISE BUDGÉTAIRE

A. LE RATTACHEMENT BUDGÉTAIRE DE LA GENDARMERIE NATIONALE AU MINISTÈRE DE L’INTÉRIEUR

1. La mission budgétaire « sécurité » relève désormais du seul ministère de l’intérieur

En 2005, lors de la construction de l’architecture budgétaire issue de la LOLF, la création d’une mission interministérielle regroupant un programme « police nationale », rattaché au ministère de l’Intérieur, et un programme « gendarmerie nationale », rattaché au ministère de la Défense, fut considéré comme un authentique progrès, permettant de faire apparaître une politique publique consacrée à la sécurité intérieure.

Si la gendarmerie nationale était placée, pour emploi, sous la responsabilité du ministre de l’Intérieur depuis 2002, la création de cette mission ministérielle se heurta néanmoins à de fortes réticences, concernant notamment le rattachement à cette mission des crédits immobiliers et informatiques de la gendarmerie nationale. Pourtant, dès le 1^er janvier prochain, une nouvelle étape dans le rapprochement entre police et gendarmerie sera franchie avec le rattachement au ministère de l’Intérieur de la direction générale de la gendarmerie nationale.

Le budget 2009 constitue la première étape de ce transfert puisque la mission « sécurité », sur laquelle porte le présent avis budgétaire, devient une mission mono-ministérielle, confiée au seul ministère de l’Intérieur, même si cette mission conserve deux programmes distincts. Par ailleurs, le ministère de la Défense conserve les ressources budgétaires relatives aux gendarmeries spécialisées, c'est-à-dire la gendarmerie maritime, la gendarmerie de l'air, la gendarmerie de l'armement et la gendarmerie de la sécurité des armements nucléaires.

Au-delà de ce transfert budgétaire, il est prévu de placer organiquement, dès le 1^er janvier 2009, la gendarmerie nationale sous la responsabilité du ministère de l’Intérieur, tout en lui maintenant son statut militaire. Pour cela, un projet de loi portant dispositions relatives à la gendarmerie a été déposé sur le bureau du Sénat le 21 août 2008 et devrait être adopté au début de l’année 2009.

Depuis mai 2007, les ministères de l’Intérieur et de la Défense définissent conjointement les moyens budgétaires de la gendarmerie et en assurent le suivi, procèdent aux nominations ou les proposent de manière concertée. Le 1^er janvier 2009, la gendarmerie nationale deviendra une direction générale du ministère de l’intérieur, au même titre que la direction générale de la police nationale. Du point de vue matériel, ce changement se traduira par l’implantation du cabinet du DGGN Place Beauvau, à proximité immédiate du ministre, à la fin du premier semestre 2009.

Le ministre de l’Intérieur sera responsable de l’emploi, de l’organisation, des objectifs et des moyens de la gendarmerie, tandis que le ministre de la Défense conservera les prérogatives liées à son statut militaire et sera, à ce titre, responsable de son emploi dans les missions militaires, notamment extérieures.

Votre rapporteur pour avis se félicite du choix qui a été fait, lequel permet de concilier plusieurs impératifs. Tout d’abord, police et gendarmerie effectuant des missions similaires, elles relèvent de la même politique publique et doivent donc être pilotées par le même ministre. Certes, depuis 2002, le pilotage opérationnel des deux forces était concentré au ministère de l’Intérieur. Dans ces conditions, le maintien d’une double tutelle de la gendarmerie ne pouvait qu’être source de complexité, de lourdeur administrative et constituait un frein au développement des synergies entre les deux forces de sécurité.

Pour autant, le maintien du rattachement au ministère de la Défense pouvait s’expliquer par la nécessité de conserver le statut militaire de la gendarmerie. Comme l’a rappelé le directeur général de la gendarmerie nationale, le général Roland Gilles, à votre rapporteur, ce statut est une condition même de l’existence de la gendarmerie. La dualité police–gendarmerie se justifie en effet par la nécessité de disposer d’une force dont l’organisation et la structure lui permettent d’assurer la sécurité publique sur 95 % du territoire : la disponibilité en permanence et le logement en caserne des gendarmes sont des éléments essentiels pour la réalisation de ses missions par la gendarmerie nationale. Or, ces éléments sont directement liés à son statut militaire. Par ailleurs, la gendarmerie effectue des missions purement militaires, qu’il s’agisse de sa participation aux opérations extérieures ou de ses missions de prévôté, qui justifient également le maintien de ce statut.

Cependant, le rattachement au ministère de la Défense ne conditionne pas le maintien du statut militaire de la gendarmerie nationale. De même que certaines directions du ministère de la défense sont majoritairement composées de civils, comme la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), le ministère de l’Intérieur emploie d’ores et déjà des personnels ayant un statut militaire, comme les formations militaires de la sécurité civile ou la brigade des sapeurs pompiers de Paris.

L’autre obstacle potentiel au rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l’Intérieur reposait sur la difficulté de faire coexister dans un même ministère des forces de sécurité ayant des missions similaires mais bénéficiant de conditions et de régimes trop différents. À cet égard, le général Roland Gilles

estime que le discours du président de la République du 29 novembre 2007 ⁽¹⁾, dans lequel il a annoncé le rattachement de la gendarmerie au ministère de l’Intérieur, a fortement rassuré les gendarmes. En effet, ceux-ci n’ont aucune opposition de principe à un changement de rattachement à partir du moment où un équilibre est assuré entre policiers et gendarmes.

