INTRODUCTION 7

1. Une extraordinaire extension des domaines d’intervention, doublée d’une extrême hétérogénéité des structures : la galaxie associative 15

a) Une incroyable vitalité marquée par la création de près de 63 000 associations par an 15

b) La vitalité associative a pour pendant l’extraordinaire extension de ses domaines d’intervention. 17

c) La diversité des structures associatives est frappante 18

2. Un poids économique considérable : un changement identitaire pour les associations ? 22

3. « Substituer à l’égoïsme individuel la loi féconde de la fraternité  » : un rôle social évident 28

1. Une place grandissante dans l’action publique 30

a) Un rôle d’expertise et de veille auprès des pouvoirs publics 30

b) Un partenaire indispensable dans la mise en œuvre de nombreuses politiques publiques 31

2. Une institutionnalisation et une rationalisation croissantes des relations avec les pouvoirs publics 33

a) Une institutionnalisation du dialogue entre pouvoirs publics et associations 33

b) Une rationalisation des relations contractuelles avec les associations 34

3. … mais des progrès à accomplir 34

a) Une méconnaissance du secteur qui alimente des polémiques inutiles 34

b) Un espace de représentation et de dialogue encore fragile 36

c) Des relations contractuelles perfectibles 37

1. Le contexte du droit européen : menace ou opportunité ? 39

a) Le contexte du droit européen 39

b) L’occasion de réformer les modes de reconnaissance et les relations contractuelles entre associations et administration ? 41

2. L’engagement associatif : un des principaux défis des années à venir 43

a) Les bénévoles : une richesse insuffisamment valorisée 43

b) Les volontaires : une multiplicité de dispositifs peu évalués 47

c) L’emploi associatif : un enjeu déterminant pour le secteur associatif 48

3. Le financement : instabilité et concurrence 53

a) Les conséquences désastreuses des aléas budgétaires et des retards de versement : l’État doit prendre ses responsabilités 53

b) Financement privé : malgré des progrès notables la France accuse en la matière un certain retard 56

4. La transparence et la gouvernance: des exigences croissantes qui pèsent sur les associations 60

1. Mieux connaître le paysage associatif 65

a) Tenir un véritable registre des associations 65

b) Disposer de données chiffrées fiables 67

c) Assurer au Parlement une information digne de ce nom en révisant le « jaune budgétaire » 68

2. Mieux reconnaître les associations en créant les conditions d’un véritable dialogue civil 69

a) Pour une représentation des associations dans les principaux organes de concertation à la hauteur de leur poids économique et social 70

b) Pour la transformation du Conseil national de la vie associative en un véritable organe d’expertise 71

c) Pour une meilleure organisation de l’administration au niveau national et local 72

d) Pour la tenue régulière d’une Conférence de la vie associative au niveau national et local et l’évaluation de la Charte d’engagements réciproques 74

e) Pour un paysage associatif structuré par un encouragement des associations à se coordonner 75

1. Une question urgente : l’impact de la directive « services » sur l’action associative 76

a) Au niveau national, anticiper les conséquences de la transposition de la directive « services ». 76

b) Au niveau européen, relancer le projet d’une directive sur les SSIG et profiter de la présidence française pour inscrire la question à l’ordre du jour du Conseil 77

c) De l’utilité d’un statut associatif européen à terme 78

2. La directive « services » : une occasion à saisir pour simplifier les modes de reconnaissance et les relations contractuelles entre pouvoirs publics et associations 79

a) La réforme des modes de reconnaissance : trois niveaux de reconnaissance auxquels seraient attachés différents droits et devoirs 80

b) Les associations engagées dans une mission de service public : une situation spécifique 81

c) Les associations agrémentées : pour une refonte complète du système 82

d) Les associations para-administratives : trouver une solution juridique innovante 83

1. Stabiliser le financement des associations : le nerf de la guerre 84

a) Financement public : la nécessité d’une stabilité des moyens, d’une gestion pluriannuelle des dépenses et d’une mobilisation des acteurs 84

b) Financement privé : renforcer la confiance des donateurs et médiatiser les dispositifs existants 89

2. Encourager l’engagement associatif : un réel défi dans les années à venir 92

a) Le bénévolat : renouveler, accompagner, former, valoriser 92

b) Le volontariat : un nécessaire effort de clarification juridique et de rationalisation des différents dispositifs 96

c) L’emploi associatif : simplifier les dispositifs de contrats aidés 96

1. Une nécessaire amélioration du contrôle interne et de la gouvernance associative : des efforts à poursuivre 98

a) Améliorer la gouvernance interne des associations et mettre au point un « code de bonne gouvernance » 98

b) Élargir les compétences des commissaires aux comptes 99

c) Encourager le contrôle par les pairs 100

2. S’appuyer sur une information de qualité : information financière claire et bilans d’activité 101

a) Simplifier et clarifier le compte d’emploi afin de connaître l’usage qui est fait des fonds 101

b) Étendre l’usage des comptes d’emploi des ressources 102

c) Créer un portail exposant en un tableau synthétique les comptes des associations et les comptes-rendus d’activité 103

3. Des contrôles externes plus simples et plus efficaces : scenarii possibles pour une remise à plat du système 103

a) Simplifier et graduer les contrôles exercés sur les associations 104

b) Donner davantage de moyens aux corps de contrôle 105

c) L’exemple de la Charity commission britannique 106

4. La lente marche vers l’évaluation : à quand une révolution culturelle ? 107

a) Une problématique émergente en France : contexte de la LOLF, dispositions législatives et initiatives associatives 107

b) Des obstacles à surmonter : manque de moyens de l’administration et blocages culturels 108

c) La définition d’indicateurs pertinents : une réelle attente de la part des associations. 109

d) La pratique de certains secteurs : des exemples à suivre 111

e) « Pourquoi et comment évaluer ? » : une question à inscrire au programme de la prochaine Conférence nationale de la vie associative 112

TRAVAUX DE LA COMMISSION 113

ANNEXE 1 : COMPOSITION DE LA MISSION D’INFORMATION 125

ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 127

ANNEXE 3 : TEXTES LÉGISLATIFS ET RÉGLEMENTAIRES SUR LA TRANSPARENCE ASSOCIATIVE (LISTE NON EXHAUSTIVE) 135

ANNEXE 4 : RÉDUCTIONS D’IMPÔTS ACCORDÉES AU TITRE D'UN DON – 2006 144

ANNEXE 5 : EXONÉRATIONS D'IMPÔT ACCORDÉES AU TITRE D’UNE LIBÉRALITÉ – 2006 145

ANNEXE 6 : QUELQUES EXEMPLES ÉTRANGERS 147

ANNEXE 7 : BIBLIOGRAPHIE 185

ANNEXE 8 : LISTE DES SIGLES UTILISÉS 189

INTRODUCTION

– Constat : le succès de la loi de 1901 provoque paradoxalement des questionnements identitaires au sein du monde associatif

Les associations interviennent dans un champ de plus en plus vaste, aux côtés de l’État et des entreprises à but lucratif. Elles se voient confier des pans entiers de certaines politiques publiques, tout en conservant leur caractère d’organisations privées. Elles peuvent développer une activité économique sans pour autant obéir à la logique du secteur marchand concurrentiel. En leur sein collaborent à la fois des bénévoles et des salariés.

La loi de 1901, sans que son contenu ait changé en un siècle, a accompagné avec succès un formidable développement de la vie associative. Mais le succès de la formule associative crée paradoxalement un questionnement identitaire.

Faut-il y voir un manque d’homogénéité du secteur ou, pire, le signe d’un dévoiement de la loi de 1901 ? N’est-ce pas au contraire l’effet de sa plasticité et d’une profonde vitalité du monde associatif ? Comme le soulignait François Bloch-Lainé, « les principales caractéristiques du monde associatif sont faites, intrinsèquement, d’éléments contradictoires. »

Il faut donc moins chercher à ramener le fait associatif à une pureté qu’il n’a jamais eue que vouloir garantir l’efficacité de l’action associative, garder intact son esprit, et s’assurer qu’un fonctionnement démocratique et une bonne utilisation des fonds maintiennent la confiance que jusqu’ici les pouvoirs publics et les Français ont accordée aux associations.

– Objectifs de la mission

Il est évident que les problématiques qui touchent les petites associations de bénévoles et les grandes associations employeurs sont radicalement différentes. De même, chaque secteur a ses spécificités. Il faut donc veiller à apporter des réponses adaptées aux différents acteurs du monde associatif.

Le propos de la mission n’est pas de soumettre les petites associations à des obligations et contrôles excessivement lourds qui nuiraient à la vitalité du secteur mais de trouver un mode de régulation gradué et adapté aux différentes structures.

L’objectif de la mission est de définir ce qu’associations et pouvoirs publics pensent se devoir mutuellement, dans l’intérêt des bénéficiaires de l’action associative.

Mais cet objectif ne vaudra que ce que vaudront la précision des engagements concrets mis à la charge des deux parties. Simplification et responsabilité sont les principes fondamentaux des conclusions de la mission.

Celles-ci s’ordonnent autour de quatre objectifs principaux :

– connaître et reconnaître : aucune politique publique relative au secteur associatif ne pourra être efficace sans une amélioration de la connaissance du secteur et sans une refonte de l’architecture institutionnelle assurant aujourd’hui le dialogue entre associations et pouvoirs publics ;

– sécuriser le cadre juridique : cela suppose de refondre entièrement les modes de reconnaissance afin de sécuriser l’environnement juridique des associations dans le contexte du droit européen ;

– soutenir et accompagner : dans cet esprit, il faut stabiliser le financement public, encourager le financement privé et soutenir l’engagement associatif, c'est-à-dire, par des mesures simples, répondre aux préoccupations concrètes des associations, aux principaux défis posés par la vitalité du secteur associatif et à la concurrence qu’elle implique ;

– mieux contrôler et mieux évaluer : il faut pour cela adosser les modes de reconnaissance à des contrôles simplifiés et proportionnés, doublés d’une réelle évaluation, et s’appuyer sur un référentiel commun de bonne gouvernance.

Six mois de travaux et l’organisation de nombreuses auditions ont permis à la mission d’aboutir à des propositions pragmatiques et consensuelles.

La Conférence nationale de la vie associative, qui aura lieu du 8 au 12 décembre 2008, fournira l’occasion à tous les acteurs, administration, associations, experts, mais aussi collectivités territoriales, de mener une réflexion concertée sur les sujets qui requièrent un certain approfondissement.

I.- LE MONDE ASSOCIATIF : CRISE OU MUTATION ?

A. UN RÔLE ÉCONOMIQUE ET SOCIAL LARGEMENT SOUS-ESTIMÉ PAR LES POUVOIRS PUBLICS

Il n’est pas inutile de dresser au préalable un rapide tableau du monde associatif, tant les polémiques sont fréquentes aussi bien sur le nombre exact des associations que sur leur poids économique, ou encore la nature de leur financement ⁽¹⁾.

Que révèle cette première analyse ?

