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Assemblée nationale
XIII^e législature
Session extraordinaire

Compte rendu
intégral

Deuxième séance du jeudi 26 juillet 2007

SOMMAIRE ÉLECTRONIQUE

Présidence de M. Jean-Marie Le Guen,

vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quinze heures.)

1

Lutte contre la récidive

Discussion du texte
de la commission mixte paritaire

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion du texte de la commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs (n° 103).

La parole est à M. le rapporteur de la commission mixte paritaire.

M. Guy Geoffroy, rapporteur de la commission mixte paritaire. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, monsieur le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement, monsieur le président de la commission mixte paritaire, mes chers collègues, nous voici parvenus au terme de l’examen par le Parlement du projet de loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs puisque nos collègues sénateurs ont approuvé, ce matin, les conclusions de la commission mixte paritaire qui s’est réunie mardi dernier.

Peu de questions, il faut le souligner, restaient à clarifier entre les deux assemblées à l’issue des premières lectures, ce qui explique que les débats de la commission mixte paritaire, tout en étant bien sûr de qualité, n’aient pas été très longs.

Avant d’en venir au texte adopté par la CMP, je voudrais brièvement revenir sur la philosophie générale de ce projet de loi.

Je voudrais d’abord rappeler, s’il en était besoin, que ce projet n’est pas un texte répressif de plus, qui viserait à aggraver les peines à l’encontre des récidivistes ou des multirécidivistes, c’est un texte qui a comme objectif, comme nous avions commencé à le faire dans le droit-fil des conclusions de la mission d’information de la précédente législature, à mieux encadrer la récidive, à mieux la prévenir et finalement, pour reprendre une formule de Mme la ministre, à créer un véritable statut pénal de la récidive et, malheureusement, puisqu’il faut utiliser le terme, de la multirécidive.

Affirmer que les peines minimales instaurées par le texte sont des peines automatiques est une erreur, pour ne pas dire plus. En effet, le texte est explicite et ce point a fait l’objet de longs débats, la liberté du juge de prononcer une peine dans le cadre du principe constitutionnel d’individualisation est intégralement maintenue, même si, comme l’avaient fait à un moindre degré les précédents textes de loi sur le sujet, une gradation de la réponse pénale en fonction de la récidive est bien instaurée – c’était une préoccupation du Gouvernement et des parlementaires.

De même, ce projet ne met pas fin au statut particulier de la justice des mineurs. Aucun des grands éléments fondateurs de la justice des mineurs, en particulier l’ordonnance de 1945, n’est remis en cause.

Certes, ce texte traduit la volonté du Président de la République, très clairement approuvée par le peuple français lors de la dernière élection présidentielle, de bien marquer à l’attention des mineurs récidivistes de seize à dix-huit ans que la réponse pénale doit être mieux appropriée qu’elle ne l’est aujourd’hui à leur comportement délictuel et quelquefois, malheureusement, criminel. Mais en aucun cas l’atténuation de la peine, ce que l’on appelle l’excuse de minorité, n’est supprimée et si celle-ci est mieux encadrée, ce que la majorité présidentielle et parlementaire souhaitait, rien dans ce texte n’empêche le juge de prononcer la peine qu’il estime nécessaire au regard de la personnalité du jeune.

Enfin, si ce texte vise à généraliser l’injonction de soins, en aucun cas le juge ne sera lié par les résultats de l’expertise, et il ne pourra pas non plus prononcer une injonction de soins dont le bien-fondé n’aura pas été validé par une expertise.

J’ai tenu à rappeler ces points pour bien montrer que toutes les caricatures qui ont été faites du texte sont injustes.

Nous avons voulu, et ceci est important, aller au bout de la réflexion qui avait été engagée à la faveur des textes précédents, en matière de récidive et en particulier pour les récidives les plus graves. Je rappelle en effet que ce texte concerne les actes criminels et délictueux suffisamment graves pour encourir une peine de privation de liberté de trois ans. Les actes délictuels qui pourraient relever de l’état de récidive mais dont le quantum de peine est inférieur à trois ans de privation de liberté ne sont pas visés par le texte.

Cela ne veut pas dire que ce projet a une portée limitée. Il vise à mieux prévenir, à mieux punir, et à adresser un signal beaucoup plus clair en direction des auteurs d’infractions ainsi qu’en direction des victimes de ces délits et crimes, qui avaient tendance, dans notre pays, à être trop souvent oubliés par la justice.

Cela étant rappelé, que restait-il en discussion entre l’Assemblée nationale et le Sénat avant la commission mixte paritaire ? En fait, très peu de choses : l’article 2 bis, qui avait été créé par le Sénat, et l’article 2 ter.

L’article 2 bis tendait à rendre obligatoire et automatique l’enquête de personnalité, à l’initiative du procureur, chaque fois que devait être relevé l’état de récidive.

Le débat que nous avions tenu ici nous avait conduits à supprimer cet article 2 bis. La commission mixte paritaire, sur ma proposition, a maintenu cette suppression. Nos collègues sénateurs, et en particulier le président de la commission des lois, Jean-Jacques Hyest, et le rapporteur, François Zocchetto, se sont rendus à nos arguments, concluant eux-mêmes d’ailleurs que la portée de cet article risquait d’être non seulement limitée mais de surcroît aléatoire et malencontreuse et qu’il valait mieux s’en tenir à la loi existante.

C’est la raison pour laquelle, comme probablement le rapporteur du Sénat l’a fait ce matin, madame la ministre, je voudrais, au nom de la CMP et singulièrement des députés qui y siégeaient, attirer votre attention sur la nécessité d’appliquer l’article 41 du code de la procédure pénale. Nous avons en effet fait valoir, et d’ailleurs personne n’a refusé de nous entendre en CMP, que la plupart des interrogations à propos de l’article 2 bis étaient couvertes par l’application, à condition qu’elle soit bien menée, cet article 41. Celui-ci s’applique bien en cas de comparution immédiate et en cas de comparution à délai rapproché, ce qui répond à l’une des préoccupations de nos collègues sénateurs. Nous avons estimé en CMP qu’il n’était pas besoin d’écrire dans la loi qu’il fallait appliquer la loi. Mais il reviendra probablement à la chancellerie de bien rappeler aux parquets les dispositions de l’article 41. Nous y tenons, madame le garde des sceaux, mais je sais que vous suivrez notre requête, dans la mesure où si nous nous sommes mis d’accord pour supprimer cet article 2 bis, c’était bien dans l’optique qu’il soit rappelé aux parquets cette nécessité d’appliquer la loi.

Sur l’article 2 ter, nous avions manifesté le souci que la rédaction du Sénat soit revue parce qu’elle nous semblait poser des problèmes que nos collègues sénateurs n’avaient pas anticipés. Nous avions nous-mêmes adopté une rédaction dont nous savions très bien qu’elle pouvait et même qu’elle devrait probablement être reprise en CMP.

François Zocchetto a proposé à la CMP une rédaction qui répondait à la fois à la volonté sénatoriale et à notre souci d’amender le texte. La CMP a adopté une rédaction qui est encore meilleure que celle qui lui avait été proposée. La rédaction de l’article 2 ter qui a finalement été retenue est sans doute la meilleure à laquelle on pouvait parvenir, s’agissant de l’avertissement adressé par le président de la juridiction au coupable et donc au condamné, sur les conséquences d’une récidive ou, pire, d’une multirécidive.

Je voudrais conclure en vous remerciant, madame la ministre, de la disponibilité dont vous avez fait preuve tout au long de ces travaux par rapport aux observations de chacun des membres de notre assemblée dans la discussion générale, mais également en réponse à chacun des amendements, que notre assemblée les ait adoptés ou qu’elle ne les ait pas retenus.

Je souhaite que ce texte nous permette d’avancer dans la prévention de la récidive. Pour ma part, et je suis persuadé que la majorité de cette assemblée partagera mon point de vue, je crois que le texte équilibré mais déterminé que vous nous avez proposé, enrichi par nos réflexions et nos travaux, atteindra ses objectifs. C’est la raison pour laquelle, au nom de la commission mixte paritaire, j’invite notre assemblée à adopter le projet de loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à Mme la garde des sceaux, ministre de la justice.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le président, monsieur le président et monsieur le rapporteur de la commission, mesdames et messieurs les députés, vous êtes réunis aujourd'hui pour vous prononcer sur les conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs. C'est donc le terme de l'examen du premier projet de loi que j'ai eu l'honneur de vous présenter.

Je veux saluer ici la qualité du travail parlementaire réalisé sur ce texte. Les débats ont été riches et constructifs, les échanges ouverts et respectueux. Je veux adresser, au nom du Gouvernement, mes remerciements les plus sincères à M. Guy Geoffroy, qui a été un rapporteur rigoureux et perspicace. Je veux également remercier la commission des lois et tout particulièrement son président, M. Jean-Luc Warsmann, qui a apporté à l'examen de ce texte sa vigilance et ses interventions pertinentes. Avec un ordre du jour chargé et dans les délais contraints de cette session extraordinaire, vous avez conduit l'examen de ce projet avec rigueur et rapidité.

Indéniablement, le texte soumis à votre vote porte la marque de vos propositions, qui l'ont enrichi et amélioré. L'accord intervenu en commission mixte paritaire en est une illustration supplémentaire.

Ce travail de qualité, dont je veux vous remercier, trouve ici son aboutissement, dans un texte ferme, clair et équilibré.

Un texte ferme, parce qu'il est temps d'apporter une réponse adaptée à la récidive des majeurs et des mineurs.

Un texte clair, parce qu'il énonce clairement les principes qui s'appliquent en cas de récidive. C'est la force dissuasive de la loi.

Un texte équilibré enfin, parce qu'il concilie la nécessaire fermeté à l’encontre des récidivistes et les principes constitutionnels auxquels nous sommes tous attachés, je pense notamment à l'individualisation des peines et à la responsabilité pénale adaptée pour les mineurs.

Ainsi, par votre vote, vous allez donner aux juges les outils adaptés au traitement de la récidive. Vous allez répondre à une attente forte de nos concitoyens qui ne supportent plus le sentiment d'impunité qu'ont de nombreux délinquants, et en particulier certains mineurs.