Dans cette optique, les ministres de l’intérieur et de la défense ont constitué un groupe de travail commun chargé de faire le point sur les statuts, les parcours de carrière, les régimes indiciaires et indemnitaires des deux forces de sécurité. Ce groupe de travail a débouché sur la remise d’un rapport, intitulé « Police-Gendarmerie : vers la parité globale au sein d’un même ministère », remis le 14 mars 2008. Les conclusions de ce rapport ont ensuite fait l’objet d’un avis, rendu par MM. Éric Gissler, inspecteur général des finances, et Pierre Séguin, contrôleur général des armées. Ces derniers estiment, tout en mettant en garde contre les limites d’une telle comparaison, que la parité globale entre militaires de la gendarmerie et fonctionnaires de la police est une réalité à partir du moment où une nouvelle grille indiciaire est mise en place dans la gendarmerie et où le PAGRE ⁽²⁾ est rénové afin de proposer aux gendarmes des carrières comparables à celles rendues possibles par l’application de la réforme des corps et carrières de la police nationale.

Le Pagre rénové, propose ainsi d'arrêter le volume du corps des officiers à 6 887 (au lieu de 9 200) et de repyramider le corps des sous-officiers dans sa partie sommitale (3 300 majors au lieu de 1 900 et 6 950 adjudants-chefs au lieu de 5 500), à comparer avec les 7 500 brigadiers-majors et les 17 500 brigadiers-chefs de la police nationale en 2012.

Du côté policier, votre rapporteur a pu constater que toutes les réticences n’étaient pas levées, notamment du côté syndical. Si certains représentants syndicaux reconnaissent la légitimité de l’existence d’une force de sécurité à statut militaire, seule à même de couvrir l’ensemble du territoire, beaucoup continuent de penser que la persistance d’un statut militaire n’est pas justifié, tout en donnant des avantages supplémentaires aux gendarmes par rapport aux policiers. Force est de constater que la remise du rapport sur la parité entre police et gendarmerie n’a pas dissipé toutes les incompréhensions mutuelles. Néanmoins, on peut espérer que le rapprochement ⁽³⁾ qu’induira le rattachement de la gendarmerie au ministère de l’intérieur apportera aux policiers et aux gendarmes une meilleure connaissance réciproque de la réalité de leurs conditions de travail. La possibilité qui sera offerte à chacun des membres de la police et de la gendarmerie de servir dans l’autre force de sécurité, voire d’y être intégré, sera à cet égard décisive.

2. Une étape supplémentaire du rapprochement entre la police et la gendarmerie

Placées sous la tutelle d’un même ministère, Police et Gendarmerie nationales vont apprendre à mieux se connaître et à développer le travail en commun. De la sorte, la mise en place de synergies et la suppression des doublons injustifiés sembleront naturelles.

Le rattachement permettra tout d’abord de mieux identifier les axes de mutualisation et de complémentarité. Ainsi, dans le domaine de la logistique et des fonctions transversales, d’importantes mutualisations sont envisageables. Le Conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008 a ainsi décidé la mutualisation des fonctions d’appui dans deux domaines : l’immobilier et les systèmes d’information et de communication.

D’ores et déjà, le principe de la création d’une mission de liaison de la gendarmerie au sein de la direction de l'évaluation de la performance, et des affaires financières et immobilières du ministère de l’intérieur a été retenu. Elle sera lancée avant le 1er janvier 2009.

Dans le domaine des systèmes d’information et de communication, il est envisagé de créer une Direction générale ministérielle transversale chargée de définir les grandes orientations et les normes techniques, à laquelle seraient rattachées les directions existantes de la gendarmerie nationale, de la police nationale et de l’administration territoriale.

Par ailleurs, la police et la gendarmerie ont pris l’initiative de développer la mutualisation de leurs fonctions supports en matière de formation continue spécialisée. Un comité de coordination a été créé, qui a initié des démarches communes en matière de formation continue des personnels administratifs, techniques et scientifiques, des plongeurs, des unités équestres, canines, et de haute montagne. À titre d’exemple, le directeur général de la police nationale, M. Frédéric Péchenard, a indiqué à votre rapporteur que l’abandon du projet du centre de formation canine de Chaveroche permettait de réaliser une économie de 17,5 millions d’euros.

En matière de ressources humaines, un accord est intervenu entre les deux forces concernant les procédures de mobilité entre les corps de gardiens de la paix et de sous-officiers de gendarmerie. Il prévoit l’ouverture des concours internes et l’harmonisation des conditions d’accès des concours externes. La mutualisation de la logistique des concours est également en cours de mise en œuvre.

Des convergences seront mises en œuvre dans le domaine de la police technique et scientifique. Le regroupement des laboratoires dans un institut commun est une des pistes explorées.

S’agissant des domaines de l’informatique, de la formation et des ressources humaines, la mutualisation n’a pas seulement un avantage en termes de coûts, mais également en termes opérationnels. En effet, il est clair que les programmes informatiques communs, tel ARIANE qui a vocation à regrouper le STIC de la police et JUDEX de la gendarmerie, gagneront en efficacité s’ils sont pilotés par une direction générale unique.

En outre, le rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l’intérieur favorisera les adaptations des zones de compétence de la police et de la gendarmerie. Comme votre rapporteur pour avis le soulignait l’an dernier ⁽⁴⁾, le plan de redéploiement mené entre 2003 et 2007 constitue « un véritable succès, et il semble aujourd’hui possible de continuer dans cette voie, en insistant sur la complémentarité des deux forces de sécurité. La police nationale devrait s’inscrire dans une logique de police territoriale d’agglomération tandis que la gendarmerie nationale devrait encore améliorer l’appropriation territoriale et le contrôle des flux. ». L’achèvement du redéploiement ne semble en effet possible que s’il est réalisé par une autorité unique, capable de prendre les arbitrages nécessaires, notamment en termes de déséquilibres des plafonds d’emplois entre les deux forces de sécurité qui pourrait en résulter.

Selon le directeur général de la police nationale, un réajustement territorial entre les deux forces est d’ailleurs actuellement à l’étude, afin d’affiner le processus de redéploiement opéré depuis 2003. À ce jour, les discussions portent sur 17 transferts de circonscriptions de sécurité publique vers la gendarmerie et 29 communes transférées à la police.