– le poids économique et social du monde associatif est considérable. Il appelle une réelle attention des pouvoirs publics ;

– l’extension de son champ d’action et la diversité de ses composantes rendent difficile toute politique globale en la matière ;

– les mouvements contradictoires qui animent le secteur, entre privé et public, entre logique marchande et recherche de l’intérêt général, ne sont pas sans créer des frictions et autres questionnements identitaires.

1. Une extraordinaire extension des domaines d’intervention, doublée d’une extrême hétérogénéité des structures : la galaxie associative

a) Une incroyable vitalité marquée par la création de près de 63 000 associations par an

Selon l’enquête récente de Mme Viviane Tchernonog, le nombre d’associations serait passé en six ans de 880 000 à 1 100 000 (entre 1999 et 2005), soit une croissance de 25 % par an en moyenne ou 37 000 associations supplémentaires. La comptabilisation des associations enregistrées par le ministère de l’intérieur fait monter cette moyenne à 63 000 créations annuelles, chiffre qui témoigne de l’incroyable vitalité du monde associatif.

Parmi les secteurs les plus actifs, citons les associations humanitaires et caritatives, dont le nombre croît de 9 % en moyenne chaque année, mais qui ne représentent encore qu’une part limitée du monde associatif (3,7 %), celui de la défense des intérêts économiques, qui compte encore peu d’associations (moins de 3,7 % du total) et dont la croissance annuelle est de 12 %. Viennent ensuite l’action sociale, le sport et la culture, avec un taux de croissance annuelle de 6 %. Ce sont les secteurs qui, compte tenu de leur poids important au sein du monde associatif, expliquent en grande partie son essor ces dernières années.

Évolution annuelle moyenne durant les six dernières années du nombre d’associations selon le secteur d’activité principal et l’existence d’emploi salarié dans l’association

	Évolution annuelle moyenne du nombre d’associations sans salarié	Évolution annuelle moyenne du nombre d’associations employeurs	Évolution annuelle moyenne du nombre total d’associations
Action caritative et humanitaire	7,9 %	15,5 %	8,7 %
Action sociale/santé	4,8 %	8,4 %	5,7 %
Défense des droits et des intérêts	3,5 %	-4,8 %	3,0 %
Éducation, formation, insertion	-3,8 %	0,0 %	-2,7 %
Sports	6,1 %	4,9 %	5,9 %
Culture	5,2 %	4,3 %	5,1 %
Loisirs	2,3 %	-4,4 %	1,5 %
Défense des intérêts économiques	12,4 %	11,5 %	12,1 %
Autres	29,6 %	-6,7 %	18,5 %
Ensemble	4,4 %	3,1 %	4,2 %

Source : Viviane Tchernonog – Le paysage associatif français – Mesures et évolutions. Dalloz Juris associations - décembre 2007

Il faut mentionner cependant que 9 % des associations disparaissent peu après leur naissance. Ce phénomène est particulièrement fréquent dans les deux ans qui suivent leur création.

Le monde associatif se caractérise donc par un grand dynamisme, que vient toutefois nuancer une forte mortalité des jeunes associations, mais qui place la France parmi les pays européens dont le secteur associatif est le plus vivant.

Les secteurs associatifs et leurs relations avec l’État dans l’Europe des 27

	Allemagne	Autriche	Belgique	France 31	Pays-Bas
Population	82 millions	8,3 millions	10,5 millions	63 millions	16,3 millions
Nombre d’associations 32	553 500	107 000	90 000	1 100 000	9 000
Ressources 33	Public : 64 %	Public 50 %	Public : 77 %	Public : 34,3 % 34	Public : 59 %
	Dons et mécénat :	Dons et mécénat :	Dons et mécénat :	Dons et mécénat :	Dons et mécénat :
	3 %	6 %	5 %	4,9 %	2 %
	Recettes d’activité et cotisations : 32 %	Recettes d’activité et cotisations : 43 %	Recettes d’activité et cotisations : 19 %	Recettes d’activité et cotisations : 60,8 %	Recettes d’activité et cotisations : 39 %
Bénévolat	22 000 000 (34 % de la population) 35	550 000 36	809 000 37	14 000 000	43 %
Emploi salarié 39	1 120 000		500 000	1 900 000	669 000 (12,9 % des emplois salariés non agricoles)

Source : Étude CPCA, mai 2008.

b) La vitalité associative a pour pendant l’extraordinaire extension de ses domaines d’intervention.

L’évolution des créations d’associations par secteur offre un reflet fidèle des préoccupations dominantes de chaque époque et explique l’incroyable hétérogénéité de leur champ d’action.

Dans les premières années du XX^ème siècle, la plupart des activités caritatives confessionnelles vont adopter le statut d’absolue liberté que leur offre la loi de 1901. Les hospices, maisons de retraite, hôpitaux, centres familiaux, patronages prennent la forme d’associations. C’est la première vague associative. Viennent ensuite à partir des années 1930 les associations de loisirs, d’éducation populaire et de tourisme social dont le développement semble accompagner avec une intensité égale l’ensemble du XX^ème siècle. Les associations sportives comptent également parmi les plus anciennes. La fin de la seconde guerre mondiale voit apparaître en nombre les associations sanitaires et sociales, comme en témoigne la création en 1947 de l’UNIOPSS (Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés sanitaires et sociaux). Les années plus récentes sont marquées par l’essor des associations orientées vers la formation et l’insertion économique. La dernière vague de création d’associations, la plus importante en nombre – on voit en effet passer le nombre de déclarations annuelles en préfecture de 20 000 en 1975 à 60 000 en 1990 – intervient à partir des années 1970 et voit émerger de nouveaux domaines (environnement, défense des femmes, comités de quartier, lutte contre le racisme, humanitaire, solidarité ou encore lutte contre le sida).

Aujourd’hui, le monde associatif est constitué à 60 % par des associations sportives, récréatives et culturelles. Les associations de type militant (opinion, défense des droits, défense des consommateurs, de l’environnement…) représentent 15,5 % du nombre total. Les associations d’action sociale et de santé représentent quant à elles 11,3 % des associations.

Nombre d’associations selon les secteurs d’activité

Source : Viviane Tchernonog – Le paysage associatif français – Mesures et évolutions. Dalloz Juris associations – décembre 2007.

L’extension du champ d’intervention des associations ne va pas sans poser le problème de l’articulation de leur action avec celle des pouvoirs publics mais aussi de leur « concurrence » avec le secteur économique à but lucratif, sujets qui seront abordés plus loin dans le rapport. D’aucuns y décèlent le symptôme d’une crise du monde associatif et en appellent à un toilettage de la loi de 1901.

Ne faut-il pas au contraire y voir le signe d’une « société laissant à l’individu un espace libre significatif, permettant une invention de soi » ⁽²⁾ mais surtout l’effet d’un outil juridique d’une grande souplesse, institué par une loi d’inspiration profondément libérale dont il faut préserver l’esprit ?

Le rapporteur considère que l’équilibre juridique dégagé par la loi de 1901 est globalement satisfaisant et que la résolution des problèmes qui se posent aux associations et aux pouvoirs publics passe davantage par des solutions pragmatiques que par une révision législative.

c) La diversité des structures associatives est frappante

En effet quoi de commun entre une association de chasse, une association de quartier, la Ligue contre le cancer, un théâtre, une halte garderie, un centre social, sinon le cadre défini par la loi de 1901 ?

Parmi les diverses typologies possibles, l’étude dirigée par Mme Viviane Tchernonog a choisi de classer les associations en fonction de leur logique de fonctionnement. On distingue ainsi :

– Les associations dont le projet est articulé à l’action publique : représentant 15 % du monde associatif, elles réalisent 83 % de son budget cumulé. Elles concentrent tous les emplois, gèrent souvent des budgets considérables et font l’objet d’une reconnaissance particulière de la part des pouvoirs publics. Parmi elles, on compte les établissements sanitaires et sociaux financés par les organismes de la Sécurité sociale, les conseils généraux et l’État tels que des CAT, des hôpitaux, des services d’aide à domicile, des centres d’accueil pour les personnes âgées, des colonies et des centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), des foyers de jeunes travailleurs. Peuvent être classées dans cette catégorie les associations culturelles qui gèrent un théâtre, une salle de spectacle ou encore une bibliothèque, mais également les associations qui gèrent des équipements sportifs.

Taux d’associations employeurs selon le secteur d’activité

	Associations sans salarié	Associations employeurs	Total
Non-réponse	85,2 %	16,7 %	100,0 %
Action humanitaire	86,2 %	13,8 %	100,0 %
Action sociale	50,7 %	49,5 %	100,0 %
Santé	88,2 %	11,8 %	100,0 %
Défense des droits et des causes	95,7 %	4,4 %	100,0 %
Éducation Formation/Insertion	64,2 %	35,8 %	100,0 %
Sports, chasse et pêche	80,8 %	19,2 %	100,0 %
Culture	83,9 %	16,1 %	100,0 %
Loisirs et vie sociale	91,4 %	8,6 %	100,0 %
Défense des intérêts économiques	71,6 %	28,4 %	100,0 %
Autres	91,2 %	9,6 %	100,0 %
Ensemble	83,6 %	16,4 %	100,0 %

Source : Viviane Tchernonog – Le paysage associatif français – Mesures et évolutions. Dalloz Juris associations – décembre 2007.

Répartition des associations selon l’existence d’emploi salarié

	Effectifs
Associations sans salarié	928 000	84,4 %
Associations employeurs	172 000	15,6 %
Total	1 100 000	100,0 %

Source : Viviane Tchernonog – Le paysage associatif français – Mesures et évolutions. Dalloz Juris associations – décembre 2007.

– Les associations dont le projet présente un fort contenu militant : ces associations, représentent 29 % du monde associatif, en comptant les assocaitions humanitaires, réalisent 5 % de son budget total et sont en majorité animées par des bénévoles. Leur budget, souvent limité (moins de 1 000 euros pour un tiers d’entre elles), est alimenté par les recettes d’activité, les cotisations et les dons. On y trouve principalement des associations humanitaires (11 %) et des associations de défense des intérêts (51 %).

– Les associations de membres orientées vers la pratique d’une activité : ces associations, qui en nombre constituent la majeure partie du tissu associatif (56 %), réalisent 12 % du budget associatif et mobilisent la moitié des bénévoles. Ces associations fonctionnent avec de très petits budgets principalement alimentés par des cotisations et des recettes d’activité. On y trouve de petites associations sportives, culturelles, de loisirs ou encore des clubs.

Répartition des secteurs d’activité dans les trois types d’associations

	Type A Associations dont le projet est articulé à l’action publique	Type B Associations dont le projet présente un fort contenu militant	Type C Associations de membres orientées vers la pratique d’une activité
Action humanitaire	3 %	11 %	-
Action sociale	17 %	9 %	-
Santé	4 %	18 %	-
Défense des causes et des droits	3 %	51 %	-
Education Formation/Insertion	9 %	9 %	-
Sports	28 %	-	36 %
Culture	18 %	-	28 %
Loisirs et vie sociale	9 %	1 %	29 %
Défense des intérêts économiques	7 %	-	5 %
Autres	1 %	-	2 %
Total	100 %	100 %	100 %

Source : Viviane Tchernonog – Le paysage associatif français – Mesures et évolutions. Dalloz Juris associations – décembre 2007.