Vous allez inscrire dans la loi l’un des engagements pris par le Président de la République, un engagement pris devant les Français. Cela nous donne une obligation d’efficacité. Par cette loi, nous nous mettons en ordre de marche.

Nous avons aussi une obligation de résultat. Le Gouvernement veillera à ce que ces nouvelles dispositions soient connues et mises en œuvre.

S’agissant de l’enquête sociale, monsieur le rapporteur, je demanderai au parquet de la favoriser quand il s’estimera nécessaire, même au-delà des cas où elle est obligatoire.

C’est une même volonté, me semble-t-il, qui a présidé à la création par votre assemblée de la mission d’information sur l’exécution des décisions de justice. Mes services sont naturellement à votre disposition pour vous apporter toute l’aide utile.

M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission mixte paritaire. Merci !

Mme la garde des sceaux. C’est une démarche normale, légitime. Dans le domaine de la justice comme dans les autres, les Français veulent ressentir concrètement un changement. Ils l’espèrent. Ils l’attendent de nous tous. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

Discussion générale

M. le président. Dans la discussion générale, la parole est à M. Patrick Braouezec.

M. Patrick Braouezec. Vous venez de le dire à l’instant, madame la ministre, notre ordre du jour est chargé. Je trouve dangereux pour la démocratie et le respect des droits fondamentaux que le Gouvernement impose, en tout début de législature, des textes aussi importants pour l’ensemble de la société française que ceux portant sur la récidive, l’autonomie des universités, le travail, l’emploi et le pouvoir d’achat, qui plus est en déclarant l’urgence.

Lorsque l’on réduit le temps des débats et le nombre des lectures, on réduit d’autant l’information des citoyens. Ces lois ne les concerneraient-elles pas ? Ce n’est, en tout cas, pas pour travailler de cette façon que les citoyens nous ont élus. Il me semble de mon devoir de mettre en garde non seulement le Gouvernement, mais aussi ceux de mes collègues, de notre assemblée comme du Sénat, qui trouveraient normal que notre mandat s’exerce de cette façon. La démocratie mérite qu’on la respecte. Les citoyens méritent d’être informés, consultés, et d’avoir le temps d’utiliser cette information.

M. Bernard Carayon. Il y a eu six mois de campagne et les électeurs ont tranché !

M. Patrick Braouezec. Il est temps que le Gouvernement cesse les passages en force. Je ne suis pas certain que les électeurs aient été vraiment éclairés ! (Exclamations sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. Bernard Carayon. Les nôtres sont satisfaits ! Nous tenons nos engagements, nous !

M. Patrick Braouezec. J’en viens au texte. Ce projet de loi durcit la répression en matière pénale pour les délinquants récidivistes en instaurant des peines dites planchers. Ce durcissement se veut dissuasif, reposant sur le présupposé qu’un délinquant, avisé de la sévérité des peines qu’il encourt en cas de récidive, renoncerait à commettre une nouvelle infraction. De nombreuses personnes s’accordent à dire que ce principe de dissuasion est parfaitement illusoire et inefficace. (Protestations sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. Yves Albarello. C’est vous qui le dites !

M. Patrick Braouezec. Je l’ai signalé lors de ma première intervention, nombre de mes collègues aussi, sur ces bancs comme sur ceux du Sénat.

C’est une loi d’affichage animée d’une idéologie conservatrice et répressive. Elle fait plaisir à la majorité – à vous entendre, je n’en doute pas ! – et s’inscrit dans la droite ligne des lois sécuritaires proposées à partir de 2002 par le ministre de l’intérieur, devenu depuis Président de la République.

M. Bernard Carayon. C’est ce qu’on appelle la cohérence !

M. Patrick Braouezec. De plus, et contrairement à ce que vous dites, monsieur le rapporteur, ce projet remet en cause certains principes fondamentaux de notre droit comme l’individualisation des peines,…

M. Guy Geoffroy, rapporteur. Pas du tout !

M. Patrick Braouezec. …la nécessité des peines et la primauté de l’éducatif sur le répressif pour les mineurs.

M. Guy Geoffroy, rapporteur. Pas du tout :

M. Michel Havard. Ce n’est pas vrai !

M. Patrick Braouezec. Par exemple, le juge se voit forcé de motiver la remise en liberté d’un mineur.

M. Guy Geoffroy, rapporteur. C’est la moindre des choses !

M. Patrick Braouezec. Avec cette mesure, il est sûr que la France sera citée en exemple pour son respect de la Convention des droits de l’enfant !

De plus, la justice va appliquer aux mineurs les dispositions prévues pour les majeurs, comme si les premiers étaient des adultes en réduction et non des êtres en développement ! Cette confusion des genres contribue à criminaliser une partie de la société française et une fraction importante de notre jeunesse.

M. Bernard Carayon. Vous vous occupez des voyous, nous des victimes !

M. Patrick Braouezec. Pas du tout ! Les victimes restent des victimes, et ce projet de loi ne fait rien pour elles ! (« Si ! » sur plusieurs bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

Enfin, ce projet, en limitant le pouvoir d’appréciation des magistrats, affiche une défiance vis-à-vis du juge et de son office, ce qui n’est pas sans fragiliser l’institution judiciaire – je suis sûr que Mme la ministre y est particulièrement attentive – dans sa mission de contrôle démocratique.

Ce qui importe au Gouvernement, c’est de produire des textes à visée répressive. Peu importe leur impact réel sur le fonctionnement de la chaîne pénale ou leur pertinence en termes de prévention de la récidive.

L’article 10 bis, qui fixe une date limite – au plus tard le 31 mars 2011 – pour l’évaluation des dispositifs prévus par les articles 5 à 9, est la moindre des choses. Ce n’est qu’une victoire par défaut. L’orientation politique du texte reste la même. Répression, enfermement, voilà les maîtres mots de ce gouvernement.

Mme Jacqueline Irles. On parle de récidive ici !

M. Philippe Vitel. De justice !

M. Patrick Braouezec. Contrairement à ce que Mme la ministre a affirmé à la fin du débat en première lecture, il y a de vraies divergences de fond et d’orientation politique sur les dispositions principales du projet entre les tenants d’une fermeté dite nécessaire face aux récidivistes et ceux qui, bien que partisans d’une fermeté équilibrée, demandent à ce que les valeurs constitutionnelles soient respectées et que l’on ne choisisse pas d’enfermer encore plus, de réprimer encore plus, au risque de provoquer des réactions, somme toute légitimes, des citoyens qui refuseront bientôt que leurs enfants mineurs soient incarcérés et que l’amalgame entre récidive et réitération soit entretenu.

Parce que vous préférez la prison à l’éducation, et que ce texte comporte de vrais risques de dérives constitutionnelles, le groupe de la Gauche démocrate et républicaine s’oppose à ce projet de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe de la Gauche démocrate et républicaine et du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche.)

M. le président. La parole est à M. Jacques Alain Bénisti.

M. Jacques Alain Bénisti. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, tous, sur les bancs de cet hémicycle, partageons la même volonté d’agir pour que ce fléau qu’est la délinquance, de plus en plus juvénile, de plus en plus agressive, cesse de croître et de troubler la quiétude et la sécurité de bon nombre de nos concitoyens. (« Bravo ! » sur plusieurs bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

Certes, ce texte ne règlera pas tous les problèmes de délinquance. Il ne constitue qu’une partie d’un vaste échiquier. Il n’a d’autre ambition que de combattre, avec plus de fermeté, la récidive. Toutes les études et les débats sur le sujet s’accordent sur le même corollaire : tout individu, si jeune soit-il, qui commet un premier délit, quelle qu’en soit la gravité, se retrouvera toujours en condition de récidive s’il n’a pas eu, dans les heures, les jours, ou les semaines qui suivent, une réponse circonstanciée et adaptée à son acte.

M. Jérôme Lambert et M. Patrick Braouezec. C’est là qu’est le problème !

M. Jacques Alain Bénisti. De même, l’escalade qui en découlera, tant en degré de gravité qu’en quantité d’actes, sera quasi automatique si la sanction n’est pas intervenue entre ces actes délictueux.

M. Jérôme Lambert. Exactement ! Donc, cela ne sert à rien d’en rajouter !

M. Jacques Alain Bénisti. Ce texte répond donc précisément à cette problématique et devrait, dans cette logique, réduire où faire disparaître si ce n’est la première, au moins la deuxième récidive.

Le débat reste bien sûr ouvert. Quatre années d’auditions, de réunions et de réflexions avec les professionnels de terrain ont précédé, avec une forte volonté du ministre de l’intérieur de l’époque de créer le premier et le seul texte sur la prévention de la délinquance au travers d’une commission du même nom. Nous aurions d’ailleurs voulu voir plus de parlementaires de l’opposition s’y impliquer, notamment ceux qui, aujourd’hui, réclament à grands cris des travaux dans un esprit d’ouverture – Manuel Valls, pour ne pas le citer !

M. Julien Dray. C’est un fait personnel, ça !

M. Jacques Alain Bénisti. En effet, que n’a-t-on pas entendu lorsque l’on a commencé à parler d’actions précoces dans le cadre du rapport qui en a découlé ! Personne n’avait le droit de prononcer ne serait-ce que les mots « troubles du comportement » ou « dépistage » de ces derniers ! Et ce sont les mêmes qui, aujourd’hui, les réclament. Nous serions tentés de dire : « Chiche ! Pourquoi pas ! » Rouvrons ces réflexions dans ce véritable esprit d’ouverture que vous réclamez, mais cette fois-ci ayons au moins le courage d’aller jusqu’au bout puisque, désormais, nous avons la chance que celui qui a ouvert ce grand chantier de prévention soit aujourd’hui celui qui dirige notre pays.

De même, mes chers collègues, servons-nous de nos différences ! Servons-nous de nos expérimentations respectives – l’école de la deuxième chance et sa faculté des métiers à Évry ou l’école du respect et de la responsabilité à l’Escale à Villiers-sur-Marne –, autant d’initiatives réussies de politique locale de prévention qui n’attendent que d’être développées sur le plan national !