Le rattachement de la gendarmerie au ministère de l’intérieur rendra enfin probablement inévitable une réflexion sur les compétences respectives de la police et de la gendarmerie nationales lorsque celles-ci accomplissent des missions identiques. Dans le domaine de la sécurité publique, comme on l’a vu, la question ne se pose pas puisque l’existence des deux forces se justifient par la nécessité d’offrir une prestation de sécurité adaptée à des territoires aux structures très différentes. En revanche, dans d’autres domaines, l’existence de structures identiques qui doublonnent semble moins justifiée, par exemple dans celui de la coopération internationale, du renseignement, de l’ordre public, voire de la police judiciaire.

B. UN BUDGET QUI S’INSCRIT DANS UNE PERSPECTIVE PLURIANNUELLE DE MAÎTRISE DES FINANCES PUBLIQUES

1. Les moyens consacrés à la sécurité privilégient désormais une logique de performance

a) De la LOPSI 1 à la LOPPSI 2

La LOPSI (2003-2007) a permis une remise à niveau des moyens de la police et de la gendarmerie nationales qui ne disposaient plus des outils leur permettant d’accomplir leurs missions dans de bonnes conditions.

Dans la police nationale, la LOPSI aura permis la création de 6 200 emplois supplémentaires entre 2003 et 2007 et aura permis de dégager 1 230,86 millions d’euros supplémentaires en équipement et en investissement, soit un taux de réalisation global de 104 % par rapport à la cible prévue. Certes, la cible n’a pas été atteinte en matière d’investissement (79 %) mais elle a été dépassée pour les équipements de fonctionnement relevant du titre 3 de l’ordonnance de 1959 (136 %).

Dans la gendarmerie nationale, l’attribution, au titre du budget 2008, d’une partie du reliquat des crédits LOPSI non utilisés aura permis un taux de réalisation finalement assez satisfaisant : 6 050 emplois ont été créés sur la période, 2 605 millions d’euros de crédits supplémentaires auront été dégagés au total, soit un taux de couverture de 91,4 %. Pour l’investissement, la prolongation d’une année de la mise en œuvre de la LOPSI aura permis de faire passer le taux de couverture, en crédits de paiement, de 70 à 80 %.

Comme votre rapporteur pour avis le soulignait l’an dernier ces efforts sans précédent se sont traduits par une amélioration sensible de l’outil de travail du policier et du gendarme (arme de service, tenue, transmissions, immobilier…) et par des créations de poste permettant de faire face à de nouvelles missions (contre-terrorisme, sécurité routière, lutte contre l’immigration clandestine…).

Compte tenu du contexte budgétaire, prolonger un effort d’une telle ampleur ne serait pas raisonnable. Pour autant, la demande de sécurité reste une des préoccupations majeures de nos concitoyens et elle est doit être entendue. C’est là tout l’enjeu du projet de loi de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI) qui couvrira les années 2009 à 2013. Son objectif est de permettre la poursuite de la baisse de la délinquance et de l’amélioration de l’efficacité de nos forces de sécurité, sans augmenter le format de la police et de la gendarmerie nationales. Dans ce but, l’accent sera mis sur les nouvelles technologies, qui permettent d’affecter de façon plus optimale les ressources disponibles, et sur la généralisation des outils de police scientifique et technique, afin d’améliorer encore le taux d’élucidation, y compris pour la délinquance de proximité.

Si les détails du projet de LOPPSI n’ont pas été rendus publics, il est néanmoins possible d’en connaître les grandes lignes dans la mesure où le budget 2009 en constitue la première annuité et où celui-ci est présenté selon une programmation tri-annuelle. Ainsi, l’accent mis sur le développement des nouvelles technologies et sur la police technique et scientifique se décline clairement dans les projets de budget 2009 de la police et de la gendarmerie nationales.

Par ailleurs, il est d’ores et déjà acquis que la police et la gendarmerie nationales participeront à l’effort de réduction des effectifs de la fonction publique, en ne remplaçant pas l’ensemble des fonctionnaires ou militaires partant à la retraite ⁽⁵⁾. Entre 2009 et 2011, 4 000 postes devraient être supprimés dans le « programme police » nationale et 3 000 dans le programme « gendarmerie nationale ».

Cette diminution d’effectifs ne devra pas se traduire par une baisse du service rendu aux citoyens. Votre rapporteur estime ainsi que la sécurité publique doit être épargnée par la baisse des effectifs en ce qui concerne la police nationale et que le maillage territorial de la gendarmerie nationale doit être maintenu dans ses grandes lignes. Une utilisation optimale des ressources disponibles devra donc être recherchée :

—  La recherche de toutes les synergies possibles sera un premier axe d’optimisation des moyens. Ainsi, la création de la DCRI, par la fusion de la DST et d’une partie de la DCRG, permet de supprimer certains doublons. De même, le dispositif de formation, dans la police comme dans la gendarmerie, paraît surdimensionné et inutilement morcelé. Du point de vue budgétaire comme de celui de l’efficacité de la formation, il n’est pas optimal de disposer d’un réseau d’écoles trop nombreux. Le nombre des écoles de formation des gardiens de la paix, aujourd’hui au nombre de douze, devrait ainsi être substantiellement réduit. La gendarmerie nationale dispose quant à elle de huit écoles de formation des sous-officiers, dont certaines lui ont été affectées à l’occasion de la restructuration des armées consécutive à la suppression du service national, sans qu’elles ne répondent à une nécessité opérationnelle avérée. Quatre de ces écoles devraient être fermées ;

—  Le recentrage des militaires de la gendarmerie et policiers « actifs » sur leur cœur de métier sera poursuivi. L’insuffisance de personnels spécialisés conduit trop souvent à l’affectation de policiers « actifs » ou de militaires de la gendarmerie sur des postes fonctionnellement administratifs, alors même que le coût budgétaire relativement élevé de ces emplois s’explique par un régime indemnitaire spécifique lié aux sujétions et aux dangers des métiers de police.