Caractéristiques distinctives des types d’associations

Principales spécificités	Type A Associations dont l’activité est articulée à l’action publique 15%	Type B Associations dont le projet présente un fort contenu militant 29%	Type C - Associations de membres orientées vers la pratique d’une activité 56%
Moyenne des ressources annuelles	300 000 euros 6 % des associations ont des ressources annuelles supérieures à 1 000 000 euros	9 000 euros 31 % des associations ont des ressources inférieures à 1 000 euros	12 000 euros 20 % des associations sont des ressources inférieures à 1 000 euros
Emploi salarié	régulier	Exceptionnel	Occasionnel ou exceptionnel
Types de population concernés	Populations en difficulté, fragiles, vulnérables personnes âgées, enfants, familles, demandeurs d’emploi	Populations en difficulté, fragiles, ou vulnérables	Tous publics
Reconnaissance des Pouvoirs Publics	agréments ministériels, conventions de délégation de service public, autorisations ou habilitations administratives	-	Agréments ministériels
Secteurs d’activité	Action sociale, santé, éducation formation, emploi, insertion professionnelle, culture, humanitaire (Équipements collectifs)	Défense des droits, défense des causes, (associations de quartiers, de consommateurs, de défense du cadre de vie, défense de l’environnement, associations de parents d’élèves, associations patriotiques), action humanitaire, action sociale (information, aide, orientation, prévention)	Clubs sportifs, loisirs de type amicales, clubs culturels
Ressources	Financements publics (État, Départements Organismes sociaux, communes, régions) 56 % des ressources	Recettes d’activité (38 %) Cotisations (23 %) Dons (17 %)	Cotisations (27 %) Recettes d’activité (38 %) Financements des communes (21 %)
Réseaux	Forte adhésion à des réseaux (69 %)
Terminologie des publics	Clients, bénéficiaires, usagers	Militants, adhérents, bénéficiaires	Pratiquants, adhérents
Âge			Jeunes associations
Poids dans le budget total	83 % du budget total	5 % du budget total	12 % du budget total
Part dans le nombre total de bénévoles	23 %	27 %	49 %
Part dans le volume total de travail bénévole	23 %	28 %	49 %
Statut d’occupation des locaux	Propriétaires 7 % Locataires 31 %	Hébergées 87 %	Hébergées 86 %
Genre du Président	Femmes		Hommes
Âge des dirigeants	38 % des P ont de 36 à 56 ans	Seniors (44 % des dirigeants)	Jeunes et plus de 56 ans
CSP des dirigeants	Professions libérales, cadres supérieurs		Employés, ouvriers, étudiants
Renouvellement des dirigeants	Renouvellement des dirigeants	Faible renouvellement des fonctions de dirigeants
Statut d’activité	Actifs du secteur privé (35 % des présidents)	Retraités du public ou du privé, et inactifs	En activité dans le secteur privé
Président fondateur de l’association	Présidents non fondateurs		41 % des présidents fondateurs

Source : Viviane Tchernonog – Le paysage associatif français – Mesures et évolutions. Dalloz Juris associations – décembre 2007.

Il est évident que les problématiques qui touchent les petites associations de bénévoles et les grandes associations employeurs sont radicalement différentes. De même chaque secteur a ses spécificités. Il faut donc veiller à apporter des réponses adaptées aux différents acteurs du monde associatif. Le propos de la mission n’est pas de soumettre les petites associations à des obligations et contrôles excessivement lourds qui nuiraient à la vitalité du secteur mais de trouver un mode de régulation gradué et adapté aux différentes structures.

2. Un poids économique considérable : un changement identitaire pour les associations ?

Avec un budget cumulé de 59,4 milliards d’euros, soit environ 3,5 % du PIB et 1,05 million d’emplois en équivalent temps plein, soit environ 5 % du nombre de salariés en France, auxquels s’ajoutent les quelques 14 millions de bénévoles, le poids économique des associations est tout fait considérable.

Il faut toutefois mentionner que le budget total des associations est constitué pour moitié de financements publics et pour moitié de fonds privés.

Budget moyen par association selon le secteur d’activité et l’existence d’emploi salarié

	Associations sans salarié	Associations employeurs	Ensemble	Ratio employeurs/ sans salarié*
Action humanitaire	15 936 €	388 517 €	65 259 €	24
Action sociale/Santé	14 055 €	567 633 €	173 868 €	40
Défense des droits et des causes	4 871 €	256 522 €	15 290 €	53
Éducation Formation Insertion	10 693 €	553 895 €	198 310 €	52
Sports	17 124 €	104 608 €	33 169 €	6
Culture	9 601 €	123 475 €	27 064 €	13
Loisirs et vie sociale	11 648 €	195 862 €	26 844 €	17
Défense des intérêts économiques	11 553 €	315 821 €	94 210 €	27
Autres	12 376 €	130 607 €	22 713 €	11
Total	11 715 €	282 091 €	53 992 €	24

Source : Viviane Tchernonog – Le paysage associatif français – Mesures et évolutions. Dalloz Juris associations - décembre 2007

La concentration des budgets dans les associations d’employeurs

Source : Viviane Tchernonog – Le paysage associatif français – Mesures et évolutions. Dalloz Juris associations - décembre 2007

L’enquête de Mme Viviane Tchernonog révèle que le budget moyen d’une association s’élève à 11 700 euros pour les associations sans salarié et à 282 000 euros pour les associations employeurs. Les quelques 172 000 associations employeurs réalisent un budget de l’ordre de 48,5 milliards d’euros, soit 82 % du budget total du secteur.

Il faut voir dans l’essor de l’activité économique des associations l’effet de plusieurs facteurs : le relatif rationnement, ou du moins la concentration
des financements publics et la nécessaire recherche de financements alternatifs ; la professionnalisation des associations depuis les années 1970 ; enfin le développement de l’insertion par l’activité économique.

L’activité économique des associations n’est pas une spécificité française. Les comparaisons internationales montrent que l’économie non lucrative existe dans tous les pays européens. De plus cette activité concerne, pour l’essentiel, les associations employeurs réguliers. Dès lors l’activité économique ne concerne en réalité que 16 % des associations ⁽³⁾.

Cependant le phénomène, qui existe depuis longtemps dans les pays anglo-saxons, est assez récent en France et a pu être qualifié de « dérive » de la loi de 1901 ⁽⁴⁾ au motif que les organismes à but non lucratif bénéficieraient de privilèges fiscaux exorbitants.

Rien dans la loi de 1901 n’interdit à une association d’avoir une activité commerciale. Son article 1^er précise simplement que l’activité des associations doit avoir un but « autre que de partager des bénéfices ». À cet égard, la législation française se trouve à mi-chemin entre le droit britannique, qui n’assigne pas un cadre juridique différent aux activités lucratives et non lucratives, et le droit italien, qui interdit aux associations d’avoir une activité économique. Cette autorisation ne soustrait pas les associations aux dispositions du droit fiscal et du droit commercial.

Les jurisprudences française et européenne ont confirmé cette possibilité. Le Conseil constitutionnel a rappelé que « le principe constitutionnellement garanti de liberté d’association n’interdit pas aux associations de se procurer les ressources nécessaires à la réalisation de leur but, qui ne peut être le partage de bénéfices entre leurs membres » ⁽⁵⁾. On peut également citer un arrêt récent de la Cour de cassation ⁽⁶⁾ qui est venu annuler un arrêt de la Cour d’appel de Paris refusant à une association le droit d’exercer une activité économique à titre habituel. Enfin la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) admet qu’un organisme peut être qualifié d’organe sans but lucratif et ne pas perdre son statut même si son activité est tournée vers la réalisation de bénéfices ⁽⁷⁾.

Deux cas peuvent se présenter. Si l’activité commerciale est accessoire, l’association relève du droit civil. Si l’association met en place une activité commerciale à titre principal, elle relève du droit commercial. Il faut distinguer les associations qui développent des activités économiques pour trouver des ressources complémentaires, ou dont les actions sont tarifées (une séance de sport, une pièce de théâtre amateur, des plateaux repas portés chez des personnes âgées) et celles dont l’activité commerciale est l’activité principale, telles que les associations qui pratiquent le commerce équitable.

Des dispositions réglementaires, notamment l’instruction fiscale de septembre 1998, révisée en 2006 ⁽⁸⁾, sont venues clarifier les conditions d’assujettissement des associations aux impôts.

Il est donc excessif d’affirmer que les associations exercent une concurrence déloyale vis-à-vis de certaines entreprises. Au contraire, au delà d’un certain seuil d’activité économique, le statut associatif est moins avantageux que celui d’entreprise. En effet une association ne peut s’inscrire à la chambre du commerce, ne peut souscrire un bail commercial, ne peut répartir ses bénéfices entre ses dirigeants.

Plus fondamentalement, la pratique habituelle d’une activité économique, comme l’énonce Mme Édith Arnoult-Brill, présidente du Conseil national de la vie associative (CNVA), « pose la question légitime de la possibilité d’entreprendre autrement et non forcément sous la forme standard des acteurs de l’économie de marché » ⁽¹⁰⁾.

Cependant, il faut admettre que si l’activité économique n’est pas en soi incompatible avec le statut associatif, elle peut nuire à l’image du secteur et être vécue par ses membres comme une perte d’identité. La question se pose donc de savoir s’il faut ou non adopter un statut spécifique pour les associations qui développent une activité économique à titre principal.

Il pourrait être envisagé de créer un statut d’entreprise sociale sur le modèle de l’entreprise sociale ou à but non lucratif, créée au Royaume-Uni ou en Italie, et comme le proposait la Fonda, auditionnée par la mission. Cependant cette solution n’a pas été retenue par la mission. En effet, tous les outils juridiques existent en droit français pour encadrer l’activité économique des associations. De plus, la variabilité des situations associatives n’appelle pas une solution unique.

Comme le souligne M. Jean-Michel Belorgey, entendu par la mission, président de la Mission interministérielle pour la célébration du centenaire de la loi de 1901, « ce peut être d’abord une source d’innovation et de fécondité sociale que d’avoir recours, dans la phase de démarrage d’une initiative, à un cadre juridique souple, quitte à passer ensuite de ce cadre à un autre, de l’association à la SA, SARL. Le réalisme de la plupart des droits modernes, droit fiscal, droit de la concurrence, leur tendance à la neutralité, quel que soit le statut juridique de l’opérateur, ne militent pas en faveur d’une différenciation des statuts. »

Le Conseil d’État, dans son rapport public de 2000, jugeait inutile une modification de la loi de 1901, mais préconisait en revanche l’adoption de dispositions spécifiques aux « entreprises associatives » dans les législations qui régissent ces activités.

Le rapporteur rejoint l’analyse du Conseil d’État pour estimer qu’il faut encourager les associations à « filialiser leur activité économique » ⁽¹¹⁾, sous forme de société coopérative de production (SCOP) ou de société coopérative d'intérêt collectif (SCIC). Les associations peuvent également sectoriser leur activité économique.