Dans quelques semaines, à la rentrée, nous nous retrouvons autour d’un autre projet de loi…

M. Julien Dray. Encore !

M. Jacques Alain Bénisti. …sur l’« après », l’après-jugement et les conditions carcérales de vie, de réinsertion et de préparation à la sortie, autre élément du puzzle de la politique de prévention, mais votons déjà ce texte sur cette problématique de récidive pour tenter d’éviter, par la dissuasion, que beaucoup de nos jeunes connaissent un jour l’enfer de la prison ! (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à Mme Delphine Batho.

Mme Delphine Batho. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, chers collègues, il y avait, en préambule à la discussion de ce projet de loi, un constat dramatique : en cinq ans, les violences contre les personnes ont augmenté de 30 %, celles commises par des mineurs de 40 % et le nombre de récidivistes condamnés pour violence a augmenté de 145 %.

M. Jérôme Lambert. Qui était au gouvernement !

M. Jacques Alain Bénisti. Il faut citer les autres chiffres !

Mme Delphine Batho. Derrière ces chiffres, il y a des drames humains, des victimes, l’exaspération, que nous partageons, de nos concitoyens. Et derrière ces chiffres, il y a aussi cet échec terrible qui nous hante tous chaque fois qu’un crime est commis par un individu qui a déjà eu affaire au système judiciaire.

Et puis, il y avait aussi, en préambule à nos débats, un autre constat, un autre chiffre : ce texte est le neuvième adopté en cinq ans par la majorité en matière de lutte contre l’insécurité et de justice. Je pourrais faire remarquer qu’en la matière il n’y a pas de rupture avec le précédent gouvernement, mais nous considérons que cette inflation législative est inversement proportionnelle à son efficacité.

M. Guy Geoffroy, rapporteur. Cela reste à prouver !

Mme Delphine Batho. Il y tout lieu de penser que ce projet de loi connaîtra exactement le même destin que les précédents,…

M. Serge Blisko. C’est triste d’ailleurs !

Mme Delphine Batho. …car nous savons où sont les vrais problèmes, les vrais besoins, les vraies urgences. Ils se comptent en nombre de postes de magistrat, de greffier,…

M. Guy Geoffroy, rapporteur. Toujours la même réponse !

Mme Delphine Batho. …de juge d’application des peines, de centres éducatifs pour les mineurs délinquants,…

M. Michel Havard. Contre lesquels vous étiez à l’époque et que vous réclamez aujourd’hui !

Mme Delphine Batho. …en moyens donnés à l’exécution des peines alternatives à l’incarcération. Pour mieux prévenir et mieux punir la récidive, il faut avant tout en finir avec l’impunité des primo-délinquants et l’inflation carcérale galopante, qui sont les deux faces d’une même médaille, celle d’une machine à fabriquer de la récidive ou, plus exactement, de la réitération, puisque notre système judiciaire n’est même pas en capacité aujourd’hui, face à certains actes, de prononcer dans un délai décent les condamnations qui permettraient de constater l’état de récidive légale.

Telles sont les raisons qui m’ont amenée, avec mes collègues du groupe socialiste, à voter contre ce projet de loi qui ne règle aucun des vrais problèmes et qui les règlera d’autant moins que les priorités budgétaires de Mme Lagarde sont non pas de mettre fin à la misère de l’institution judiciaire, mais d’accorder 13 milliards de cadeaux fiscaux aux contribuables les plus nantis ! (« Démagogie ! » sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. Guy Geoffroy, rapporteur. Treize milliards pour la croissance et l’emploi !

M. le président. Mes chers collègues, essayez de montrer l’exemple en respectant le règlement : laissez parler l’oratrice !

M. Bernard Carayon. Elle nous mène en bateau !

M. le président. Attention à la récidive, mes chers collègues !

Mme Delphine Batho. Bientôt, lors de la discussion budgétaire de l’automne, vous nous expliquerez qu’il faut mettre en place une politique de rigueur, qui empêchera de donner à Mme Dati les moyens dont elle a besoin.

M. Philippe Vitel. Nous jugerons le texte à ses résultats !

Mme Delphine Batho. Nous aurions pu nous atteler collectivement, avec rigueur et pragmatisme, à ce problème difficile, mais il est symbolique vous ayez préféré remettre en cause, de façon contournée, dans l’écriture du projet de loi, et plus clairement, dans les propos que vous avez tenus à l’opinion publique, des principes aussi fondamentaux que l’individualisation des peines ou l’existence de principes propres à la justice des mineurs.

Récemment, de nombreux collègues, sur les bancs de la majorité, étaient encore opposés aux peines planchers. Ils l’ont rappelé, il y a quelques mois.

M. Guy Geoffroy, rapporteur. Non ! Nous étions opposés aux peines automatiques ; ce n’est pas la même chose !

M. le président. Monsieur le rapporteur, s’il vous plaît !

Mme Delphine Batho. Je ne crois pas à ces peines planchers, pas plus que je ne crois que l’élection présidentielle ait effacé les objections de fond qui ont été formulées à cette époque.

M. Philippe Vitel. En tout cas, elle a effacé l’opposition !

Mme Delphine Batho. Le rapport de la commission mixte paritaire n’a en rien diminué nos inquiétudes, bien au contraire ! Le texte qui nous est soumis est le même, à quelques mots près, que celui voté la semaine dernière par l’Assemblée nationale. Pour ne rien vous cacher, nous avions l’espoir que, dans sa sagesse, la commission mixte paritaire retiendrait l’article 2 bis introduit par le Sénat et supprimé par l’Assemblée nationale, qui faisait obligation au procureur de la République de diligenter une enquête de personnalité avant de prendre des réquisitions tendant à retenir la récidive.

M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission mixte paritaire. Si l’article 2 bis avait été maintenu, auriez-vous voté le projet de loi ? (Sourires.)

Mme Delphine Batho. On nous explique aujourd’hui qu’une circulaire de politique pénale préconisera au parquet d’en diligenter plus fréquemment. Mais, comme l’a fait remarquer Robert Badinter en commission mixte paritaire, on aurait pu accorder la même valeur aux dispositions d’une simple circulaire de politique pénale et à toute une série de dispositions qui figurent dans le code pénal et pourraient s’appliquer à la lutte contre la récidive.

M. Guy Geoffroy, rapporteur. M. Badinter s’est trompé ! Cela peut lui arriver !

M. le président. Monsieur le rapporteur !

Mme Delphine Batho. La disparition, dans le texte de la commission mixte paritaire, de l’article 2 bis introduit par le Sénat nous fournit un motif de plus pour saisir le Conseil constitutionnel. Vous mettez en place une justice automatique, une justice d’abattage (Protestations sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire), contraire à l’individualisation des peines, dont nous pensons qu’elle serait le moyen le plus à même de lutter efficacement contre la récidive. Plusieurs de nos collègues l’ont souligné lors de la première lecture : dans aucun pays où elles sont appliquées, les peines planchers n’ont apporté la preuve de leur efficacité. Au contraire, elles conduisent même à aggraver davantage la criminalité.

M. Guy Geoffroy, rapporteur. C’est faux ! Lisez le rapport !

Mme Delphine Batho. Nous vous avons proposé une autre démarche, alternative, associant à la fermeté précoce la mise en place d’une sanction réelle, rapide et proportionnée aux primo-délinquants, particulièrement aux mineurs dont on sait bien que c’est l’absence de sanction, lors de la première infraction, qui les expose à devenir réitérants, multiréitérants, puis récidivistes.

M. Jacques Alain Bénisti. Que faites-vous de la loi de 2006 contre la prévention de la délinquance ? Ce texte prévoit des sanctions !

Mme Delphine Batho. Non ! Vous n’avez pas voulu de nos propositions….

M. Bernard Carayon. Vous préférez une justice rapide, conforme au modèle chinois chère à Mme Royal ?

Mme Delphine Batho. …et nous le regrettons sincèrement, mais peut-être Mme la garde des sceaux a-t-elle voulu rassurer la majorité sur les limites de l’esprit d’ouverture revendiqué par le Président de la République.

M. Guy Geoffroy, rapporteur. Nous n’avons pas besoin d’être rassurés !

Mme Delphine Batho. Au final, une formule de Montesquieu qui a dû être maintes et maintes fois répétée dans cet hémicycle s’applique parfaitement à ce texte : « Les lois inutiles affaiblissent les nécessaires ». Après l’activisme législatif des cinq dernières années, qui n’a réglé strictement aucun problème, vous nous apportez une nouvelle démonstration d’une attitude qui fera succéder à ce projet de loi les autres textes prévus pour la rentrée.

Demain, ce n’est pas seulement l’opposition qui demandera des comptes. Ce sera l’opinion publique, car la déception et l’incompréhension seront grandes quand un nouveau drame se sera produit, quand un nouveau crime sera commis par un récidiviste.

M. André Schneider. Qu’en savez-vous ?

Mme Delphine Batho. Outre leur émotion et leur consternation, nos concitoyens ne pourront réprimer une question : « Comment un nouveau drame a-t-il pu se produire, alors que des peines planchers ont été instituées et que le Président de la République avait promis de régler le problème de la récidive et des multirécidivistes ? » Ce jour-là, vous serez bien en peine de répondre à leur question.

De ce fait, madame la garde des sceaux, il y a de fortes chances que vous reveniez nous voir dans cet hémicycle…

M. Jacques Alain Bénisti. Ce sera un plaisir !

M. Philippe Vitel et M. André Schneider. Mme la ministre est la bienvenue !

Mme Delphine Batho. …pour nous dire que les peines planchers étaient insuffisantes et qu’il faut voter de nouvelles dispositions visant à durcir la loi. Telle Pénélope, vous remettrez cent fois votre ouvrage sur le métier.

Nous pensons pour notre part que la montée de la violence est telle, dans notre société, et les failles du système judiciaire tellement béantes, que le sujet méritait, plutôt qu’un texte adopté à la va-vite, un débat sérieux. Nous l’avons dit à plusieurs reprises : nous étions prêts à y participer. Ce n’est pas le choix qui a été fait. Tous les policiers, tous les magistrats, tous les experts de toutes les sensibilités…

M. Guy Geoffroy, rapporteur. Vous allez vite en besogne !

Mme Delphine Batho. …nous ont fait part non seulement de leur réserve mais de leur désaccord avec votre projet de loi. Ils ne nous demandent que les moyens d’être efficaces et nous supplient d’arrêter de voter des lois dans le seul but de nous donner bonne conscience. Ils sont las d’une inflation législative qui ne mène nulle part. C’est parce que nous partageons leur lassitude que nous voterons contre ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine.)