Dans la police nationale, il est ainsi prévu de mettre en place un maillage territorial complet en matière de police scientifique et technique, ce qui passe par le recrutement de personnels spécialisés : cette orientation permet à la fois de réduire les crédits budgétaires, à nombre de fonctionnaires égal, tout en contribuant à l’amélioration du taux d’élucidation. Entre 2008 et 2011, 2 000 emplois de fonctionnaires « actifs » seront transformés en emplois administratifs, techniques et scientifiques. Ces personnels verront ainsi leur effectif 18 130 à 19 615 ETPT entre 2008 et 2011, soit une augmentation de 8,2 %.

La gendarmerie nationale a quant à elle pour objectif, en dix ans, de tripler le nombre des civils qu’elle emploie (de 2 000 à 6 000) et d’augmenter les effectifs du corps de soutien de la gendarmerie nationale de 4 000 à 6 000 militaires.

—  Une meilleure utilisation des moyens existants exige également de cesser progressivement d’accomplir les missions non directement liées à la sécurité. Deux « gisements » d’économies sont privilégiés par les directions générales de la police et de la gendarmerie nationales.

En premier lieu, elles essayent de diminuer le nombre de gardes statiques. La gendarmerie essaye ainsi d’alléger son dispositif ⁽⁶⁾, par l’utilisation des nouvelles technologies (vidéo protection), par l’externalisation de certaines missions de filtrage des accès ou par une organisation différente. Par ailleurs, lorsque la présence de gendarmes semble indispensable, il est néanmoins possible d’imputer financièrement la charge financière au bénéficiaire, comme c’est par exemple le cas avec le Conseil constitutionnel. Les services de police ont également réussi à diminuer la charge induite par les missions de garde statique, qui se sont réduites de 14 % pour la Direction centrale de la sécurité publique et de 3,5 % pour la préfecture de police.

En second lieu, il est essentiel de progresser encore dans la résolution d’un problème lancinant, celui des transfèrements et extractions réalisés par les services de police et de gendarmerie. Ces missions mobilisent l’équivalent de 1 100 gendarmes par jour et de 2 393 policiers de la sécurité publique ⁽⁷⁾, lesquels ne sont donc pas présents dans leurs unités et commissariats pour accomplir leurs missions de sécurité publique générale. Le ministère de la justice n’ayant manifestement pas les moyens d’assurer ce type de missions, il est aujourd’hui illusoire d’espérer que cette mission puisse lui être transférée. Il serait néanmoins normal que ce ministère prenne en charge une partie du coût de ces missions, ce qui inciterait probablement les magistrats à utiliser les dispositions procédurales permettant d’alléger le nombre de transfèrement (utilisation de la visioconférence, télé-notifications des procédures, déplacement du magistrat sur le lieu de détention…).

Au total, en dépit des efforts réalisés en termes d’économies, les budgets globaux continueront néanmoins d’augmenter à un rythme légèrement supérieur à l’inflation : les crédits de paiements consacrés à la mission « sécurité » croîtront de 2,19 % en 2009, 2,5 % en 2010 et 2,22 % en 2011. Cet effort devrait permettre de financer les mesures indemnitaires prévues dans le cadre du plan « corps et carrières » de la police nationale et du PAGRE et de financer les grands programmes de la LOPPSI 2.

Pour autant, si les grandes orientations de la LOPPSI 2 sont d’ores et déjà mises en œuvre, tant en termes de programmation financière que de réformes organisationnelles, les forces de police et de gendarmerie manquent d’une véritable visibilité à long terme en l’absence de calendrier précis d’adoption de la LOPPSI. L’an dernier, votre rapporteur avait émis le souhait que la LOPPSI 2009-2013 puisse être adoptée avant le 1^er janvier 2009. Même si le calendrier parlementaire rend impossible la réalisation de ce souhait, il est néanmoins impératif que le projet de loi soit déposé avant la fin de cette année. Le Parlement pourra alors s’en saisir et commencer au plus vite ses travaux sur le sujet, permettant ainsi d’envisager un débat parlementaire au cours du premier semestre 2009.

b) Une amélioration de la performance qui se poursuit

La baisse continue de la délinquance générale entamée en 2002 s’est encore poursuivie en 2007, où elle s’est même accélérée, avec une baisse de 3,66 % (dont - 4,21 % pour la police nationale et - 2,20 % pour la gendarmerie nationale), soit 136 295 faits en moins. Grâce à ces excellents résultats, sur l’ensemble des dix dernières années, la criminalité globale est stable, n’augmentant que de 0,67 %.

Au 1er semestre 2008, avec 1 796 217 crimes et délits constatés par les services de police et les unités de gendarmerie en France métropolitaine, la criminalité globale a encore connu une baisse de 1,59 %.

L’objectif fixé par le Président de la République, dans sa lettre de mission adressée à Mme la Ministre de l’Intérieur le 30 juillet 2007, d’une baisse supplémentaire de la délinquance générale de 5  % en deux ans semble donc parfaitement atteignable.

Cette même lettre fixait un autre objectif, encore plus ambitieux, de voir baisser de 10 % la délinquance de voie publique, désormais officiellement qualifiée de « délinquance de proximité ». Là encore, les résultats de 2007 sont très encourageants, avec 1 629 760 faits constatés, la délinquance de proximité enregistre une baisse de 7,29 %. Cette diminution atteint 8,17 % en zone police et 4,7 % en zone gendarmerie. Au 1^er semestre 2008, la délinquance de proximité enregistre une nouvelle baisse de 8,25 %. Le taux d'élucidation de ce type de délinquance est par ailleurs passé de 11,67 % au 1^er semestre 2007 à 12,61 %.

Le troisième objectif fixé par le Président de la République concernait le taux d’élucidation, qui doit, à moyen terme, être porté à 40 %. Après avoir atteint un minimum en 2002, avec un taux de 26,27 %, ce taux est progressivement remonté pour atteindre 36,11 % en 2007, en hausse de presque deux points par rapport à 2006 (34,18 % dans la police, 41,1 % dans la gendarmerie). Au premier semestre 2008, le taux d’élucidation a atteint 37,06 %.