Ces possibilités, qui existent depuis longtemps, sont pourtant peu utilisées, l’information étant mal relayée auprès des associations. Sur ce point la pratique de certains ministères peut servir d’exemple. Ainsi les associations de protection de l’environnement ont engagé depuis 2000 la séparation de leurs activités associatives à but non lucratif et de leurs activités commerciales.

Des outils permettent de sécuriser le cadre juridique des associations qui développent une activité économique et de ne pas nuire à l’image du secteur. Leur succès auprès des associations requiert une meilleure information de la part de l’administration et l’adaptation d’outils comme la SCIC pour les rendre plus attractifs.

3. « Substituer à l’égoïsme individuel la loi féconde de la fraternité ⁽¹²⁾ » : un rôle social évident

De même que leur poids économique est sous évalué, la fonction sociale des associations n’est pas estimée à sa juste valeur. Selon Mme Édith Arnoult-Brill, présidente du Conseil national de la vie associative, « la loi de 1901 a été l’instrument qui a permis la mobilisation citoyenne et qui a donné corps à l’ambition de transformation sociale permanente et durable que, globalement, le monde associatif exprime par sa démarche. » ⁽¹³⁾

– notons que parmi les autres formes d’organisation sociale, les associations sont celles qui bénéficient de la plus grande confiance de la part de la population et particulièrement des jeunes, bien avant les syndicats et partis politiques. Selon une enquête d’opinion, 83 % des Français font confiance aux responsables associatifs, loin devant les autres corps intermédiaires ⁽¹⁴⁾. De même, il est utile de relever qu’en 2006 les Français comptaient à 58 % sur les associations pour « proposer des solutions en faveur de l’intérêt général. ⁽¹⁵⁾ »

– plus de 14 millions de bénévoles travaillent pour des associations en France et les chiffres montrent un essor du travail bénévole. En 2005, le volume du bénévolat exprimé en équivalent temps plein avait augmenté de 30 % par rapport à 1999. On peut donc difficilement parler d’une crise du bénévolat, bien que cet essor soit en partie dû à la croissance globale du monde associatif et à une implication supplémentaire des personnes déjà bénévoles, davantage qu’à un afflux massif de nouvelles recrues. En effet le volume horaire de travail bénévole a augmenté de 6 % en six ans (il a augmenté de 12 % dans les associations non employeurs). Si cette hypothèse se confirme, elle pose la question du renouvellement des bénévoles, plus particulièrement aux postes de responsabilité.

Pourtant, la progression du travail bénévole place la France en bonne position par rapport à ses voisins européens. Le nombre de bénévoles pour 1 000 habitants y est en effet de 17,6 alors que la moyenne de l’Union européenne est de 14,4 ⁽¹⁶⁾.

– Certains secteurs ne vivraient pas sans l’engagement des bénévoles associatifs. Ainsi le sport, les loisirs et la culture continuent de constituer le terrain de prédilection des bénévoles (ils mobilisent plus de la moitié d’entre eux). Il faut noter par ailleurs le fort essor du bénévolat humanitaire depuis six ans.

Classement des secteurs d’activité selon la part du travail bénévole
dans le volume total de travail *

* hors cependant le travail mis à disposition des associations et rémunéré sur d’autres budgets.

Lire : Dans le secteur sportif, le travail bénévole représente 79 % du volume total de travail salarié et bénévole des associations.

Source : Viviane Tchernonog – Le paysage associatif français – Mesures et évolutions. Dalloz Juris associations – décembre 2007.

– l’emploi associatif connaît une croissance impressionnante. Entre 1999 et 2005, il a augmenté deux fois plus vite (+ 2,5 %) que l’emploi salarié total en France (+ 1,1 %). Comme le montre l’enquête menée par Mme Viviane Tchernonog, l’action sanitaire et sociale crée la majorité des emplois associatifs. Toutefois l’action humanitaire a connu ces dernières années un fort développement du travail salarié.

Évolution du volume de l’emploi salarié par secteur d’activité

	Enquête 1999 ETP	Enquête 2005 ETP	Évolution sur 6 ans	Évolution moyenne annuelle
Action humanitaire	17 000	34 500	103 %	17 %
Action sociale/Santé	424 000	512 500	21 %	3 %
Défense des droits et des causes	26 000	39 700	53 %	9 %
Education/Formation/Insertion	165 000	180 900	10 %	2 %
Sports	65 000	72 200	11 %	2 %
Culture	82 000	83 700	2 %	0 %
Loisirs et vie sociale	83 000	64 800	-22 %	-4 %
Défense des intérêts économiques	35 000	53 300	52 %	9 %
Autres	10 000	4 200	-58 %	-10 %
Total	907 000	1 045 800	15 %	2,5 %

Source : Viviane Tchernonog – Le paysage associatif français – Mesures et évolutions. Dalloz Juris associations – décembre 2007.

Quelle doit-être l’articulation des statuts de bénévole et de salariés au sein des associations ? S’agit-il d’une forme particulière d’emploi, comme l’énonce la Conférence permanente des coordinations associatives (CPCA) dans une récente publication ? La question, qui concerne aujourd’hui plus d’un million de salariés en équivalent temps plein, mérite d’être posée.

Si l’on compte les bénévoles, les salariés, mais aussi les bénéficiaires de l’action associative, nombreuses sont les personnes que le fait associatif concerne et nombreuses sont les problématiques qui affectent aujourd’hui cette « population associative » (concurrence entre associations pour le recrutement des bénévoles, relation délicate entre salariés et bénévoles, relative précarité de l’emploi associatif). Une telle situation appelle une réelle attention de la part des pouvoirs publics et une réflexion sur la gestion des ressources humaines du secteur.

B. DES RELATIONS AMBIVALENTES AVEC LES POUVOIRS PUBLICS : LES ASSOCIATIONS EN MAL DE RECONNAISSANCE

1. Une place grandissante dans l’action publique

a) Un rôle d’expertise et de veille auprès des pouvoirs publics

Les associations contribuent depuis longtemps à attirer l’attention des pouvoirs publics sur des problèmes de société, des besoins non identifiés, des attentes de la population. La politique en faveur des handicapés, la protection des enfants, ou les politiques d’insertion doivent beaucoup aux fédérations d’associations. Bien plus, elles font preuve d’inventivité et contribuent très souvent à l’évolution de la réglementation. On peut rappeler à ce titre le rôle pionnier d’ATD Quart monde dans la mise en place de la couverture maladie universelle (CMU), ou encore celui de l’Union nationale des associations de parents, de personnes handicapées mentales et de leurs amis (UNAPEI) et de l’Union nationale interfédérale des organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPSS) dans la préparation de la loi handicap du 11 février 2005 ⁽¹⁷⁾. On peut également citer l’active contribution des associations au Grenelle de l’insertion.

En outre les associations jouent un rôle de porte-parole, de médiateur, entre la société civile et l’État. Au delà de leur présence, d’ailleurs insuffisante, dans les instances de consultation telles que le Conseil économique et social (CES) ⁽¹⁸⁾, ou le Conseil supérieur de l’économie sociale (CSES), les associations sont de plus en plus souvent appelées à siéger dans des instances de concertation, qui se créent au fur et à mesure des évolutions législatives. Au cours des dernières années, les lois relatives aux droits des malades, à l’assurance maladie, à la santé publique, à la participation des personnes handicapées ont toutes créé de nouvelles instances, dans lesquelles siègent les représentants des usagers.

Parmi la quarantaine de conseils ou comités auxquels participent des associations, on peut citer les vingt-deux représentants des associations de jeunesse et d’éducation populaire agréées qui participent à l’assemblée plénière du Conseil national d’éducation populaire et de la jeunesse, les neuf représentants d’associations qui participent au Comité national de l’eau ou les six représentants qui siègent au Conseil national de la protection de la nature.

Cette forte participation à la vie sociale témoigne du crédit accordé aux associations par les pouvoirs publics. Cependant, elle suppose, comme l’ont souligné les représentants des associations auditionnés par la mission, que d’une part les dirigeants associatifs aient le temps de s’y consacrer (ce qui suppose d’élargir le congé de représentation) et que d’autre part ces organes consultatifs soient réellement entendus. Les représentants d’associations de solidarité ont ainsi confié au rapporteur leurs doutes sur l’utilité de ces organes et leur sentiment qu’une action médiatique était parfois plus efficace.

b) Un partenaire indispensable dans la mise en œuvre de nombreuses politiques publiques

L’importance du secteur associatif est particulièrement marquée dans le secteur social et médico-social. Après la Libération, l’État providence et les Trente Glorieuses favorisent un nouvel essor associatif en accueillant leurs initiatives mais aussi en les associant de plus en plus à l’action publique dans les domaines de l’action sociale et de la justice pour mineurs. Les associations y gagnent une meilleure reconnaissance et un mode de financement pérenne. C’est le cas notamment des associations de familles, du tourisme social, mais surtout du secteur médico-social qui bénéficie de moyens de financement améliorés avec l’instauration du prix de journée après 1956. Plus tard suivront les associations de prise en charge des personnes handicapées, d’accueil des personnes âgées, ou encore les associations de formation ⁽¹⁹⁾. Aujourd’hui, 24 000 établissements et services sont gérés par des associations. Le secteur emploie 700 000 salariés et son budget s’élève à 15,8 milliards (dont 8,8 % couverts par l’assurance maladie, 5,5 % par les départements et 1,5 % par l’État). Il couvre des missions allant de l’aide sociale à l’enfance à la protection judiciaire des mineurs en passant par les mesures d’aides contre l’exclusion.

La politique de la ville s’appuie aussi en grande partie sur le travail des associations. Les deuxièmes bénéficiaires des dépenses d'intervention de la politique de la ville sont les associations ⁽²⁰⁾. Dans certains programmes, elles recueillent même près de 40 % des crédits ⁽²¹⁾.

En matière environnementale, les Associations de protection de la nature et de l’environnement (APNE) réalisent des missions d’intérêt général, selon les termes de l’article 1^er modifié de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 ⁽²²⁾. Elles participent à la mise en oeuvre de la stratégie nationale du développement durable et sont financées en majorité par les pouvoirs publics.

Le secteur de l’Éducation s’appuie lui aussi sur les associations. Il y a aujourd’hui plus de 145 000 associations d’éducation populaire en France. Elles connaissent un fort développement avec la création de centres de loisirs ou de centres sociaux. Les activités qu’elles organisent sont devenues des services que toute collectivité locale doit proposer. Ces associations reçoivent ainsi de nombreux financements publics.

Enfin, les 160 000 associations culturelles jouent un rôle majeur dans l’enseignement artistique, la promotion et la sauvegarde du patrimoine, l’organisation de festivals, l’animation de centres culturels.

Associations et action publique : illustration

Domaines	Nombres d’associations	Nombre de salariés
Enfance handicapée	700	106 000
Jeunes en difficulté	5 000	85 000
Adultes handicapés	1 300	107 000
Personnes âgées	1 600	58 000
Petite enfance	2 800	23 000
Action sociale polyvalente	11 700	161 000
Aide par le travail	700	58 000
Service à domicile	3 500	85 000
Total action sociale	33 100	747 000

Source : Regards sur l’actualité n° 333, août-septembre 2007, La documentation française.