M. Philippe Vitel. Ce sont des propos de bobos !

M. Julien Dray. On se demande sur quels bancs ils siègent, les bobos !

M. Michel Havard. Nous jugerons le texte par ses résultats !

M. le président. La discussion générale est close.

Explication de vote

M. le président. La parole est à M. Serge Blisko, pour une explication de vote au nom du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche.

M. Serge Blisko. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, après l’intervention de Mme Batho, le suspense n’est plus de mise : le groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche votera contre ce texte. Partis d’un constat voisin de celui de Mme la garde des sceaux quant à l’impunité dont jouissent de nombreux délinquants, nous avons pensé – et nous en sommes sûrs aujourd’hui, après la réunion de la commission mixte paritaire – que ce texte ne répondra en aucune manière à ce que vous nommez vous-même le drame vécu par nombre de nos concitoyens.

M. Jacques Alain Bénisti. C’est extraordinaire !

M. Serge Blisko. L’empilement de textes et de mesures, puisque nous en sommes à la huitième ou à la neuvième loi sur ce sujet depuis 2002, cache une réalité : la suppression de la police de proximité,…

M. Jacques Alain Bénisti. Qui était un fiasco socialiste !

M. Julien Dray. Allons donc ! Aujourd’hui, la majorité parle elle-même de police localisée !

M. Serge Blisko. …du travail social et la diminution des subventions aux associations, qui expliquent que, dans ce qu’il est convenu d’appeler les territoires perdus de la République, il faut apporter une autre réponse. L’empilement législatif donne chaque fois à la majorité l’illusion d’avancer alors que, elle le sait aussi bien que nous, il ne résoudra en rien le problème.

Je ne reviendrai pas sur ce qui a été dit, tant au cours de la discussion générale qu’en commission, sur les points les plus inquiétants du texte. Le retrait de l’amendement du sénateur Zocchetto, qui proposait la généralisation de l’enquête de personnalité, montre bien que l’individualisation de la peine n’est pas votre priorité. D’autre part, comme l’a souligné M. Braouezec, le texte paraît incompatible avec la convention de New York sur les droits de l’enfant. (Protestations sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.) Enfin, il bafoue le consentement à l’obligation de soins, base de la relation, même en milieu carcéral, entre un patient et un médecin.

J’ajoute, comme vous en êtes convenue vous-même, madame la ministre, que rien ne fonctionnera sans moyens supplémentaires. Or ceux-ci sont annoncés, mais le Gouvernement tiendra-t-il ses engagements ? Une sorte de folie le pousse à diminuer sans arrêt les recettes de l’État et à laisser croire qu’il pourra indéfiniment augmenter les dépenses, de sorte que l’absence de moyens deviendra malheureusement la réalité. De ce fait, le texte est condamné à n’être jamais opérationnel.

Parce que, pour la neuvième fois, vous remettez votre ouvrage sur le métier, je veux vous rappeler une de nos grandes voix, celle de Portalis, qui recommandait de ne toucher à la loi que « d’une main tremblante ». Je regrette qu’elle ne vous ait pas arrêtée, avant d’ajouter un caillou sans intérêt à ce mur législatif qui condamne le travail de tous – magistrats, avocats, personnel pénitentiaire, personnel de la PJJ, éducateurs – à être de plus en plus compliqué. Dans ces conditions, vous comprendrez que le groupe socialiste votera contre ce projet de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche et du groupe de la Gauche démocrate et républicaine.)

Vote sur l'ensemble du projet de loi

M. le président. Je mets aux voix l’ensemble du projet de loi, compte tenu du texte de la commission mixte paritaire.

(L'ensemble du projet de loi est adopté.)

(Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

Suspension et reprise de la séance

M. le président. La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à quinze heures quarante, est reprise à quinze heures cinquante-cinq.)

M. le président. La séance est reprise.

2

délégation parlementaire
au renseignement

Discussion d’un projet de loi adopté par le Sénat

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par le Sénat, portant création d’une délégation parlementaire au renseignement (n^os 13, 83).

La parole est à M. le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le président, mesdames et messieurs les députés, j’ai l’honneur de soumettre aujourd’hui à votre examen, le projet de loi portant création d’une délégation parlementaire au renseignement. Je tiens, avant tout, à saluer la qualité du travail de M. Bernard Carayon et de M. Yves Fromion, les deux rapporteurs de ce texte essentiel pour la sécurité de notre pays, et pour la reconnaissance des droits du Parlement.

Je veux leur rendre hommage, car avec les présidents de leur commission respective, M. Jean-Luc Warsmann pour la commission des lois, et M. Guy Teissier pour la commission de la défense, ils ont effectué cet excellent travail afin que, pour la première fois en France, le Parlement soit associé au suivi des activités des services de renseignement.

Avec ce projet de loi, le Gouvernement répond au large consensus qui s’est dégagé ces dernières années, en faveur de la création d’une instance parlementaire chargée de suivre le secteur du renseignement.

Les principaux directeurs des services concernés y sont eux-mêmes favorables,…

M. Julien Dray. Tout dépend des services !

M. le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement. …à condition que des garanties minimales assurent le bon déroulement des activités de renseignement et la sécurité des agents – mais nous aurons le loisir de revenir sur cette question.

Depuis près de dix ans, les auteurs de plusieurs propositions de loi préconisent la création d’une telle instance en France, et notre pays fait désormais figure d’exception, aussi bien en Europe que parmi les autres démocraties occidentales. Plusieurs ministres, sous diverses majorités, de gauche comme de droite, ont eux aussi souligné qu’ils ne voyaient pas d’objection à l’existence d’une telle instance, sous réserve que ses règles de fonctionnement tiennent compte des spécificités des activités de renseignement.

Il revient ainsi au précédent gouvernement d’avoir su, à la fin de l’année 2005, donner l’impulsion politique nécessaire à l’aboutissement de ce texte. En effet, le projet que nous examinons aujourd’hui honore les engagements pris devant votre assemblée, en novembre 2005, par Nicolas Sarkozy, alors ministre d’État, ministre de l’intérieur, lors de l’examen du projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme. En réponse aux propositions de plusieurs députés, Nicolas Sarkozy avait donné un accord de principe sur la création d’un organe de contrôle. Il avait toutefois souhaité ne pas prendre de décision hâtive, afin de mettre au point une rédaction associant au mieux discrétion, transparence et démocratie. Grâce à ce texte, son engagement de l’époque est donc respecté.

Ce projet de loi n’est pas le fruit du seul contexte français. Il répond également à une évolution de la situation internationale et du contexte géopolitique. Les services de renseignement font face à des défis toujours plus nombreux, qu’il s’agisse des multiples crises régionales ayant des implications pour notre pays, du terrorisme ou encore de la prolifération des armes de destruction massive. Leur action exige évidemment des moyens humains et techniques renforcés.

Notre monde est devenu, sous certains aspects, plus pacifique avec la fin de l'ordre bipolaire, mais il est aussi devenu plus instable, car l'adversaire potentiel est souvent invisible et imprévisible. De ce fait, les services de renseignement ont dû évoluer pour faire face à l'existence de ces nouvelles menaces. Leur action s'est élargie et diversifiée, tout comme les risques qui les accompagnent. Aussi est-il nécessaire que le caractère secret des activités des services de renseignement soit préservé et protégé.

Cette exigence du secret doit cependant être conciliée avec la nécessité légitime pour le Parlement d'être informé. Les activités liées au renseignement sont souvent mal connues des Français. Dans le même temps, le renseignement n'a pas toujours la place qu'il devrait avoir dans le processus de décision. En associant le Parlement au suivi du renseignement, nous allons donner à nos services spécialisés une nouvelle légitimité aux yeux de nos concitoyens. Nous allons aussi favoriser l'émergence d'une réelle culture du renseignement qui, aujourd'hui, nous fait défaut.

Tel est l'objet de ce texte, qui vise à concilier les impératifs de discrétion et d'efficacité liés aux activités de renseignement avec l'exigence d'information du Parlement.

Plus précisément, cinq directions relèveront de la compétence de la délégation : la direction générale de la sécurité extérieure, la direction de la surveillance du territoire, la direction centrale des renseignements généraux, la direction du renseignement militaire et la direction de la protection et de la sécurité de la défense.

Sur le plan pratique, la délégation sera constituée de huit membres – quatre députés et quatre sénateurs –, le Sénat ayant souhaité augmenter leur nombre de deux unités. Cette désignation permettra d'assurer une représentation pluraliste et d'associer l'opposition à cette fonction démocratique essentielle. Seront membres de droit de la délégation les présidents des commissions permanentes de la défense et des lois de chaque assemblée. La présidence de la délégation sera assurée alternativement par un président de commission de l'Assemblée nationale et un du Sénat.

Comme l'ont précisé les sénateurs, la délégation a pour mission de suivre l'activité générale et les moyens des services de renseignement. À cet effet, elle pourra entendre les ministres de l'intérieur et de la défense, les directeurs des services de renseignement et le secrétaire général de la défense nationale. Un amendement du Sénat, accepté par le Gouvernement, a élargi cette liste au Premier ministre.

Chaque année, la délégation établit un rapport dressant le bilan de son activité, qui est remis par le président de la délégation au Président de la République, au Premier ministre et au président de chaque assemblée. Pour lui donner plus de poids, le Sénat a souhaité que ce rapport soit rendu public. Afin de préserver la sécurité des personnes et la conduite des opérations, certains éléments seront cependant exclus des communications à destination de la délégation. Il s'agit notamment des données qui pourraient mettre en péril l'anonymat, la sécurité ou la vie d'une personne relevant ou non des services intéressés, des données liées aux modes opératoires propres à l'acquisition du renseignement et des informations touchant aux activités opérationnelles en cours ou passées, que ce soient les instructions données ou le financement de ces activités.

Cette limitation est d'ailleurs conforme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, dans une décision du 27 décembre 2001, a jugé que « s'il appartient au Parlement d'autoriser la déclaration de guerre, de voter les crédits nécessaires à la défense nationale et de contrôler l'usage qui en a été fait, il ne saurait en revanche, en la matière, intervenir dans la réalisation d'opérations en cours ».