Les moyens nouveaux ouverts par la LOPSI ont incontestablement permis d’améliorer ce taux, au même titre que l’accent mis par les chefs de service sur l’action judiciaire par la nécessité d’apporter une réponse adaptée à toute infraction. À l’avenir, l’amélioration de ce taux reposera principalement sur le développement de la police scientifique et technique, y compris pour la délinquance de proximité, dont le taux d’élucidation reste particulièrement bas.

Enfin, la lettre de mission insistait particulièrement sur les violences aux personnes dont l’augmentation n’avait pas cessé à partir de 2002, contrairement à l’évolution générale constatée. Or, en 2007, l’augmentation du nombre de faits constatés d’atteintes volontaires à l’intégrité physique a baissé pour la première fois depuis 1996. Certes, la baisse est très légère (- 0,2 %) mais il s’agit néanmoins du retournement d’une tendance qui semblait structurellement à la hausse.

Dans le détail, on remarque que deux phénomènes coexistent en 2008 : une forte baisse des violences crapuleuses (- 11,3 %) mais une poursuite de la hausse des violences non crapuleuses, souvent commises dans un cadre intrafamilial (+ 6,1 %).

2. Le budget 2009 de la police nationale

Le programme « police nationale » est doté, dans le projet de loi de finances pour 2009 de 8,54 milliards d’euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 2,22 % par rapport à 2008, et de 8,61 milliards d’euros en autorisations d’engagement, soit une stabilisation (+ 0,05 %).

a) Les dépenses de personnel

Les dépenses du titre 2 devraient atteindre 7,6 milliards d’euros en 2009, soit une augmentation de 3,1 % par rapport à 2008. Cette hausse peut paraître sensible, mais elle s’explique d’abord par l’augmentation des contributions aux charges de pensions (+ 8,81 %). Les rémunérations d’activité n’augmenteront que de 0,95 % en 2009.

Comme en 2008, le plafond d’emplois du programme va baisser, en cohérence avec l’objectif de non remplacement de l’ensemble des fonctionnaires partant en retraite. Fixé à 146 180 ETPT, l’effectif budgétaire connaîtra une réduction de 2 383 ETPT :

—  920 suppressions d’emplois s’expliquent par l’extension en année pleine des 1 840 suppressions d’adjoints de sécurité décidées en 2007 ;

—  1 432 suppressions s’expliquent par le remplacement partiel des départs en retraite.

—  715 suppressions de commissaires et d’officiers s’expliquent par la poursuite du plan « corps et carrières » ;

—  615 emplois d’administratifs, techniques et scientifiques sont créés (322 administratifs et 214 techniques et scientifiques). Votre rapporteur pour avis se félicite de cet effort significatif en faveur des personnels administratifs et techniques.

Le budget 2009 permettra par ailleurs de financer la cinquième tranche du protocole relatif aux corps et carrières du 17 juin 2004. Les dépenses financées dans ce cadre concernent :

—  la poursuite du repyramidage du corps d’encadrement et d’application par la création de 2 300 postes de brigadiers, de 460 postes de brigadiers majors et de 175 postes de responsables locaux d’unités de police (pour 8,3 millions d’euros), renforçant ainsi l’encadrement intermédiaire de la police nationale ;

—  la revalorisation indiciaire du corps de commandement pour 6,2 millions d’euros ;

—  la revalorisation indiciaire du corps d’encadrement et d’application 9,3 millions d’euros ;

—  l’accompagnement du passage des officiers de police à un régime de cadre en soldant le stock des heures supplémentaires et en revalorisant les montants de la prime de commandement (5,2 millions d’euros) ;

—  la revalorisation du régime indemnitaire des personnels administratifs, techniques et scientifiques (4,1 millions d’euros).

b) Les dépenses d’investissement et de fonctionnement

Compte tenu du contexte budgétaire et des engagements pris dans le cadre du plan « corps et carrières », les crédits de fonctionnement et d’investissement se trouvent particulièrement contraints. Ainsi, ils diminueront en 2009 de 3,8 % en crédits de paiement, à 1,036 milliard d’euros.

Néanmoins, les programmes de modernisation de la police nationale seront lancés dès 2009, première année d’application de la LOPPSI 2. En 2009, la « tranche LOPPSI » est de 61 millions d’euros. Ces crédits seront consacrés à la modernisation des outils technologiques (22 millions d’euros) à l’acquisition d’équipements de protection et de moyens logistiques (11 millions d’euros) ainsi qu’au renforcement de l’accompagnement social (23 millions d’euros pour le logement en Île-de-France et les crèches) et à l’immobilier (5 millions d’euros).

Seront ainsi lancées de premières vagues d’acquisition de matériels permettant le déploiement sur trois à cinq ans des projets d’équipement de véhicules de patrouilles avec le système de lecture automatique des plaques d’immatriculation (LAPI), d’acquisition d’outils dédiés à la lutte antiterrorisme, de développement de la vidéo protection et de son exploitation, de renforcement des moyens d’investigation technique et de lutte contre la cybercriminalité, de radiolocalisation des véhicules, de modernisation des grands fichiers d'identification (FNAED et FNAEG), de dématérialisation et d’optimisation des ressources.

Dans le domaine de la protection et de l’équipement des fonctionnaires, les acquisitions porteront sur les armes à létalité réduite, dont le lanceur de 40 mm ⁽⁸⁾, sur les lunettes de protection, les gilets tactiques, les tenues maintien de l’ordre. La nouvelle tenue de service général équipera désormais les policiers d’outre-mer et les motocyclistes. Enfin, le programme d’équipement des véhicules avec terminaux embarqués sera poursuivi.

En ce qui concerne l’immobilier, les projets lancés en 2009 sont notamment dédiés au renforcement de la police technique et scientifique, avec le relogement de l'institut national de la police scientifique en région parisienne, et à la poursuite de la restructuration des plates-formes logistiques et l’aménagement de sites d’hébergement pour les CRS (cantonnement de Pondorly).