2. Une institutionnalisation et une rationalisation croissantes des relations avec les pouvoirs publics

L’entrée du monde associatif dans la sphère des politiques publiques s’est accompagnée d’une formalisation des relations de l’administration avec les associations et d’une institutionnalisation de leur dialogue. Si ces relations ont été depuis deux décennies considérablement balisées, un certain nombre de points méritent encore clarification.

a) Une institutionnalisation du dialogue entre pouvoirs publics et associations

À partir des années 1970, l’État s’est doté de structures spécifiques de dialogue avec les associations.

La mise en place, en 1991, de la délégation interministérielle à l’économie sociale (DIES) ⁽²³⁾, remplacée depuis par la délégation interministérielle à l’innovation, à l’expérimentation sociale et à l’économie sociale, en est un des aspects. L’instauration par le décret du 25 février 1983 du Conseil national de la vie associative ⁽²⁴⁾ (CNVA), instance de consultation et d’expertise placée auprès du Premier ministre, a constitué le signe clair et attendu d’une légitimation de la participation des associations au sein des institutions. Simultanément, un groupe « Associations », certes modestement constitué de cinq membres, désignés sur proposition du CNVA, est créé au Conseil économique et social (CES).

Cette entrée des associations dans le dialogue civil s’accompagne d’une structuration du secteur associatif avec notamment la mise en place de la Conférence permanente des coordinations associatives (CPCA) en 1992.

La concertation avec la puissance publique, organisée au sein des premières « Assises nationales de la vie associative » en février 1999, débouche sur la signature en 2001 de la Charte des engagements réciproques entre État et associations ⁽²⁵⁾.

Une nouvelle étape est marquée par la création, en avril 2004, du ministère de la Jeunesse des Sports et de la Vie associative et l’organisation de la Conférence nationale de la vie associative en janvier 2006 sur le modèle de la Conférence de la famille.

Les associations auditionnées par la mission attachent la plus grande importance à ces « rendez-vous » réguliers entre pouvoirs publics et associations, de même qu’elles ont salué en avril dernier la réintroduction de l’intitulé « vie associative » au sein de la délégation interministérielle.

b) Une rationalisation des relations contractuelles avec les associations 

Le lien entre associations et administration peut prendre des formes très diverses, du simple agrément à la délégation de service public. On peut compter trois modes de relations « licites ⁽²⁶⁾» :

– La reconnaissance d’utilité publique et les divers agréments et habilitations. De nombreux rapports et avis pointent depuis des années la complexité voir l’obsolescence de ce système de reconnaissance et plaident pour sa modernisation ;

– La délégation de service public. Rien dans la loi de 1901 n’interdit explicitement que des associations gèrent une mission de service public. Depuis la reconnaissance par la jurisprudence du Conseil d’État, de la possibilité qu’un organisme privé puisse être chargé d’un service public (CE, 1938, Caisse primaire d’assurance maladie), les rapports entre administration et associations se sont multipliés. De fait, comme on vient de le voir, un nombre croissant d’associations prennent en charge des parts conséquentes de la politique sociale, éducative et médico-sociale. Il n’est par conséquent pas illégitime d’encadrer les relations entre administration et associations. Les collectivités publiques peuvent avoir recours à des associations, à un certain nombre de conditions, que les juridictions administratives et financières ont précisées par leur jurisprudence. Ainsi, il ne doit pas être fait aux associations un sort plus favorable qu’à d’autres structures. Ensuite, une association est une entreprise comme les autres au regard de la délégation de service public. Il n’en est autrement que si elle est rémunérée par voie de remboursement de frais.

– Le conventionnement recouvre une série de procédés qui s’apparentent au contrat sans l’être véritablement et permettent à des associations de gérer par exemple des services sanitaires et sociaux. Ainsi, la loi d’orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions prévoit le conventionnement obligatoire des associations d’insertion par l’activité économique.

Cette rationalisation des rapports entre administration et associations n’est pas sans lacunes. Elle est complexe et comporte encore des risques juridiques pour les associations.

3. … mais des progrès à accomplir

a) Une méconnaissance du secteur qui alimente des polémiques inutiles

De l’aveu même de Mme Viviane Tchernonog devant la mission, « le secteur associatif reste mal repéré par la statistique officielle ». Si les travaux sur le monde associatif se sont développés ces dernières années ⁽²⁷⁾, les efforts menés restent bien en deçà des besoins de données chiffrées fiables et à jour. Les cadrages statistiques se heurtent à des difficultés telles que l’absence de recensement des associations vivantes, la nature particulière des ressources mobilisées, la délicate question de la valorisation du bénévolat. Certaines informations ne peuvent être recueillies que par enquête, ce qui suppose de mettre en œuvre des moyens conséquents.

Malgré l’ancienneté de la question, l’État n’a pas été jusqu’à présent en mesure de coordonner et rassembler les données existant dans ses différents départements ministériels afin de constituer une information relativement fiable, qu’il s’agisse du chiffrage des associations vivantes, ou même du recensement des subventions accordées tant au niveau de l’administration centrale que des services déconcentrés. Au niveau local, les informations et statistiques manquent également cruellement.

Il est pourtant évident qu’aucune politique publique ne peut être efficace si elle ne s’appuie pas sur une réelle connaissance du secteur associatif.

Un premier progrès serait d’évaluer avec exactitude le nombre d’associations en France. Sur ce point, les estimations oscillent entre 1 million (chiffre de Mme Viviane Tchernonog) et 2 millions (chiffre du ministère de l’intérieur). Cet écart s’explique par le fait que ce dernier comptabilise les associations « enregistrées » quand les études universitaires prennent en compte les associations « en activité ». Il est évident que l’absence d’un chiffre de référence hypothèque les autres travaux statistiques. Or le système d’information est aujourd’hui lacunaire ou encore au stade expérimental. L’application Waldec, qui permet de gérer l’état civil des associations en France, est déjà en cours de déploiement depuis 2005 et le rapporteur doute qu’il soit possible d’atteindre l’objectif affiché de couvrir tout le territoire au cours du premier trimestre 2009. Quant au répertoire des institutions sans buts lucratifs (ISBL) mis en place par l’INSEE, il demeure restreint car il ne prend en compte que les associations ayant une activité économique. Les associations de bénévoles sont comptabilisées dans les ménages.

De même les informations concernant le nombre de bénévoles et leur poids économique manquent cruellement.

Faute de statistiques précises il est parfois difficile de dresser le bilan des diverses politiques publiques menées en faveur du tissu associatif depuis une vingtaine d’années.

b) Un espace de représentation et de dialogue encore fragile

Vingt ans après la mise en place du dispositif institutionnel précédemment exposé, le développement et la structuration du monde associatif ainsi que l’extension de ses missions, conduisent à s’interroger sur sa pertinence.

– Le CNVA est né alors que la famille associative était encore très peu structurée. L’ambition de l’État d’en faire une sorte de « parlement » des associations est aujourd’hui obsolète. De l’aveu même de sa dirigeante, Mme Édith Arnoult-Brill, le CNVA doit être transformé en véritable organe d’expertise.

– Au sein de l’administration centrale, les associations ont parfois le sentiment de « jouer un rôle, non assumé par l’administration, de coordination entre les interlocuteurs», et peinent à s’y retrouver.

Il faut compter en effet les différents ministères qui ont à traiter avec des associations (c’est-à-dire la majorité d’entre eux, du ministère de l’Intérieur au ministère de l’environnement, de l’énergie et du développement durable en passant par le ministère de la Culture) mais aussi la direction de la vie associative de l’emploi et de la formation (DVAEF) ⁽²⁸⁾et la DIIESES ⁽²⁹⁾. De plus certaines directions, comme la direction générale des affaires sociales (DGAS), jouent un rôle crucial auprès du secteur associatif.

– Au niveau local, les interlocuteurs se sont multipliés et malgré leurs efforts, les délégués départementaux à la vie associative (DDVA) peinent à assurer leur rôle de coordination.

– Sur les sujets politiques transversaux, les associations manquent d’interlocuteurs identifiés dans les cabinets ministériels et d’une instance interministérielle qui serait dotée de réels moyens.

– Enfin, les associations n’ont pas dans les instances consultatives la place qui leur revient, compte tenu de leur poids économique et social.

On ne peut que s’étonner que le groupe « Associations » du CES compte seulement 5 membres désignés par le CNVA, contre 10 pour l’UNAF, 19 pour la coopération et la mutualité, 19 pour les organisations syndicales et 65 pour les organisations professionnelles. Selon Jean-Marc Roirant, président du groupe des associations au CES, celui-ci devrait être le lieu du dialogue civil autant que du dialogue social.

La prise en compte des associations dans les instances de dialogue et dans l’architecture administrative, au niveau national et local, n’est pas un détail procédural, mais l’unique moyen de rapprocher des cultures opposées.

c) Des relations contractuelles perfectibles

Dans son avis de 2005, consacré aux relations contractuelles entre associations et administration ⁽³⁰⁾, le CNVA notait que « ni les objectifs poursuivis par les décideurs publics, ni l’apport spécifique des projets associatifs, ni les motifs des décisions prises par les financeurs, ni les conditions d’emploi des crédits publics par les organismes subventionnés, ne donnent lieu, de part et d’autre, à une information suffisamment précise pour permettre de faire vivre et développer un partenariat dans un climat de transparence et de pleine confiance mutuelle. »

Cette analyse est malheureusement plus que jamais pertinente. Le rapporteur estime urgent de sécuriser les relations contractuelles entre pouvoirs publics et associations, sur le plan financier et juridique, et fera des propositions en ce sens. Le contexte européen en fournit l’occasion.

Plusieurs problèmes se posent :

– La diversité des formules reflète certes la diversité du milieu associatif et la variabilité des besoins des collectivités, mais elle ne contribue pas à sécuriser le cadre d’action des associations et nuit à la clarté du système institutionnel ;

– La nature juridique de certains conventionnements et autres habilitations est parfois très incertaine ;

– Certaines collectivités n’appliquent pas les règles de concurrence issues notamment de la réglementation européenne lors de la passation de marchés publics ;

– Certaines associations craignent que la généralisation des procédures de marché public ne banalise la solution associative ;

– Certains organismes sont qualifiés abusivement d’associations par la puissance publique. Il faut bien peser l’avantage que représente le recours à la formule associative pour les pouvoirs publics. Organisme juridiquement autonome, l’association peut être le réceptacle de fonds provenant de diverses sources, une instance de coordination et un lieu de concertation entre partenaires privés et publics en vue de la réalisation d’une mission d’intérêt général. Toutefois, les dangers de la formule juridique de l’association administrative sont réels. Sans interdire les associations à caractère administratif, la puissance publique a bien tenté de les encadrer (circulaires du Premier ministre en 1975 et 1988). Mais les associations administratives répondent à des besoins que les structures juridiques de droit public ne sont pas à même de combler.

Il n’est pas sain que les collectivités publiques recourent systématiquement aux associations pour conduire des activités pour lesquelles d’autres cadres juridiques de droit public existent et il faut qu’elles se prêtent au respect nécessaire des règles de la comptabilité publique et des marchés publics.