Une dernière restriction importante est l'exclusion de toutes les informations touchant aux relations entretenues avec des services étrangers ou avec des organismes internationaux compétents dans le renseignement. Cette disposition est la traduction de la loi d'airain des services de renseignement, celle du tiers service : le service reste propriétaire de l'information qu'il donne à un autre service. L'information ne peut en aucune manière être transmise à un service tiers sans l'autorisation du service source.

Par nature, le Parlement est un lieu de débat et de parole. Il est pourtant primordial que les membres de la délégation respectent les règles de sécurité inhérentes au renseignement. Aussi les travaux de la délégation, même privés des éléments les plus opérationnels, seront-ils couverts par le secret de la défense nationale. Cela induira des contraintes, à la fois pour les services de renseignement et pour les parlementaires.

Les services devront faire état d'informations couvertes par le secret de la défense nationale, sans bien sûr dévoiler les éléments à caractère opérationnel ni leurs sources. La protection du secret est en effet le fondement même du succès et de l'efficacité de ce type de services. Il leur permet de se préserver d'éventuelles actions hostiles et de protéger leurs sources, sans lesquelles il n'y aurait tout simplement pas de renseignement. Il convient de rappeler que, dans certains cas, le secret est même une question de survie, au sens plein du mot.

Les parlementaires membres de la délégation devront donc concilier cet impératif du « besoin d'en connaître » avec leur statut de représentants de la nation. Les travaux de la délégation seront, je l’ai dit, couverts par le secret de la défense nationale. Les deux assemblées seront ainsi tenues de prévoir des conditions matérielles particulières, notamment des salles sécurisées, pour la tenue des réunions de la délégation. La participation de plusieurs parlementaires aux commissions administratives de vérification des fonds spéciaux et du secret de la défense nationale montre que les deux impératifs peuvent parfaitement être conciliés.

Ce texte vise à concilier la nécessaire information du Parlement avec la préservation de l'efficacité des services, en posant certaines limites à l'étendue des informations à caractère secret dont pourra connaître la délégation. Il traduit donc une vision pragmatique de nature à favoriser l'établissement, entre la délégation parlementaire et les responsables des services, d'une relation de confiance essentielle au succès de la démarche.

La confiance est en effet le maître mot de ce projet de loi : confiance envers les membres de la délégation, qui auront à traiter en toute discrétion des informations essentielles à la sécurité de nos concitoyens et à l'intérêt national ; confiance entre les services de renseignement et les membres de la délégation – cette relation sera déterminante pour l'efficacité du contrôle parlementaire et pour l'appréciation des besoins des services de renseignement ; confiance des citoyens dans leurs services de renseignement grâce au travail de suivi et de contrôle de la délégation parlementaire pour le renseignement.

Avant de conclure, je veux rendre hommage à l'action des femmes et des hommes qui œuvrent au quotidien pour défendre les intérêts et la sécurité de notre pays, en faisant preuve à la fois de beaucoup de dévouement, d'une totale discrétion et d'une grande sérénité face à l'importance des enjeux. Ils le font souvent dans des conditions périlleuses, à l’écart de toute médiatisation et sans reconnaissance pour les actes héroïques accomplis, mais en consentant beaucoup de sacrifices et en donnant beaucoup de temps et de sang. Cette délégation, je n'en doute pas, œuvrera à la reconnaissance de leur rôle essentiel pour garantir la sécurité de la France.

En vous soumettant ce projet de loi, le Gouvernement répond à un double impératif. Il permet l'information du Parlement sur l'activité des services spécialisés, tout en assurant la sécurité de ces spécialistes qui accomplissent une mission essentielle pour la sécurité de notre pays. Une telle ambition peut être partagée sur tous les bancs de cette assemblée, même si je sais que certains souhaitent aller plus vite et plus loin. Ce texte est un premier pas très important en faveur de l’information du Parlement et il convient que nous en restions là pour le moment, dans la mesure où il nous faut mieux appréhender les problèmes et ne pas mettre en cause la sécurité et le secret de nos activités de renseignement. La démocratie y gagnera. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.

M. Bernard Carayon, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la république. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le projet de loi portant création d'une délégation parlementaire au renseignement, qui a été adopté par le Sénat le 28 juin dernier, représente une innovation démocratique de première importance, qui permettra à la France de rejoindre l'ensemble des États démocratiques, lesquels disposent tous de structures ad hoc pour suivre l'activité de leurs services de renseignement.

Cette singularité française reposait à vrai dire sur de solides arguments. En effet, les services de renseignement traitent, par nature, d'affaires confidentielles et doivent parfois utiliser des moyens légitimes mais illégaux rendant très difficile, voire dangereuse, la transparence de leurs activités. Or le Parlement est un lieu de débat et de transparence, peu propice à traiter des questions de renseignement. Pour autant, celles-ci sont d'ores et déjà examinées par le Parlement, notamment au moment de la discussion budgétaire. Très vite, cependant, les parlementaires se heurtent à un véritable écueil : le secretdéfense. C'est pourquoi il était indispensable de prévoir la création d'un organe parlementaire spécifique dont la composition, les missions et les règles de fonctionnement permettent un véritable suivi des services de renseignement, sans interférer dans le fonctionnement de ces derniers.

Tel est l'objet de ce projet de loi issu des débats sur le projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme, qui se sont tenus en novembre 2005. En effet, alors que le Parlement s'apprêtait à donner de nouveaux moyens juridiques aux services de renseignement, il est apparu que la spécificité française en matière d'absence de suivi parlementaire du renseignement prenait de plus en plus la forme d'une anomalie difficilement justifiable. À l’époque, plusieurs parlementaires avaient donc présenté des amendements visant à instituer un organe parlementaire de suivi des questions de renseignement. L’un de ces amendements avait finalement été retiré en raison de la promesse de Nicolas Sarkozy, qui était alors ministre d'État, ministre de l'intérieur, que le Gouvernement déposerait un projet de loi sur ce sujet. Cet engagement avait été tenu, puisqu’un projet de loi a été déposé dès mars 2006. Toutefois, il n'avait pu être examiné, compte tenu de l'encombrement du calendrier parlementaire de la fin de législature. Nous ne pouvons donc que nous féliciter qu’il ait été inscrit à l'ordre du jour de la session extraordinaire.

Compte tenu des spécificités des activités de renseignement, la mise en œuvre d'un suivi parlementaire exigeait de prendre des précautions afin de ne pas nuire à la confidentialité nécessaire à leur fonctionnement. La commission des lois estime que ce projet de loi parvient à un équilibre, toujours difficile à obtenir, entre les impératifs de la confidentialité et ceux du contrôle démocratique, entre les droits de l'État et l'État de droit pour reprendre les termes d’un débat traditionnel.

Il ne serait pas raisonnable de souscrire à une approche anglo-saxonne en soumettant les services de renseignement au contrôle permanent et pointilleux du Parlement. Pour autant, si le renseignement est l'affaire de l'exécutif, le Parlement peut s'interroger légitimement sur les conditions de fonctionnement des services, les moyens techniques et les programmes dévolus, l'orientation des missions, les modes de recrutement et le statut des personnels. La future délégation aura donc cette mission importante, sans interférer avec les activités opérationnelles des services de renseignement. La qualité et l'utilité du travail de la délégation reposeront en effet davantage sur l'existence d'une relation de confiance que sur des prérogatives légales apparemment étendues, mais dépourvues d'efficacité.

Ainsi, le terme de « contrôle » n'est volontairement pas utilisé dans le projet de loi, en raison de sa connotation trop intrusive. Cette absence pourra être critiquée, mais elle est nécessaire pour mettre en place progressivement l'indispensable climat de confiance mutuelle. En effet, si les services de renseignement pouvaient avoir le sentiment que l'existence de la délégation risque d'entraver l'efficacité de leur action, il est à craindre qu'ils ne se réfugient dans une attitude de méfiance à son égard. Pour éviter de tels malentendus, le projet de loi a donc fortement encadré l'étendue des missions de la délégation parlementaire, limitées au suivi de l'activité générale et des moyens des services de renseignement dépendant du ministre de l'intérieur et du ministre de la défense. Pour plus de clarté, le projet de loi précise explicitement que les informations et éléments d'appréciation portés à la connaissance de la délégation ne peuvent porter sur les « activités opérationnelles de ces services, les instructions données par les pouvoirs publics à cet égard, le financement de ces activités ».

Le Gouvernement a voulu éviter que la délégation ne soit tentée de s’ériger en organe de supervision de l’activité des services de renseignement, prérogative qui relève tout naturellement de l’exécutif.

La commission n’a donc pas voulu revenir sur cet équilibre concernant les missions de la délégation qui doivent être très encadrées, quitte à ce que la pratique permette d’aller plus loin par la suite. En revanche, la commission a estimé que le champ de compétence de la délégation, limité aux services relevant des ministères de l’intérieur et de la défense, était trop restreint et devait être étendu aux services du ministère des finances qui mènent des missions de renseignement : la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières et la cellule de renseignement financier TRACFIN.

Le projet de loi organise également de façon relativement détaillée la structure et l’organisation de la future délégation parlementaire afin de rendre compatible l’existence d’un suivi parlementaire des services de renseignement avec le respect du secret.

Ainsi, en proposant la création d’une délégation commune à l’Assemblée nationale et au Sénat, le projet de loi permet de limiter le nombre d’intervenants ainsi que les transmissions d’informations. Disposer d’un interlocuteur unique est, pour les services de renseignement, l’assurance d’une confidentialité plus facile à respecter.

De même, le projet de loi limite très strictement le nombre de membres de la délégation. En effet, dans le projet de loi initial du Gouvernement, la délégation n’était composée que de trois députés et de trois sénateurs, quatre de ces membres étant par ailleurs présidents des commissions des lois et de la défense de chaque assemblée, Le Sénat a fait passer ce nombre à quatre députés et quatre sénateurs. Son format reste ainsi resserré, tout en permettant la présence en son sein de membres de l’opposition.