Par ailleurs un certain nombre de commissariats seront mis en chantier, tels ceux de Draguignan, Hyères, La Ciotat, Saint-Malo, Provins, Livry-Gargan, Ermont, Issy-les-Moulineaux. Les hôtels de police de Périgueux, Boulogne, du 5ème arrondissement de Paris seront rénovés.

3. Le budget 2009 de la gendarmerie nationale

Le programme « gendarmerie nationale » est doté, dans le projet de loi de finances pour 2009 de 7,614 milliards d’euros en crédits de paiement, en augmentation de 1,33 % par rapport à 2008 et de 7,617 milliards d’euros en autorisations d’engagement, en baisse de 2,5 % par rapport à 2008. Cette baisse s’explique par le niveau très élevé des autorisations d’engagement atteintes en 2007 et 2008, à la fin de la période de programmation de la LOPSI 2003-2008.

a) Les dépenses de personnel

Les crédits du titre 2 sont fixés à 6,3 milliards d’euros en 2009, en augmentation de 3,4 % par rapport à 2008. Comme dans la police nationale, cette augmentation ne s’explique pas par la création de postes puisque le plafond d’emplois va diminuer en 2009 : 99 509 équivalents temps plein, en baisse de 1 625 par rapport à 2008. Cette baisse résulte de :

—  la suppression de 1 246 emplois (771 de suppression nette et 475 d'extension en année pleine des mesures décidées en 2008), conséquence de la décision de non-remplacement de l’ensemble des fonctionnaires partant en retraite ;

—  le transfert de 379 emplois majoritairement au profit des programmes du ministère de la Défense. En effet, compte tenu du rattachement de la gendarmerie au ministère de l’intérieur, il était logique de ne plus faire figurer au sein du programme « gendarmerie nationale » les gendarmes exerçant des missions directement liées à la défense, comme les 298 emplois budgétaires de la gendarmerie de l’armement.

Le budget 2009 permettra par ailleurs le financement de la cinquième annuité du plan d’adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE), pour 20 millions d’euros. En 2009, c’est le PAGRE rénové pour tenir compte des conclusions du rapport conjoint « Police/Gendarmerie : vers la parité globale au sein d'un même ministère » qui sera mis en œuvre. 282 postes de sous-officiers seront transformés en officiers de gendarmerie. Par ailleurs, le repyramidage au sein du corps des sous-officiers sera accéléré en application du PAGRE « rénové » : 2 782 postes de sous-officiers subalternes étant transformés en 2 000 postes de maréchal des logis-chef, 150 d’adjudant-chef et 350 de major.

Dans la même logique de parité « police-gendarmerie », le budget 2009 permettra le financement de la nouvelle grille indiciaire « défense », à hauteur de 11,4 millions d’euros.

b) Les dépenses d’investissement et de fonctionnement

Les crédits de fonctionnement s’élèveront à 995 millions d’euros en crédits de paiement pour 2009, en hausse sensible de 4,61 % par rapport à 2008. Cette augmentation résulte principalement d’une hausse de 8 % des crédits qui seront destinés au fonctionnement courant. Votre rapporteur pour avis s’était déjà félicité l’an dernier qu’un début de réponse soit alors apportée à la sous dotation chronique de ce poste compte tenu de l’évolution des coûts (loyers, carburants…). Il était nécessaire que cet effort se poursuive cette année. À ce titre, dans le cadre de la LOPPSI 2,30 millions d’euros sont consacrés à cette remise à niveau des dépenses de fonctionnement courant de la gendarmerie.

Les autres crédits de fonctionnement (équipement…) s’élèvent, d’après le directeur général de la gendarmerie nationale, à 65 millions d’euros en crédits de paiement. Au titre de la LOPSI 2, la gendarmerie pourra notamment envisager d'acquérir de nouvelles tenues de maintien de l'ordre et des équipements de protection individuels (pour 16,5 millions d’euros en autorisation d’engagement et 7,5 millions d’euros de crédits de paiement en 2009), des munitions pour les armements non létaux (11 millions d’euros en autorisations d’engagement, 5,5 millions d’euros de crédits de paiement)…

En matière d’investissement, les crédits ouverts sont en forte baisse, tant en autorisations d’engagement (- 50 % à 304 millions d’euros) qu’en crédits de paiement (- 23 % à 297 millions d’euros). Il faut une nouvelle fois rappeler que ces volumes doivent être appréciés en tenant compte du calendrier de réalisation de la LOPSI 1, très concentré sur les dernières années de programmation.

L'effort sera largement porté, dans le cadre de la LOPPSI 2, sur l'acquisition et la commande de matériels procurant une avance technologique à la gendarmerie. Ainsi, 7,3 millions d’euros seront affectés à la vidéo protection et 3,1 millions d’euros à l'acquisition de lecteurs automatiques de plaques d'immatriculation (LAPI).

Les opérations immobilières prévues pour 2009 devraient s’élever à 163 millions d’euros en autorisation d’engagement et à 138 millions d’euros en crédits de paiement. Parmi ces opérations figurent la construction de 382 unités-logement et la mise en chantier d’une caserne à Mulhouse.

C. LES FORCES DE SÉCURITÉ ÉVOLUENT DANS UN CADRE EN PERPÉTUELLE MUTATION

Bien avant le lancement de la revue générale des politiques publiques, la police et la gendarmerie nationales ont connu de profondes mutations, qui se sont accélérées depuis 2002. Ces administrations ont su faire adapter leur organisation et leurs modalités de fonctionnement aux évolutions de la délinquance.