Il convient donc de requalifier systématiquement certaines associations en groupement d’intérêt public ou établissement public et de trouver une structure de droit public à la fois souple et sécurisée qui permette de porter les projets communs des associations et des pouvoirs publics. La mission fera des propositions en ce sens qui entreront plus généralement dans l’entreprise de modernisation des relations contractuelles entre monde associatif et pouvoirs publics.

– Enfin, le rapporteur souhaite attirer l’attention des pouvoirs publics et des associations sur la nécessité de mesurer les conséquences de la décentralisation sur le monde associatif.

Il semble qu’avec la décentralisation, les problèmes existants entre pouvoirs publics et associations aient été eux aussi décentralisés. Ainsi, alors même que de nombreuses compétences, notamment en matière sociale, ont été transférées aux collectivités locales, et que ces dernières financent une part croissante de l’action associative, le dialogue civil à l’échelon local reste à inventer et les relations à formaliser. La multiplication des interlocuteurs locaux est source de confusion pour les associations. Le renforcement des échelons départementaux, et surtout régionaux, de la vie associative est lent et tardif. La déclinaison territoriale de la Charte d’engagements réciproques tarde à se mettre en place. Enfin, les rapports entre associations et collectivités locales sont encore empreints de méfiance. Les associations craignent en effet d’être instrumentalisées et de dépendre des aléas politiques d’une part et de l’autre que des procédures trop exigeantes, ou le cadre de plus en plus répandu des appels d’offre, ne les réduisent à des prestataires de services. On observe cependant un effort de la part des associations pour organiser leurs relations avec les collectivités locales ⁽³¹⁾.

C. DES MUTATIONS MAJEURES QUI APPELLENT UNE MODERNISATION DU CADRE JURIDIQUE ET FINANCIER DU SECTEUR

Au cours des nombreuses auditions menées par la mission, quatre grandes problématiques sont apparues : les conséquences de la transposition de la directive « services », la concurrence qui caractérise la recherche de financements, tant publics que privés, mais aussi la recherche de bénévoles, enfin l’exigence de transparence et de gouvernance.

1. Le contexte du droit européen : menace ou opportunité ?

a) Le contexte du droit européen

Les acteurs associatifs auditionnés par la mission, ont fait part de leur inquiétude quant aux conséquences potentielles de la directive dite « services » sur leur mode de fonctionnement et leur financement.

La directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, dite « directive services », a été adoptée au terme de trois ans de discussions, dans un contexte particulièrement polémique, en France et dans d’autres pays européens.

Son objectif premier étant de développer le marché intérieur des services, ses principales dispositions visent à limiter les obstacles aux activités de service.

Son champ d’application est très vaste puisqu’elle établit un cadre juridique général pour tout service fourni par les prestataires ayant leur siège dans un pays membre de l’Union (art. 2) ;

Concernant les activités exercées par les associations, deux cas peuvent se présenter :

– soit l’activité est explicitement exclue du champ de la directive. C’est d’ailleurs le cas pour la majorité du secteur :

– « les actions caritatives » (art. 2)

– « les services de soins de santé » (art. 2). Ce point a fait d’ailleurs l’objet d’une remise en cause par le Parlement européen (mai 2007) ;

– « les services sociaux relatifs au logement social, à l’aide à l’enfance et à l’aide aux familles et aux personnes se trouvant de manière permanente ou temporaire dans une situation de besoin qui sont assurés par l’État, par des prestataires mandatés par l’État ou par des associations caritatives reconnues comme telles par l’État » (art. 2) ;

– « les services d’intérêt général » et les activités « essentiellement financées par des fonds publics » dans le domaine social, culturel, éducatif et judiciaire (cons. 34) ;

– « les activités sportives non lucratives pratiquées à titre amateur » (cons. 35) ;

– enfin il peut exister des « raisons impérieuses d’intérêt général » qui peuvent limiter l’application des principes de la directive, et notamment la santé publique, les objectifs de politique sociale et des objectifs de politique culturelle (art. 4) ;

– soit les activités entrent potentiellement dans le champ de la directive.

C’est le cas par exemple de l’accompagnement scolaire, de l’aide aux personnes âgées, de la gestion des centres sociaux de quartier, du tourisme social ou encore de certaines activités culturelles. Pour être exclues du champ de la directive, ces activités devraient être qualifiées de « services sociaux d’intérêt général », ce qui suppose de remplir des critères précis qui ne se retrouvent pas toujours dans les modes de reconnaissance actuels des associations par l’État.

La notion de « mandatement » évoquée à l’article 2 de la directive, est une notion issue du droit anglo-saxon qui n’a pas de réel équivalent en droit français. La Commission en a une conception restrictive.

À ce jour, aucune liste exhaustive des activités potentiellement concernées n’a été dressée par les différents ministères.

Le risque pour ces activités soutenues financièrement par les pouvoirs publics, est de voir leurs subventions requalifiées en aides d’État par la Commission européenne.

Le deuxième risque est de voir remis en cause le mode traditionnel de relation entre associations et pouvoirs publics en passant d’une logique de subvention à une logique d’appels à projet. Cette solution est séduisante sur le papier mais elle comporte le risque de transformer les associations en prestataires de service et d’étouffer la force vive du secteur associatif dans des exigences administratives.

Malgré l’effort des associations pour alerter les pouvoirs publics et la qualité des travaux qui soulignent d’ores et déjà les risques juridiques associés à la transposition de la directive « services », la réaction de l’administration tarde à se manifester. Un groupe de travail, coprésidé par un membre de l’IGAS, M. Michel Thierry, devrait rendre ses conclusions fin septembre 2008. Compte tenu du fait que la directive, adoptée le 12 décembre 2006 doit être transposée avant fin 2009 et que la France doit rendre un rapport avant la fin 2008 sur les actes officiels de mandatement, il est urgent de débuter une réflexion approfondie.

Sur ce point, l’exemple de la Finlande est éloquent ⁽³²⁾. De nombreuses associations, qui assuraient des prestations sociales et médico-sociales dans des secteurs soumis à la concurrence se sont vues retirer le soutien financier de l’État. De nombreuses associations songent à cesser leur activité, au détriment des bénéficiaires de leurs prestations, souvent les populations les plus vulnérables.

b) L’occasion de réformer les modes de reconnaissance et les relations contractuelles entre associations et administration ?

Dans une circulaire du 22 novembre 2007, adressée aux directeurs de cabinet des membres du gouvernement, le directeur de cabinet du Premier ministre note que la transposition de la directive services « n’est pas exclusivement de nature juridique : aux côtés d’autres chantiers ouverts par le gouvernement, [elle] constitue une opportunité supplémentaire pour simplifier les procédures ».

Le rapporteur rejoint cette position et estime que la transposition de la directive services doit être l’occasion de procéder à une refonte complète des modes de reconnaissance, comme le préconisent de nombreux avis et rapports depuis des années.

Sous l’unique bannière du statut défini par la loi de 1901, il existe une multiplicité de régimes différents applicables aux associations, en fonction du degré de reconnaissance que les pouvoirs publics leur accorde (associations non déclarée qui peuvent se former librement sans autorisation mais qui ne jouissent pas de la capacité juridique, associations déclarées, associations reconnues d’utilité publique (RUP) qui jouissent de la « grande capacité juridique », associations faisant l’objet d’agréments sectoriels et généraux, associations habilitées).

● La RUP : une procédure trop lourde pour un avantage désormais essentiellement moral ⁽³³⁾.

Les associations peuvent être reconnues d’utilité publique par décret en Conseil d’État à l’issue d’une période probatoire de fonctionnement de trois ans. Cette reconnaissance leur donne le droit de recevoir des dons et legs dans les conditions prévues à l’article 910 du Code civil, lesquels bénéficient de réductions et d’exonérations fiscales rappelées aux annexes 4 et 5 du rapport. C’est là le principal avantage de la RUP, auquel il faut ajouter une forme de reconnaissance morale. En contrepartie, l’association est soumise au contrôle des juridictions financières, de l’Inspection générale de l’administration et, pour les associations sanitaires et sociales, au contrôle de l’Inspection générale des affaires sociales. Par ailleurs un certain nombre d’actes sont soumis à la tutelle de l’administration. Ainsi l’acceptation des dons et legs ou l’aliénation de biens immobiliers font l’objet d’une approbation préalable de même que les actes de gestion patrimoniale.

Cependant les avantages matériels de la RUP sont désormais d’une portée quasi théorique. En effet les associations déclarées peuvent recevoir des dons manuels et certaines associations « qui ont pour but exclusif l’assistance, la bienfaisance, la recherche scientifique ou médicale » se sont vues accorder la « petite capacité juridique » à condition d’en faire la déclaration à la préfecture ⁽³⁴⁾. L’avantage moral de la RUP demeure important, mais il ne justifie pas la lourdeur de la procédure ⁽³⁵⁾. Celle-ci explique en partie le nombre limité d’associations RUP en France (2000). Beaucoup d’associations qui ne disposent pas de ressources humaines nécessaires et qui préfèrent se consacrer à leur projet associatif, renoncent à en faire la demande ou abandonnent la procédure en cours de route.

● Les agréments : un dispositif utile mais excessivement complexe

Il existe aujourd’hui plus de 40 agréments, régis par des textes différents (l’administration n’ayant pas à ce jour procédé à leur recensement exact). Il s’en crée encore aujourd’hui. À titre d’exemple, l’article 15 de loi du 23 mai 2006 relative au volontariat associatif et à l’engagement éducatif prévoit que « l’association de droit français ou la fondation reconnue d’utilité publique qui souhaite faire appel au concours de personnes volontaires dans les conditions prévues par la présente loi doit être agréée par l’État. Cet agrément est délivré par le ministre chargé de la vie associative ou par l'autorité administrative compétente pour une durée déterminée ». La plupart du temps, pour une association nationale, l’agrément est délivré au niveau national par le ministre et pour une association locale, par le préfet. Dans certains cas, l’agrément est accordé après avis d’une commission, composée, soit paritairement de représentants de l’État et de représentants d’associations, soit de façon plus diversifiée.

L’utilité des agréments est indéniable. Ils permettent aux associations d’être tenues pour des partenaires crédibles par les pouvoirs publics, ils leur sont aussi utiles en termes d’image, contribuent à la qualité de leur action, leur assure une stabilité financière, et peuvent leur permettre de bénéficier d’une capacité juridique étendue.

Pourtant le système est, de l’aveu même de l’administration, excessivement complexe. La complexité s’accroît quand, pour une même activité, plusieurs agréments sont requis. Le rapport du CNVA de juillet 2006 cite l’exemple éloquent d’un établissement d’accueil du tourisme associatif qui illustre l’empilement d’agréments et d’obligations déclaratives (cf. encadré ci-dessous).

Ce simple exemple montre qu’il n’est pas excessif d’envisager une simplification des procédures.

Enfin, le suivi et le contrôle des associations agrémentées doit être amélioré. En principe, l’agrément est attribué pour une durée illimitée, mais une association peut se le voir retirer pour non respect des conditions d’attribution ou pour motifs graves ⁽³⁶⁾. Certaines administrations imposent des obligations particulières aux associations agréées, comme le ministère de l’environnement, auprès duquel les associations doivent déposer chaque année un rapport moral et financier. Cependant, l’agrément Éducation populaire est illimité et lors de la réforme des agréments en 2001, l’administration a découvert que certaines associations n’étaient plus en activité.