Par ailleurs, le projet de loi met en place un mécanisme très rigoureux de protection du secret des activités de la délégation. Il prévoit ainsi que les travaux de la délégation sont couverts par le secret de la défense nationale. La préservation du secret-défense est en effet le motif principal qui justifie la mise en place d’un organe parlementaire ad hoc pour traiter des questions de renseignement. Ainsi, les séances de la délégation se tiendront toujours à huis clos.

En outre, le projet de loi organise minutieusement les modalités selon lesquelles les parlementaires et les fonctionnaires des assemblées qui les assisteront pourront avoir accès à des informations classifiées. Bien sûr, les parlementaires eux-mêmes ne feront pas l’objet d’une procédure d’habilitation précédée d’une enquête, car ils seront autorisés ès qualités à avoir accès aux informations qui leur seront transmises. En revanche, les fonctionnaires parlementaires qui assisteront les membres de la délégation devront faire l’objet d’une procédure d’habilitation. En outre, parlementaires comme fonctionnaires seront soumis au respect du secret de la défense nationale et pourront donc voir leur responsabilité pénale engagée en cas de violation de leurs obligations, en application de l’article L. 413-9 du code pénal.

Le respect de ces règles de confidentialité constituera un impératif pour la crédibilité de la délégation parlementaire. Celle-ci devra donc adopter des règles de protection des informations et des supports protégés. Les réunions de la délégation devront nécessairement se tenir dans des locaux sécurisés, de même que la consultation des documents classifiés, qui devront y être conservés en permanence.

Globalement, le Sénat a conservé l’équilibre d’ensemble du projet de loi, qu’il a principalement modifié sur deux points. Le premier concerne les personnes que la délégation pourra entendre. Le texte initial du Gouvernement était très restrictif, puisqu’il énumérait limitativement la liste des personnes pouvant être auditionnées par la délégation. Le Sénat a considéré à juste titre que la loi devait se contenter d’évoquer la situation des agents relevant de l’exécutif. En ce qui concerne les personnes extérieures au Gouvernement, il reviendra à la délégation de décider qui elle voudra entendre. Cependant, la commission des lois a estimé que la liste des interlocuteurs gouvernementaux de la délégation ne devait pas atteindre un niveau de détail ne relevant manifestement pas du domaine de la loi.

Le second point ayant fait l’objet d’aménagements au Sénat concerne le rapport annuel de la délégation. Initialement, le projet de loi prévoyait l’établissement par la délégation d’un rapport annuel remis uniquement au Président de la République, au Premier ministre et au président de chaque assemblée. Les destinataires de ce rapport étant très peu nombreux, son contenu pouvait être substantiel : éclairée par les documents confidentiels reçus et par les auditions des principaux responsables tenues à huis clos, la délégation serait en mesure de se prononcer sur des questions sensibles – éventuelles lacunes capacitaires, évaluation de l’efficacité de telle ou telle structure – qui n’ont bien évidemment pas vocation à tomber dans le domaine public.

Le Sénat a choisi une autre option, craignant qu’en l’absence de tout lien avec l’extérieur, l’activité de la délégation ne tombe dans l’oubli, alors même que l’un des objectifs de la création de la délégation est de permettre une meilleure appréhension du monde du renseignement. Le dispositif a donc été modifié : le rapport sera public, mais sa portée sera strictement limitée puisqu’il s’agira d’un simple rapport d’activité, ce qui en amoindrit singulièrement l’intérêt.

La commission des lois a estimé que les objectifs poursuivis par le projet de loi initial et par le Sénat n’étaient pas incompatibles. C’est pourquoi elle a adopté deux amendements, l’un présenté par votre rapporteur, l’autre par le rapporteur pour avis de la commission de la défense, qui permettent de concilier les points de vue. Ainsi, la délégation devra pouvoir présenter d’une part un rapport public ne pouvant comporter aucune information classifiée, d’autre part des rapports non publics adressés uniquement aux plus hautes autorités de l’État, mais beaucoup plus substantiels.

Au total, la création de la délégation parlementaire au renseignement participe du mouvement plus général de renforcement de la fonction de contrôle du Parlement sur l’action de l’exécutif. Pour autant, la spécificité de l’action de ces services exige la mise en place de procédures spécifiques de suivi, au risque de remettre en cause leur efficacité, dont dépend la sécurité de nos agents et de nos concitoyens. C’est pourquoi la commission a adopté le présent projet de loi, modifié par les quelques amendements que je vous présenterai lors de l’examen de l’article unique. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis de la commission de la défense nationale et des forces armées.

M. Yves Fromion, rapporteur pour avis de la commission de la défense nationale et des forces armées. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je ne reviendrai pas sur la nécessité d’une information de qualité du Parlement sur les questions relatives au renseignement, qui fait, me semble-t-il, l’unanimité sur tous les bancs. La situation française en la matière apparaît, certes, peu satisfaisante, car marquée par un retard réel par rapport aux autres États membres de l’Union européenne. Il convient cependant de ne pas céder aux sirènes de l’autodénigrement, afin de ne pas courir le risque d’accréditer l’idée que nos services de renseignement ne font l’objet d’aucun contrôle extérieur, alors même que des instances comme la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité et la commission de vérification de l’utilisation des fonds spéciaux réalisent un travail important. Comme l’a rappelé M. le rapporteur de la commission des lois, chaque année, au moment du débat budgétaire, en particulier lors de l’examen du budget de la défense, les services de renseignement ne sont pas oubliés dans les travaux des rapporteurs. On peut même dire que les rapports présentés devant nos deux assemblées contiennent beaucoup plus d’informations que dans d’autres parlements européens. Par ailleurs, l’ancienneté des dispositifs étrangers est relative et ne signifie pas, loin s’en faut, que leurs résultats soient à la hauteur des espérances.

De l’examen des instances de contrôle parlementaire des services de renseignement fonctionnant en Europe, on peut retirer quelques traits communs, tels que le nombre généralement très réduit de membres, la représentation de l’opposition et le secret des travaux et des délibérations. Le projet qui nous est soumis reprend ces différents points. Adapté aux particularités nationales, il résulte de débats anciens et récurrents sur l’opportunité d’une meilleure association du Parlement.

Je rappellerai à cet égard les deux propositions de loi sur le sujet déposées en 1999, l’une au Sénat par M. Nicolas About, l’autre à l’Assemblée nationale par M. Paul Quilès – à laquelle s’était associé Guy Teissier. Les réflexions qui ont été alors conduites ont fait avancer les esprits. À l’occasion de la discussion du projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme en novembre 2005, notre assemblée avait examiné trois amendements sur le contrôle des services de renseignement. Si ceux-ci n’avaient pas été adoptés, le Gouvernement s’était à l’époque engagé à déposer rapidement un texte aussi consensuel que possible, ce qui fut fait dès le 8 mars 2006. Le gouvernement issu des élections du printemps 2007 a tenu à soumettre cette question au Parlement aussi vite que possible.

Le principe retenu est celui d’une délégation parlementaire commune à l’Assemblée nationale et au Sénat. Il apparaît en effet préférable à la création de deux structures distinctes, pour des raisons tant pratiques que liées à la nécessité de limiter le nombre de personnes participant aux travaux. De ce dernier point de vue, le projet initial était particulièrement prudent, puisque la délégation devait compter seulement six membres, dont quatre membres de droit. À juste titre, le Sénat a porté l’effectif à huit membres, ce qui permettra de représenter plus aisément les différentes sensibilités politiques, tout en conservant un format réduit, garant de la confidentialité.

Plus dommageable est, à mon sens, l’omission de certains services, tels que la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières et la cellule de traitement du renseignement et d’action contre les circuits financiers clandestins, dite cellule TRACFIN. Par souci d’exhaustivité, il est souhaitable que les activités de renseignement des services qui dépendent des ministères chargés du budget et de l’économie puissent également être abordées par la délégation. C’est l’objet de deux amendements identiques proposés par les commissions des lois et de la défense.

Lors de la discussion en première lecture au Sénat, trois questions principales ont été abordées : celle des rapports entre la délégation parlementaire au renseignement et la commission de vérification de l’utilisation des fonds spéciaux ; celle des possibilités d’audition de la délégation et, enfin, celle de la publicité de ses travaux.

La commission des lois et la commission des affaires étrangères du Sénat avaient adopté deux amendements identiques permettant la remise à la délégation au renseignement du rapport annuel non public de la commission de vérification des fonds spéciaux. Ces amendements ont été retirés en séance publique ; de fait, ils revenaient à contourner l’exclusion du financement des activités opérationnelles du champ de compétence de la délégation. Compte tenu du caractère extrêmement sensible de ces activités, il me paraît nécessaire de maintenir une séparation claire entre les deux organes et d’attendre les enseignements de l’expérience avant d’envisager éventuellement la mise en place de mécanismes de coordination de leurs activités.

S’agissant des possibilités d’audition par la délégation parlementaire au renseignement, le texte initial était particulièrement restrictif, puisque celle-ci pouvait entendre uniquement les ministres, les directeurs des services de renseignement et le secrétaire général de la défense nationale. Le Sénat a adopté une nouvelle rédaction qui y ajoute le Premier ministre et précise en outre que, pour les agents exerçant ou ayant exercé des fonctions au sein des services de renseignement, seuls les directeurs de ces services peuvent être entendus. Ce texte apparaît perfectible et les commissions des lois et de la défense proposent chacune une nouvelle rédaction sur ce point.

Enfin, le Sénat a aménagé les règles de publicité d’une partie du travail de la délégation. Le texte initial prévoyait un rapport annuel non public, remis au Président de la République, au Premier ministre et au président de chaque assemblée. En l’état actuel du texte, la délégation réalisera un rapport public, mais dont l’objet sera cependant limité à son activité, ce qui lui permettra d’acquérir une existence aux yeux de l’opinion publique.

Compte tenu de la publicité de ce rapport d’activité, la délégation ne pourra plus y faire état des constatations, conclusions et propositions qui relèvent par nature de ses travaux et sont donc soumises au secret de la défense nationale. Aussi la commission de la défense a-t-elle souhaité que soit expressément prévue la possibilité de transmettre des observations et des propositions couvertes par le secret aux destinataires précités du rapport public. La délégation pourra ainsi jouer un rôle constructif en soulignant les améliorations qu’il lui paraîtrait utile d’introduire dans le fonctionnement de nos services.