1. La création de la Direction centrale du renseignement intérieur

Dans le domaine du renseignement, de profondes évolutions sont à l’œuvre avec la création, le 1^er juillet 2008 de la Direction centrale du renseignement intérieur. Elle exerce les attributions antérieurement dévolues à la direction de la surveillance du territoire (DST), ainsi que celles de la Direction centrale des renseignements généraux (DCRG) relevant de sa mission de renseignement stricto sensu (lutte contre le terrorisme et contre les atteintes à la sûreté de l’État…). La DCRI est présente sur l’ensemble du territoire par des services territoriaux (au niveau zonal, régional ou départemental), qui ne sont pas pour autant des services déconcentrés. En effet, ces services sont placés sous la seule autorité du directeur central du renseignement intérieur (sauf pour leur activité judiciaire). Elle dispose de 4 000 fonctionnaires dont 3 000 policiers. Au total, la suppression des doublons entre les deux services aura permis d’économiser environ 400 emplois.

Au-delà des économies réalisées, la fusion était essentielle afin de doter la France d’un service de renseignement performant et disposant des moyens nécessaires pour répondre à ses missions. La mise en place d’une réforme aussi ambitieuse en une année constitue une véritable performance qu’il faut saluer. En effet, cette réforme a impliqué la mutation de l’ensemble des personnels de la DST et de la DCRG puisque ces deux services disparaissaient. Votre rapporteur regrette néanmoins que la réforme ne soit pas complète puisque les effectifs des renseignements généraux de la préfecture de police affectés à des missions de renseignement n’ont pas intégré la DCRI mais une nouvelle direction du renseignement de la préfecture de police (DRPP).

Les autres missions des RG ne relevant pas du renseignement (information générale sur l’activité politique, économique et sociale, surveillance des violences urbaines) sont dorénavant attribuées à la Direction centrale de la sécurité publique (DCSP)⁹. Afin de réaliser cette mission, une nouvelle sous-direction a été créée en son sein, la sous-direction de l’information générale (SDIG), qui dispose de services départementaux au sein des directions départementales de la sécurité publique. Le chef de service départemental est donc placé sous l’autorité du directeur départemental de la sécurité publique. Du point de vue des moyens, l’ensemble des SDIG représente au 1^er juillet 2008, services centraux compris, quelque 1 200 policiers et 440 personnels administratifs.

Il est attendu de cette intégration une amélioration du suivi des missions « classiques » des renseignements généraux dans le domaine de l’ordre public notamment en matière de violences urbaines et de hooliganisme. Alors que les Renseignements généraux consacraient une part importante de leurs activités à des missions d’information sur la situation économique, politique et sociale du département, les SDIG devraient se consacrer davantage à des missions de renseignement strictement policières. Les missions de la sécurité publique intègrent ainsi désormais l’ensemble de la chaîne policière depuis l’analyse et la prévision jusqu’aux investigations judiciaires.

2. Les réflexions sur le format des forces mobiles

Dans le domaine de l’ordre public, des réflexions sont engagées sur le format optimal des CRS et des escadrons de gendarmerie mobile dans le cadre de la révision générale des politiques publiques. Après une période où les forces mobiles, afin de maintenir leurs effectifs, se sont vu attribuer des missions supplémentaires, il est désormais envisagé de les concentrer sur leurs missions traditionnelles de maintien de l’ordre, qui en font la spécificité et pour lesquelles elles ont un savoir-faire qui est reconnu dans le monde entier. À l’inverse, l’emploi des forces mobiles dans des missions de sécurisation n’a pas toujours donné les résultats escomptés, notamment en matière de suites judiciaires de leurs interventions. Dans ces conditions, il semble possible de réduire le format des forces mobiles, sans réduire leurs capacités d’action en matière de maintien de l’ordre.

En ce qui concerne les CRS, un premier effort vient d’être réalisé avec le reformatage à 4 sections des unités de la région parisienne comme sur le reste du territoire, contre 6 auparavant, induisant une diminution de 400 emplois. Dans les années à venir, le nombre de compagnies, actuellement de 60, pourrait être diminué : 3 à 5 unités pourraient être supprimées, en faisant porter l’effort sur les grands centres urbains accueillant plusieurs unités afin de minorer l’effet négatif en termes d’aménagement du territoire. Au terme de cette opération, en 2011, les effectifs des forces mobiles pourraient avoir été réduits de 1 000 ETPT.

Dans le même but de recentrer les forces mobiles sur la mission de maintien de l’ordre, le conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008 a décidé de confier la gestion de l’ensemble des CRA à la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF). Cette décision aura des conséquences sur le format de la gendarmerie mobile. En effet, la gendarmerie gère aujourd'hui 314 places dans ses 5 CRA qui seront progressivement transférés à la PAF, entraînant une réduction des effectifs de gendarmes mobiles, de l’ordre de 850, actuellement chargés des missions de surveillance et d’escortes au sein des CRA.

3. La réforme de la police territoriale

L’année 2008 a vu la mise en œuvre de deux expérimentations très intéressantes afin de renforcer les moyens de la sécurité publique dans les zones les plus touchées par la délinquance.

Le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales a ainsi annoncé le 14 janvier 2008 un plan d’action destiné à renforcer la sécurité des habitants des quartiers difficiles. Ce plan s’inscrit dans une démarche de renforcement du lien entre la police et la population, qui exige en particulier une meilleure intégration des policiers dans leur environnement. À l’inverse, les forces mobiles affectées à des missions de sécurisation dans ces quartiers avaient le désavantage de mal connaître leurs spécificités. Ce plan implique des policiers davantage présents et visibles sur le terrain et des moyens adaptés aux particularités de la délinquance locale. Il s’agit donc d’une véritable police de proximité, présente sur le terrain, qui n’hésite pas à intervenir avec vigueur quand c’est nécessaire. Cette police, « territorialisée », se distingue donc très nettement de la doctrine de la « police de proximité » mise en place entre 1997 et 2002 : celle-ci avait en effet entraîné une explosion des implantations immobilières de la police qui s’était traduit par une moindre occupation du terrain par les policiers.