Dans le contexte de la transposition de la directive service, la nécessité d’une réforme des agréments est une évidence.

2. L’engagement associatif : un des principaux défis des années à venir

a) Les bénévoles : une richesse insuffisamment valorisée

Le bénévolat est pour la majorité des personnes auditionnées par la mission le symbole même de la spécificité du secteur associatif et mérite à ce titre une attention particulière ⁽³⁷⁾. Les motivations des bénévoles sont multiples, bien que tous soient attachés à la liberté et à la souplesse d’action. Il ne sera donc pas question d’enfermer l’action bénévole dans un statut que les acteurs associatifs d’ailleurs ne réclament pas. Selon une étude du CerPhi, citée par l’avis du CNVA de 2006 sur le bénévolat, 45 % des bénévoles souhaitent simplement « rencontrer des personnes partageant les mêmes préoccupations, les mêmes goûts ». Pour 28 % des bénévoles, il s’agit de défendre des droits et pour 24 % d’acquérir ou d’exercer des compétences. On note toutefois que les bénévoles sont plus exigeants dans leur engagement.

L’analyse des catégories de bénévoles est particulièrement intéressante.

– On remarque tout d’abord que globalement les personnes actives sont les plus nombreuses à s’engager. Par ailleurs, la majorité des bénévoles ont eu une formation de niveau secondaire ou supérieur. Le bénévolat reste donc, en moyenne, assez élitiste : il concerne 31 % des personnes ayant un diplôme de l’enseignement supérieur contre 14 % qui ont un niveau d'éducation primaire et la probabilité d’être bénévole augmente avec le niveau de revenu, 38 % des personnes interrogées ayant un revenu mensuel supérieur à 3 000 euros contre 16 % pour celles gagnant moins de 1 000 euros. La position des chômeurs mérite toutefois d’être relevée puisqu’ils sont 20 % à s’engager.

Deux facteurs sont à même d’encourager l’engagement des actifs : d’une part le temps qu’ils peuvent y consacrer mais également la mise en relation entre leurs compétences et les besoins des associations ⁽³⁸⁾, d’autre part la volonté des entreprises de « jouer le jeu ». On note sur ce point qu’un nombre croissant de grandes entreprises encouragent le bénévolat de compétence.

– Compte tenu de l’évolution démographique globale et du poids grandissant des seniors dans la population totale, l’enjeu que représente pour la vitalité associative la progression du bénévolat des retraités est de taille. En effet, en 2010, les plus de 60 ans représenteront 25 % de la population. Selon une étude datant de 2004, on compte 29 % de bénévoles parmi la catégorie d’âge des 60/69 ans, et 19 % parmi les plus de 70 ans ⁽³⁹⁾. Selon France bénévolat, entendue par la mission, « les retraités ne s’engageront pas d’avantage dans le bénévolat associatif, si, en amont, des dispositifs d’accompagnement individuels et collectifs solides ne sont pas mis en place. » Les dispositifs d’accompagnement sont aujourd’hui largement insuffisants, compte tenu de l’enjeu que les retraités représentent pour le monde associatif. Si l’on souhaite, à l’instar des pays étrangers de référence, que davantage de retraités s’engagent dans le bénévolat associatif, il faut mieux accompagner et mieux informer les futurs retraités ⁽⁴⁰⁾.

– Enfin, l’engagement bénévole est moins courant chez les 15-29 ans. L’engagement des jeunes mérite une attention particulière. Comme l’énonce le rapport du Sénat de 2005 ⁽⁴¹⁾, « souvent, ils ne souhaitent pas s'engager sur de longues périodes, dans un cadre trop structuré. Ils sont souvent mal à l'aise dans des instances au caractère institutionnel marqué, comme les conseils d’administration. Les motivations des jeunes sont très spécifiques et nécessitent des réponses ciblées. La volonté d’acquérir des connaissances en est une des caractéristiques, reflétant des objectifs très pragmatiques, liées à leur avenir professionnel. » Selon les études récentes, les jeunes s’engagent en moyenne pour trois ou quatre mois et majoritairement pour des projets précis.

On a vu que l’expansion du bénévolat en France était constante ces dernières années. Pourtant, la majorité des acteurs associatifs auditionnés par la mission ont cité l’engagement bénévole comme le défi majeur des années à venir, cela pour deux raisons :

– Tout d’abord, les dirigeants associatifs ont du mal à recruter de nouveaux bénévoles et à trouver du personnel correspondant réellement à leurs besoins. Une enquête menée auprès de 200 associations ⁽⁴²⁾ montre que ces dernières ont à 96 % besoin de d’avantage de bénévoles que dans les années précédentes. Nombre d’associations sont en manque de bénévoles tandis que d’autres ont des difficultés à rajeunir et renouveler leurs dirigeants ⁽⁴³⁾. De plus, les compétences recherchées sont de plus en plus élevées. Selon M. Patrick Bertrand, directeur de Passerelles et compétences ⁽⁴⁴⁾ les domaines de compétences recherchés par les associations sont de plus en plus pointues (communication, compétences juridiques, gestion-comptabilité, marketing et développement, ressources humaines).

Les bénévoles n’échappent pas à la logique globale de professionnalisation du secteur associatif. « Si le bénévolat demeure un engagement au service d’une cause il est aussi une ressource de main d’œuvre dans un processus de
production ⁽⁴⁵⁾ ». M. Joinneaux, ancien président de l’UNAPEI, a indiqué à la mission avoir fait le choix de recourir à « des bénévoles véritablement bénévoles et des états-majors de professionnels capables de seconder ces bénévoles et de leur permettre de prendre des décisions appuyées sur une réflexion technique suffisante ». Au sein d’Action contre la Faim, le choix a été fait de recruter un salarié pour 10 bénévoles. Il faut noter cependant que ce mouvement concerne principalement une minorité de grandes associations. « À l’inverse, les 830 000 autres associations disposent de structures réduites, éparpillées sur l’ensemble du territoire. Elles trouvent dans les bénévoles l’essentiel de leur richesse. Pour celles-ci, le recours au bénévolat ne relève pas d'un processus de sélection, mais d’une nécessité. » ⁽⁴⁶⁾

Évolution comparée du bénévolat et du besoin des associations (« solde associatif »)

Source : étude du CerPhi.

– Ensuite les attentes de bénévoles ont changé. Les bénévoles sont plus sélectifs dans leur engagement, et ils sont aussi plus volatils. De plus un certain nombre de facteurs ne sont pas de nature à encourager l’engagement associatif : une responsabilisation croissante et des risques de mise en cause personnelle, une couverture imparfaite des risques, une valorisation insuffisante du travail bénévole.

Dans un récent rapport consacré au sujet, le sénateur Bernard Murat ⁽⁴⁷⁾ relevait les principaux changements qui animent l’engagement bénévole. Ses analyses ont largement été confirmées par les auditions menées par la mission.

Beaucoup de bénévoles sont prêts à travailler sur un projet précis mais sont plus réticents à l’idée de s’engager sur le long terme, notamment dans la direction de l’association. De plus en plus, les bénévoles font valoir leurs attentes face au projet associatif. Comme le note le rapport, « quel que soit le profil du candidat au bénévolat : « nouveau senior », « jeune » ou actif, et en dépit des motivations et des compétences diverses que leur confère leur situation, il semble que tous poursuivent aujourd'hui une logique d’épanouissement personnel : le don doit être réciproque, l’investissement doit « apporter » quelque chose en retour, ne serait-ce que la satisfaction de s'être momentanément extrait du rapport instrumental à autrui. »

Face à ces nouvelles problématiques, les pouvoirs publics ont apporté un certain nombre de réponses, notamment au lendemain de la Conférence nationale de la vie associative, qui avait été précédée d’un avis du CNVA ⁽⁴⁸⁾ sur l’accompagnement et la reconnaissance du bénévolat. De nombreuses propositions qui figuraient dans le rapport ont été mises en œuvre et saluées par les associations auditionnées par la mission ⁽⁴⁹⁾, mais des progrès sont encore à accomplir.

b) Les volontaires : une multiplicité de dispositifs peu évalués

Entre la gratuité totale du bénévolat et le contrat de travail, le volontariat répond à un réel besoin des associations. Il propose un statut à des personnes désireuses de s’engager dans des missions d’une durée déterminée dépassant le bénévolat occasionnel et apporte un réel soutien aux organisations dont les activités s’exercent dans un intérêt général et pour qui l’emploi peut être une charge dissuasive ⁽⁵⁰⁾. « Le volontariat est un merveilleux outil de participation civique qui permet aux jeunes de se sentir utiles en effectuant une mission d’utilité publique. En leur faisant prendre conscience de leur rôle dans la société, on influe durablement sur leur rapport à la citoyenneté. ⁽⁵¹⁾ »

Cependant, le volontariat pose quelques problèmes majeurs :

– Il existe des risques de contentieux : le contrat de volontariat pourrait se voir requalifié en contrat de travail (dans le cas du volontariat associatif et du volontariat de solidarité internationale). La principale critique adressée au contrat de volontariat est de priver les personnes des garanties habituelles des salariés ;

– il faut veiller à ce que le contrat de volontariat ne s’apparente pas à un contrat aidé. Pour cela l’agrément de l’association doit vérifier que celle-ci dispose de moyens suffisants pour l’accueil du volontaire ;

– la question se pose de son articulation avec le bénévolat ;

– du fait qu’il est incompatible avec une rémunération, le contrat de volontariat associatif exclut des catégories de population du dispositif, notamment les titulaires d’allocation chômage ;

– enfin et surtout, on ne peut que regretter la multitude des formules juridiques poursuivant des finalités analogues, d’où un empilement illisible de dispositifs pour les volontaires et les associations. Dispositifs dont le bilan semble ne pas avoir été effectué.

c) L’emploi associatif : un enjeu déterminant pour le secteur associatif

L’emploi est une question fondamentale pour le secteur associatif d’autant plus importante qu’elle s’inscrit dans un contexte difficile, comme le rappelle M. Gérard Sanvicens, ancien directeur général du Fonds de coopération de la jeunesse et de l’éducation populaire (FONJEP), « la situation de l’emploi est critique en France, l’exclusion s’aggrave, la cohésion sociale est menacée. Les associations, qui contribuent à résoudre un certain nombre de ces problèmes, vont devoir être extrêmement responsables. » ⁽⁵⁸⁾

● Les associations, des employeurs comme les autres ?

On constate un essor constant de l’emploi associatif, avec un poids prépondérant du secteur sanitaire et social et une forte proportion d’emplois à temps partiel. Au total, les associations emploient 1 650 000 salariés (90 7000 équivalents temps plein). Cela représentait 5 % de l’emploi salarié en France en 2000 (CNRS). L’emploi associatif se caractérise par de multiples «niches à faible effectif». Autre élément notable, les deux tiers des employées sont des femmes, pour la plupart employées à temps partiel.