Pour conclure, je crois que la création d’une délégation parlementaire au renseignement constituera une avancée importante pour le Parlement. Cette réforme est aussi un progrès pour l’exécutif, qui disposera d’un regard extérieur propre à mieux l’orienter vers d’éventuelles réformes, et pour les services de renseignement eux-mêmes, qui sortiront d’une certaine manière de leur isolement.

Je souhaite terminer en rendant hommage à l’action courageuse des hommes et des femmes qui travaillent au sein des services de renseignement. Il faut souligner l’importance de leurs missions, dans un environnement où la perception et l’évaluation des menaces sont devenues un art difficile. La création d’une délégation parlementaire au renseignement constitue donc une reconnaissance de leur rôle au service de la Nation. Elle est aussi un acte de confiance réciproque entre le Parlement et nos services de renseignement. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire.)

Discussion générale

M. le président. Dans la discussion générale, la parole est à M. Philippe Vitel.

M. Philippe Vitel. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je me réjouis que ce projet de loi ait enfin vu le jour. En effet, si l’idée est ancienne, aucun gouvernement n’avait accepté de donner au Parlement le rôle qui doit lui revenir sur un sujet aussi sensible que celui-ci.

Pourtant, la plupart des démocraties ont compris l’importance d’une telle mission et se sont dotées d’une structure parlementaire chargée du contrôle et du suivi des activités des services de renseignement – depuis fort longtemps pour certaines d’entre elles.

Je citerai quelques exemples : les États-Unis, en 1977, l’Australie, en 1979, la Belgique, en 1991, le Royaume-Uni, en 1994, l’Allemagne, en 1999. En outre, l’Espagne, l’Italie, le Portugal et les Pays-Bas ont également franchi ce pas depuis un moment déjà.

En France, pourtant, deux propositions de loi tendant à la création d'une délégation parlementaire spécialisée avaient été déposées en 1999. Ainsi, Nicolas About avait déposé au Sénat une proposition « portant création d'une délégation parlementaire du renseignement ». Cette délégation, composée de quatre sénateurs et quatre députés, était chargée d'évaluer la politique nationale du renseignement. À l'Assemblée nationale, Paul Quilès, Jean-Claude Sandrier, Arthur Paecht et Michel Voisin avaient déposé une proposition « tendant à la création d'une délégation parlementaire pour les affaires de renseignement ». Cette délégation aurait suivi les activités des services de renseignement en examinant leur organisation et leurs missions générales, leurs compétences et leurs moyens. Cette proposition de loi, examinée par la commission de la défense de l’Assemblée, en novembre 1999, ne fut pas inscrite à l'ordre du jour en raison de l'hostilité très forte de nombreux professionnels du renseignement.

Des amendements au projet de loi de finances de 2005 avaient également été défendus sans succès par Pierre Lellouche, Alain Marsaud et des collègues du groupe socialiste.

Pourtant les arguments utilisés alors en faveur de la création d'une délégation parlementaire pour le renseignement étaient assez proches de ceux d'aujourd'hui : évolution des menaces, notamment terroristes, profonde transformation de nos services de renseignement, retard du Parlement français par rapport à ses homologues étrangers. Alors que se développaient de nouvelles formes de contrôle des services de renseignement par le biais d'autorités administratives indépendantes telles que la commission consultative du secret de la défense nationale ou la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, le cœur même du travail du Parlement sur ce sujet restait vierge.

Aussi, je me réjouis que le gouvernement de François Fillon ait décidé de mettre enfin en place un mécanisme réel de contrôle parlementaire de l'activité de renseignement. Je vois dans ce projet de bonnes choses et aussi quelques timidités que j'aurais tendance à regretter.

L'article unique du projet de loi déposé au Sénat le 5 juin 2007 tend à créer une délégation parlementaire commune aux deux chambres. Elle comportait dans le texte initial trois députés et trois sénateurs, soit six membres, avec quatre membres de droit, les présidents des commissions permanentes en matière de défense et des lois de chaque assemblée, afin d'éviter toute concurrence entre ces dernières et la délégation. Nos collègues du Sénat ont proposé d'augmenter le nombre de commissaires parlementaires pour améliorer la représentativité, s’inscrivant ainsi dans la logique d'ouverture qui caractérise l'action du Président de la République. Il est difficile d'arbitrer entre la nécessaire confidentialité des travaux de cette délégation et la volonté d'ouverture. Mais je crois que cette évolution va dans le sens du consensus requis pour assurer la nécessaire objectivité de cette instance.

La délégation aura vocation à entendre les directeurs des services de renseignement. C'est une avancée importante pour mieux comprendre les contraintes propres à chacune des missions des différents services.

L'autre aspect positif que je relèverai tient, non pas au projet de loi lui-même, mais à la volonté présidentielle de mettre en place des mécanismes de coordination stratégique dont le renseignement constitue un des outils essentiels. J'entends par là le futur Conseil national de sécurité qui siégera auprès du Président de la République. En effet, le travail de renseignement doit être orienté au plus près des besoins politiques. Les difficultés à concevoir un plan national de renseignement réaliste – les expériences des années précédentes en témoignent – montrent combien cette instance décisionnelle de haut niveau manquait dans le système français.

J’aurai aussi quelques regrets, encore que nombre d’entre eux soient effacés par des amendements adoptés en commission et que nous soutiendrons.

Le paragraphe IV du projet de loi définit les missions de la délégation parlementaire. Il précise que celle-ci sera « informée sur l'activité générale et sur les moyens des services spécialisés à cet effet placés sous l'autorité des ministres de la défense et de l'intérieur ». Notons tout d’abord qu’il s’agit donc d’un simple suivi des services de renseignement et non d’un contrôle. Pourquoi cette frilosité ? Je ne sais pas mais voyons le verre plutôt à moitié plein qu’à moitié vide.

Ensuite, la communauté du renseignement est définie de façon un peu limitative dans le texte proposé. Au sens du projet de loi, le « renseignement », c'est la direction générale de la sécurité extérieure, la DGSE, la direction du renseignement militaire, la DRM, la direction de la protection et de la sécurité de la défense, la DPSD, la direction de la surveillance du territoire, la DST, et la direction centrale des renseignements généraux, la DCRG. Sont ajoutées à cette liste, l'Unité de coordination de lutte antiterroriste, l’UCLAT, qui dépend du ministère de l'intérieur, et la direction des affaires stratégiques, la DAS, du ministère de la défense. On peut s'étonner de cette liste car la DAS n'est pas, en soi, un service de renseignement.

Il apparaît donc que l'ensemble des activités de renseignement n'est pas couvert. Il me semble ainsi légitime, et comme le propose Bernard Carayon et Yves Fromion, d’ajouter à cette liste la direction nationale de la recherche et des enquêtes douanières, la DNRED, et le TRACFIN, qui dépendent du ministère de l'économie et appartiennent à la communauté française du renseignement. Ces deux organismes participent au comité interministériel du renseignement du SGDN. Elles ne sont pas visées par le projet de loi. Elles ont pourtant certains pouvoirs dérogatoires au droit commun, et disposent de certains fonds spéciaux. Elles sont surtout de véritables acteurs de la lutte contre le terrorisme et le crime organisé. Or, comme vous le savez mes chers collègues, la lutte contre le terrorisme et le développement des problèmes de sécurité font que la protection des libertés publiques devient un véritable débat de société dans lequel le Parlement doit jouer son rôle le plus complet.

J'aurais aussi quelques remarques critiques sur le champ du suivi. En effet, le contrôle des programmes d'équipements des services de renseignement est exclu du texte. Or les équipements visés ici sont souvent des dispositifs de grande ampleur et de forte dimension budgétaire. L'exemple américain, dans lequel le Congrès dispose, en la matière, d'un droit de contrôle étendu aux programmes, montre que très souvent ces programmes font l'objet de dérapages, dépassent les budgets prévus, et sont peu interopérables. Le contrôle budgétaire aurait pu être prévu dans le projet de loi.

Enfin, dernière remarque, le texte exclut le contrôle parlementaire sur les opérations menées par les services de renseignement. Certes, les parlementaires de la délégation n'ont pas à connaître les opérations en cours. Mais, en est-il de même des opérations achevées ? On aurait pu imaginer que, dans des conditions à définir, tel ne soit pas le cas. Rappelons-nous l'affaire Greenpeace ! Une opération ratée qui serait révélée par la presse laisserait en effet le Parlement sans voix. Avec un contrôle limité sur les opérations achevées, on éviterait les révélations journalistiques qui déconsidéreraient cette commission dès le premier incident.

Voilà mes chers collègues, les principales remarques que je formulerai sur ce projet de loi auquel j'apporte mon soutien, car c’est le premier texte qui autorise enfin le Parlement à jouer son rôle de contrôle sur les activités de renseignement. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l’Union pour un mouvement populaire et du groupe Nouveau Centre)

M. le président. Je tiens à souligner que M. Vitel a parfaitement respecté son temps de parole.

M. Philippe Folliot. Pour une fois !

M. le président. La parole est à M. Jérôme Lambert.

M. Jérôme Lambert. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, messieurs les présidents de commission, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, notre pays fait figure aujourd'hui, dans le monde occidental, de dernier de la classe s’agissant des relations entre les services de renseignement et les élus du peuple.

Du fait d'une tradition, qui ne trouve certainement pas sa source dans un quelconque régime démocratique, notre parlement se trouve, de fait, privé du droit de s'informer des questions relatives aux services de renseignement de la République qui ne relèvent que de l'exécutif, alors même que nous devons pourtant assurer le contrôle de celui-ci.

Depuis quelques années, les socialistes et d'autres, puisque nous sommes ici pour examiner un projet de loi déposé par l’actuel gouvernement, souhaitaient une évolution significative de cette situation. Cela étant, le présent texte répond-il le mieux possible à nos attentes ? Nous ne le pensons pas.

Certes, les questions relatives au renseignement sont d'un caractère plus que sensible. On peut toutefois se demander pourquoi un responsable investi d'une mission gouvernementale serait en situation d'en connaître alors que cette même personne, investie d'un pouvoir de représentant du peuple, élue d'une assemblée parlementaire, ne serait plus en situation de responsabilité. Sur ces bancs, siègent en effet des hommes et des femmes qui sont en situation de pouvoir exercer l'une ou l'autre de ces fonctions, au gré des circonstances.