C’est dans le cadre de cette doctrine de police territoriale, que les unités territoriales de quartier (UTEQ) ont été créées. Composées de policiers spécialement formés, notamment aux spécificités de la vie locale, elles ont pour objectifs la lutte contre la délinquance et les violences urbaines, la recherche du renseignement opérationnel, le développement du lien de confiance entre la police et la population. Fortes en moyenne de 20 fonctionnaires, elles doivent assurer une présence dissuasive et visible en tenue sur la voie publique avec un horaire de travail adapté à la situation de chaque quartier.

Par ailleurs, dans les départements les plus touchés par la délinquance, les unités de la sécurité publique, dont les UTEQ, pourront être appuyées par une compagnie départementale de sécurisation. Ces compagnies seront composées d’une centaine d’hommes ⁽¹⁰⁾, en tenue, en civil et à moto, spécialement équipés et capables de traiter judiciairement en temps réel la délinquance. Les compagnies de sécurisation se distinguent donc assez sensiblement des CRS dont l’objectif premier est le maintien de l’ordre. L’origine de cette création réside en effet dans le constat fait de la difficulté d’appréhender des délinquants violents présents au sein de manifestations, qui avait conduit à la création de la compagnie de sécurisation de la préfecture de police de Paris en 2003.

Au 1^er septembre 2008, la première compagnie de sécurisation a été mise en œuvre en Seine-Saint-Denis. Au cours du premier semestre 2009, trois nouvelles compagnies seront mises en place dans les Bouches-du-Rhône (Marseille), la Haute-Garonne (Toulouse) et l’Essonne. Au 2^ème semestre, la création de cinq unités est envisagée dans le Nord (59), le Bas-Rhin (67), le Rhône (69), les Yvelines (78) et le Val-d’Oise (95). À la fin de l’année 2009, ce sont donc neuf compagnies qui devraient être opérationnelles ou en cours d’installation.

Les responsables syndicaux rencontrés par votre rapporteur ont une appréciation très positive de cette expérience, tout d’abord sur le principe, mais également sur les premiers résultats observables depuis la mise en œuvre de ces structures. La grande majorité de la population a bien accueilli les UTEQ qui ont de fait obtenu de réels résultats dès les premiers mois de leur installation. Globalement la délinquance générale baisse de 11,98 % sur l’ensemble des UTEQ (-5 % à La Courneuve, + 7 % à Saint-Denis, -29,8 % à Clichy-Monfermeil), quant à celle de proximité, elle chute de 22,85 % (-33 % à La Courneuve, -17,7 % à Saint-Denis, -36,8 % à Clichy-Montfermeil).

L’activité des services est soutenue, 945 opérations de police ont eu lieu et 236 interpellations ont été opérées, ce qui entraîne un recul des principales infractions de proximité, les vols à main armée reculant de 38 % et les vols à la portière de 44 %.

II. LES GIR : UN EXEMPLE RÉUSSI D’ACTION INTERMINISTÉRIELLE DANS LE DOMAINE DE LA SÉCURITÉ

Mis en place dès le mois de mai 2002, les Groupes d’intervention régionaux (GIR) ont constitué la première manifestation de la politique résolue de lutte contre l’insécurité mise en œuvre à la suite de l’alternance politique de 2002. Leur mise en place traduisait une prise de conscience de la nécessité de lutter contre la délinquance sous l’angle financier et de l’utilité de décloisonner les frontières administratives.

Six ans après la mise en place des GIR, il était donc intéressant de s’interroger sur la pertinence de cette structure, qui a aujourd’hui trouvé sa place, même si c’est dans une certaine discrétion qui contraste avec le retentissement médiatique quelque peu excessif des premières opérations menées avec l’appui des GIR. Votre rapporteur pour avis a donc rencontré les principaux responsables des services présents dans les GIR : Direction centrale de la police judiciaire, Sous-direction de la police judiciaire de la gendarmerie nationale, Direction générale des douanes et droits indirects, Direction générale des finances publiques. Votre rapporteur a également visité deux GIR : l’un dirigé par la gendarmerie nationale et à compétence régionale — le GIR Champagne-Ardenne basé à Reims — et l’autre dirigé par la police nationale et à compétence départementale — le GIR Seine-et-Marne installé à Moissy-Cramayel.

A. UNE ORGANISATION ET UNE STRUCTURE ORIGINALES

1. La création et le développement des GIR

Les GIR ont été créés par une circulaire interministérielle du 22 mai 2002. Elle traduisait la détermination du gouvernement en matière de lutte contre l’insécurité et particulièrement contre l'économie souterraine générée par les activités délictueuses ou criminelles. Le dispositif interministériel mis en place mobilise l’ensemble des acteurs de la sécurité sous la conduite concertée des autorités administratives et judiciaires.

Créés par une simple circulaire, les GIR ne sont donc pas des services autonomes, mais sont rattachés à un service de police judiciaire de la police ⁽¹¹⁾ ou de la gendarmerie ⁽¹²⁾ nationales. En effet, les GIR ont été l’une des premières manifestations du rapprochement entre la police et la gendarmerie mise en œuvre à partir de 2002, puisque les GIR non seulement accueillent dans un même lieu policiers et gendarmes (et fonctionnaires d’autres administrations) mais aussi peuvent être commandés soit par des policiers, soit par des gendarmes, en fonction de leur structure de rattachement.

En métropole, il existe 29 GIR dont 21 ont une compétence calquée sur le ressort d’une région administrative et huit sont attachés à la région Île-de-France avec une compétence départementale. Parmi les GIR de métropole, 19 sont rattachés à la police nationale (dont les huit d’Île-de-France), et 10 à la gendarmerie.

Le dispositif a été complété le 1^er septembre 2006 par la création d'un GIR permanent placé sous l'autorité de la gendarmerie à Cayenne en Guyane. Deux nouveaux GIR, sous la direction de la police nationale (Guadeloupe et La Réunion) ont été créés depuis le début de l’année 2008. Enfin, les GIR de la Martinique et de Mayotte, placés sous le commandement de la gendarmerie, devraient voir le jour d’ici la fin de l’année.

Données générales sur les GIR