Certes, la situation d'un membre de l'exécutif et celle d'un parlementaire ne sont pas les mêmes en termes de pouvoir, mais leur engagement et leur responsabilité au regard de notre pays est de même nature. De plus, il est inconcevable qu’on interdise encore à des élus du peuple de contrôler l'action de l'exécutif, car telle est bien leur mission.

Aujourd'hui, nous allons donc, en partie, mais en partie seulement, tâcher de corriger cette anomalie de l'histoire.

Comme ce projet est loin d'être parfait, le groupe socialiste souhaite lui apporter quelques améliorations, des améliorations responsables, dans le seul but de permettre à des élus, eux-mêmes en situation de responsabilité, d'avoir une meilleure approche des problématiques rencontrées dans le fonctionnement des services.

Nous savons cependant que, dans ce domaine, le mieux peut être l'ennemi du bien et que nous devons, en premier lieu, garantir à cette mission de contrôle le caractère secret de ses travaux. Elle doit cependant en débattre avec les autorités directement responsables afin de trouver des réponses à des questions qui pourraient être soulevées à travers le rapport remis aux plus hautes autorités de l'État.

Nous savons bien que la circulation d'informations secrètes, en dehors du cercle de ceux qui ont à en connaître pour des raisons de service, nous fait courir le risque, inconcevable, de mettre en péril des intérêts de notre pays. Mais le risque de ne rester que des témoins sourds et muets est lui aussi contraire à la mission de contrôle du Parlement.

C'est donc un subtile équilibre que nous devons rechercher avec toutes les mesures de protection dont nous devons nous entourer, pour assurer ces missions.

Le projet actuel, je le dis en toute sincérité, ne comporte pas ce nécessaire équilibre entre le souci impérieux de préserver les secrets de la défense des intérêts de notre pays, et l’exercice d’un contrôle parlementaire parfaitement assuré en toute responsabilité. Même si on peut nous objecter que cette situation idéale d'équilibre ne peut exister, il nous appartient, dans notre pratique de démontrer le contraire. Pour cela, nous avons besoin d'un cadre juridique adapté aux exigences de la situation.

À l’examen de nos amendements, nous verrons que nous pouvons, avec esprit de responsabilité, aller plus avant dans la construction d'une relation nouvelle entre services de l'exécutif et contrôle du législatif.

Quelques moyens d'information seront nécessaires à cette délégation, sans bouleverser l'équilibre du projet. Car, si d'emblée, à travers un texte où subsisterait une once de suspicion, nous ne permettons pas l'instauration de relations de confiance, ce projet ne servira à rien, ni pour les services ni pour le Parlement. Nous passerions alors à côté d'une évolution responsable, et nécessaire, de nos institutions.

Permettez-moi aussi d'évoquer d'emblée, la place de l'opposition dans ce nouveau dispositif. Puisqu'il s'agit d'une délégation assurant le suivi de l'activité générale et les moyens des services de renseignement, la représentation de l'opposition et de la majorité devrait être paritaire. Pour l'une comme pour l'autre, il est question non pas d'y prendre le pouvoir, mais de veiller à exercer au mieux une mission d'intérêt général de la République.

Un équilibre des représentations, aujourd'hui comme demain, permettrait de ne pas mettre sur cette mission parlementaire un enjeu politicien de circonstance. Ce serait de bon aloi et cela rassurerait certains milieux un peu hermétiques aux jeux politiciens auxquels nous sommes rompus en d'autres circonstances mais desquels nous devons nous dégager s’agissant de cet enjeu.

Aussi, monsieur le secrétaire d’État, j'espère que ce débat va nous permettre de tourner une page de notre histoire. Le renseignement, activité protégée par le secret, n’a pas toujours eu si bonne réputation, en effet, alors pourtant qu’il est essentiel à la défense des intérêts de notre pays.

M. Yves Fromion, rapporteur pour avis. Très bien !

M. Jérôme Lambert. À nous tous d'en faire un instrument plus moderne de nos institutions républicaines et démocratiques. J'espère donc que les propositions que nous allons faire seront entendues. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche)

M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Candelier.

M. Jean-Jacques Candelier. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, messieurs les présidents de commission, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, cet hémicycle me change de celui du conseil général du Nord. C’est la première fois que j’interviens de cette tribune, et j’espère que vous serez indulgents.

M. Gilbert Le Bris. En tout cas, ce ne sera pas la dernière fois !

M. Jean-Jacques Candelier. De cela, en effet, je suis sûr, mon cher collègue ! (Sourires.)

Avec le présent projet de loi, l'occasion nous est offerte de renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement sur des activités qui relevaient jusqu'à présent de la seule compétence de l'exécutif.

La création d'une délégation parlementaire pour le renseignement constitue, de ce point de vue, une réelle avancée. Nous corrigeons ainsi une anomalie, puisque la France demeure à ce jour l'un des rares pays d'Europe à ne pas s’être dotée d’un tel outil. L'enjeu est de taille. Les activités liées au renseignement comptent en effet parmi les moins connues de nos concitoyens, les plus impénétrables aussi, pour des raisons qui ne sont pas toujours louables et qui ne tiennent pas uniquement au fait que le secret marque évidemment et légitimement l'action des services concernés.

Décider de la création d'une délégation parlementaire sur le renseignement, c'est décider de tourner le dos à certaines pratiques et refuser de continuer à faire de services tels que la direction de la surveillance du territoire – la DST – ou la direction centrale des renseignements généraux – la DCRG – de simples officines du pouvoir, parfois instrumentalisées à des fins peu avouables, pour des opérations n'ayant qu'un lointain rapport avec la défense de l'intérêt national et la sécurité de nos concitoyens.

Nous ne faisons pas trop d'illusions non plus. Le contrôle et l'information parlementaires sur les activités de renseignement vont constituer un progrès et répondent à une exigence démocratique forte. Mais, dans le même temps, nous savons d'ores et déjà que ce nouvel instrument ne sera pas la panacée. La délégation recevra certes des informations sur le budget, l'activité générale et l'organisation des services de renseignement, elle pourra entendre le Premier ministre, les ministres de l'intérieur et de la défense, les directeurs des services de renseignement, mais ses attributions s'arrêteront là.

Disons-le : cela ne nous satisfait pas pleinement. Car, si nous pouvons comprendre certaines des restrictions apportées au pouvoir de contrôle et au droit à l'information de la future délégation, afin de préserver la sécurité et la conduite des opérations, il ne nous paraît pas opportun d'exclure des communications destinées à la délégation certains éléments d'information qui n'intéressent pourtant pas directement la réalisation des opérations en cours, telles les informations relatives aux personnes, aux modes opératoires d'acquisition du renseignement ou aux opérations passées, susceptibles d’avoir des incidences juridiques ou judiciaires. Ces éléments devraient clairement participer des compétences de la délégation, d'autant plus légitimement que ses travaux seront couverts par le secret de la défense nationale.

Les spécialistes du renseignement, les acteurs eux-mêmes, reconnaissent en effet que notre dispositif en matière de sécurité nationale est obsolète. Cela pour une raison assez simple : il a peu évolué depuis sa création qui remonte aux années cinquante.

Les objectifs de ces services, leurs structures, leurs modes d'intervention semblent aujourd'hui inadaptés face aux menaces, opaques et multiformes, qui pèsent sur notre sécurité, a fortiori lorsque la distinction entre les dimensions intérieure et extérieure de la sécurité nationale apparaissent beaucoup plus floues aujourd'hui qu'elles ne l'étaient auparavant.

Remédier à tout cela ne tient pas qu'à des questions d'organisation et de structures. Il y a nécessité de prévoir des moyens humains et matériels adaptés. De ce seul point de vue, la création d'une instance parlementaire, ayant compétence non seulement sur l'organisation et les missions des services mais aussi sur les moyens humains et techniques dont ils disposent, apparaît indispensable.

L'existence d'une délégation ad hoc viendra parfaire un mouvement engagé depuis 2002 avec la création de la commission composée de parlementaires et de magistrats de la Cour des comptes chargée de vérifier, mais seulement a posteriori, l'utilisation des fonds spéciaux par les services du même nom.

L'idée de créer une délégation de plein exercice pour le renseignement répond à un véritable besoin. La question a d’ailleurs déjà été soulevée, en 1999, en 2002 et en 2005 enfin à l'occasion de la discussion du projet de loi sur le terrorisme.

En accordant de nouveaux moyens aux services concernés – notamment la consultation directe des fichiers de cartes grises ou des passeports sans réquisitions de la justice –, la loi soulevait de graves questions sur le chapitre du respect des libertés publiques.

L'idée s'était alors déjà imposée de l'urgence de mettre en œuvre des moyens de contrôle parlementaire sur les services concernés, à rebours d'une tradition bien ancrée qui voulait que le pouvoir exécutif exerce dans ce domaine une autorité sans partage.

Cette idée doit faire son chemin. Beaucoup de progrès sont encore à attendre dans le contrôle démocratique des services de renseignement, notamment pour ce qui concerne les services du renseignement civil, dont on annonce la future réorganisation.

La création de la délégation du renseignement représente à cet égard une étape, sans doute décisive. Comme le soulignait en effet un grand spécialiste de ces questions, le directeur de la DST, M. Pierre de Bousquet : « Dans toute démocratie moderne, la confiance accordée aux services dépend de la capacité des autorités politiques à contrôler leur activité. »

Si le pas en avant réalisé avec ce texte est indéniable, certaines questions demeurent en suspens. Celle de la composition de la délégation d'abord, car nous aurions aimé voir garanti avec plus de vigilance le respect du pluralisme dans la composition de chacune des assemblées ; celle ensuite des compétences de la délégation car, si on se félicite que les pouvoirs de contrôle de la délégation aient été étendus en commission aux services du ministère des finances – à la direction nationale de la recherche et des enquêtes douanières, en particulier –, nous aurions souhaité que la délégation puisse aussi se pencher de façon plus précise sur les programmes et exercer un contrôle réel sur l'efficacité des opérations achevées par les services ainsi que, nous l'avons