On observe une grande hétérogénéité, entre les associations. Sur 900 000 associations environ, seules 16 à 17 % d’entre elles emploient des salariés. Le secteur sanitaire et social est de loin le premier employeur avec près de la moitié de l’emploi en équivalents temps plein et 650 000 salariés (33 emplois en moyenne par association). Viennent ensuite l’éducation, la culture et le sport.

Comment expliquer un tel essor ? Selon Mme Édith Archambault, entendue par la mission, l’emploi associatif progresse partout en Europe car les associations répondent à des tendances lourdes de ces sociétés : augmentation de la demande d’aide à domicile et des services à la personne et de places dans les établissement plus médicalisés. Cela reflète également la tendance des pouvoirs publics à déléguer certaines activités aux associations, plutôt que de dispenser directement ces services. Dans le même temps, on assiste à la professionnalisation du secteur. Selon la dirigeante de la Fédération internationale des amis de la nature, qui a fonctionné sans salarié jusqu’à la fin des années 1980, « la complexité croissante de l’environnement juridique, la crise du bénévolat expliquent la professionnalisation. » Certaines activités exercées par des associations agrémentées requièrent des diplômes spécifiques ce qui justifie bien souvent l’embauche d’un salarié. Enfin, le secteur de l’insertion professionnelle et sociale explique une grande partie de l’essor de l’emploi associatif.

Si la relation employeur-salarié n’a pas de spécificité du fait du caractère associatif de la structure, il n’en demeure par moins que les employeurs associatifs se sentent investis d’obligations particulières. Pour certains, la cohérence avec le projet associatif doit se traduire par un accompagnement fort des salariés, par une meilleure prise en compte de leurs besoins, notamment en termes de formation. De ce point de vue, les employeurs du secteur associatif se sentent insuffisamment reconnus dans la spécificité de leur action. Ce constat est particulièrement valable pour les employeurs de personnes en « contrats aidés », dispositif particulièrement répandu au sein des associations.

● L’emploi associatif est fortement soutenu par les pouvoirs publics

Les associations peuvent recourir aux dispositifs d’emplois aidés. Ainsi, le secteur associatif a largement bénéficié du dispositif des emplois-jeunes mis en place en 1998, avec près de 90 000 emplois créés (concernant 180 000 jeunes au total), mais aussi des nouveaux contrats aidés destinés aux personnes en difficulté mis en place par le plan de cohésion sociale de 2005 : les contrats d’avenir (CAV) et les contrats d’accompagnement à l’emploi (CAE), les contrats insertion revenu minimum d’activité, les contrats initiative emploi. Les associations ont également recours aux contrats de professionnalisation et aux contrats d’apprentissage. Selon une récente étude de la DARES ⁽⁵⁹⁾, les associations sont, au sein du secteur marchand, les premières utilisatrices des emplois aidés avec 39,2 % des effectifs en contrat d’avenir et 41,9 % des contrats d’accompagnement dans l’emploi.

Citons également les dispositifs mis en place par les collectivités territoriales comme les emplois tremplins associatifs mis en place en Limousin, Poitou-Charentes et Ile-de-France.

Il faut mentionner également les emplois mis à disposition par l’administration. Selon les études récentes, 14 % des associations en bénéficient et le nombre d’emplois mis à disposition est évalué à 56 000 équivalents temps plein. Le nouveau cadre réglementaire de la mise à disposition, entraîne une évolution significative des relations partenariales entre les ministère et les associations en limitant le recours aux mises à disposition ⁽⁶⁰⁾. Les associations se sont déclarées inquiètes de cette éventuelle limitation.

Source : FONJEP.

L’aide de l’État peut être moins directe, avec par exemple la mise en place du chèque emploi associatif, dont la loi du 16 avril 2008 ⁽⁶¹⁾ a permis l’extension à 9 salariés, et qui permet aux associations de simplifier les tâches administratives (contrat de travail, bulletin de paie, déclaration d’embauche).

Enfin, les postes FONJEP ⁽⁶²⁾ offrent un soutien à l’emploi associatif. L’État cofinance 6 000 emplois permanents (pour une aide de 45 millions d’euros par an et une moyenne de 7 320 euros par salarié). Ces postes présentent un ensemble d’avantages, qui en explique aussi la durabilité. C’est un dispositif d’aide au projet, à la fois central et local. Les collectivités locales peuvent participer au dispositif, en cofinançant des postes. Enfin, et cela est déterminant, les postes font l’objet d’une évaluation triennale, au niveau local et national.

● Utiles au monde associatif, les emplois aidés engendrent toutefois des effets pervers

Tout d’abord les associations se trouvent dans une position délicate vis-à-vis de ce type d’emplois. Selon la Conférence permanente des coordinations associatives (CPCA), le secteur associatif n’a pas vocation à gérer en permanence un « stock » de publics passant d’un contrat d’insertion à un autre. Il n’a pas vocation non plus à être financé uniquement pour cette fonction sociale. Pourtant, les associations n’ont souvent pas d’autres choix, pour créer des emplois, que de recourir aux dispositifs publics d’aide à l’emploi.

De plus la succession de dispositifs aux objectifs parfois contradictoires peut se révéler problématique, par exemple pour le passage d’un dispositif à un autre quand une association s’appuyait sur un contrat aidé ayant disparu.

« Avec ces dispositifs, les associations se trouvent dans une situation paradoxale: on leur demande à la fois de se professionnaliser et de favoriser, grâce aux nouveaux contrats, l’«employabilité» de personnes justement éloignées de l’emploi. ⁽⁶³⁾ »

Par ailleurs, les contrats aidés n’ont pas été créés spécifiquement en direction du secteur associatif. Pour les salariés du secteur, les contrats aidés peuvent simplement signifier une réelle situation de précarité.

Dans la perspective de la réforme des contrats aidés mise en place par la loi relative à la généralisation du revenu de solidarité active et de réforme des politiques d’insertion, il est essentiel d’entamer une réflexion sur les contrats aidés en milieu associatif, et sur la possibilité de mettre en place des contrats spécifiques aux associations.

3. Le financement : instabilité et concurrence

a) Les conséquences désastreuses des aléas budgétaires et des retards de versement : l’État doit prendre ses responsabilités

● Les associations servent trop souvent de variable d’ajustement en période de restriction budgétaire

On ne peut parler de désengagement de l’État en faveur des associations. En effet les chiffres récents révèlent que la part des subventions publiques dans le financement des associations se maintient, même si sa structure a changé.

Structure des ressources, selon l’existence d’emploi salarié dans l’association

	Associations sans salarié	Associations employeurs	Ensemble
Cotisations	25,8 %	9 %	12,1 %
Dons et mécénat	9,7 %	3,8 %	4,9 %
Recettes d’activité publiques ou privées	46,2 %	49,3 %	48,7 %
Subventions publiques (1)	18,4 %	37,9 %	34,3 %
Total	100 %	100 %	100 %
Total en millions d’euros	10 871,5	48 519,7	59 391,2

⁽¹⁾ Subventions publiques seulement, à l’exclusion des financements contractuels, des ventes de prestations ou prix de journées provenant d’organismes publics classés dans la catégorie recettes d’activité.

Source : Enquête CNRS –  Matisse/Centre d’économie de la Sorbonne auprès des associations – 2005-2006.

En revanche, les associations servent trop souvent de variable d’ajustement en période de difficulté budgétaire. Sur ce point les constats de la mission recoupent ceux de la Cour des comptes, dans un rapport public de 2006. « Les associations n’ont qu’une visibilité réduite sur les moyens que l’État peut leur allouer à moyen terme. La persistance de ces dysfonctionnements est d’autant plus significative que plusieurs circulaires du Premier ministre sont intervenues en la matière afin de donner une nouvelle impulsion au partenariat avec les associations. Les outils d’une responsabilisation et d’un renforcement de l’efficacité des relations avec les associations existent largement : l’enjeu essentiel réside aujourd’hui dans la mobilisation effective des acteurs. ⁽⁶⁴⁾ »

● Les retards de versement menacent les projets associatifs

● Les conventions d’objectifs demeurent minoritaires

Bien que de nombreux rapports préconisent la généralisation des contrats d’objectifs, la proportion de subventions accordées sous forme de conventions d’objectifs pluriannuelles (COP) demeure limitée. À titre d’exemple, à l’Éducation nationale, les COP ne sont mis en place qu’avec les grosses associations (11 en tout). Selon le ministère de l’environnement (où les contrats d’objectifs représentent 15 % du budget), la généralisation des COP pourrait affecter la vitalité du secteur. Aucune convention quadriennale, telle qu’autorisée par la circulaire du Premier ministre du 16 janvier 2007, n’a été signée.

Certes les conventions triennales ne sont pas toujours adaptées aux petites associations et la généralisation des COP se heurte au manque de moyens humains pour en évaluer l’application. Cependant, les COP offrent une visibilité budgétaire à long terme et sont un réel outil d’évaluation de l’action associative pour l’administration. À ce titre, le rapporteur se fait le relais des inquiétudes exprimées par les associations. En effet, une circulaire du Premier ministre du 23 octobre 2007 demande aux administrations de « veiller à ne pas contracter de tels engagements, au-delà de ceux nécessaires au fonctionnement courant des services. » Cette circulaire concerne, dans l’attente de la mise en place d’un budget pluri-annuel sur la période 2009-2011, les « nouvelles conventions pluriannuelles d’objectifs signées avec des partenaires publics ou privés comme les associations subventionnées, ainsi que les contrats d’objectifs et de moyens des administrations centrales ou des opérateurs placés sous tutelle.

● L’impact de la décentralisation sur le financement public est encore mal mesuré

La décentralisation entraîne une restructuration complète du champ du financement public. Les conseils généraux, à l’origine d’un financement pour 22 % des associations ⁽⁶⁶⁾, sont devenus les deuxièmes partenaires publics des associations après les communes qui entretiennent des relations financières avec 63 % des associations, parfois pour des sommes symboliques. Les financements régionaux sont plus rares (ils concernent 6 % des associations) mais en augmentation constante. Sur la période 1999-2005, le financement des associations par les conseils généraux a augmenté de 23 %, alors même que celui de l’État baissait de 0,9 %.

Évolution des ressources publiques et privées en milliards d’euros

	Enquête 1999 en milliards d’euros 2005	Enquête 2005 en milliards d’euros	Évolution sur 6 ans	Évolution moyenne annuelle
Total des ressources privées	24,1	29,2	21 %	3,5 %
dont Cotisations	5,08	7,2	42 %	7,0 %
dont Recettes d’activité privées	16,2	19,2	19 %	3,1 %
Total des ressources publiques	27,6	30,2	9 %	1,6 %
dont Communes	7,9	8,4	6 %	1,1 %
dont Départements	4,9	5,9	20 %	3,4 %
dont Régions	1,5	2,1	40 %	6,7 %
dont État	7,7	7,3	-5 %	- 0,9 %
dont Organismes sociaux	4,5	4,1	-9 %	- 1,5 %
Total en milliards d’euros	51,7	59,4	15 %	2,5 %

Source : Viviane Tchernonog – Le paysage associatif français – Mesures et évolutions. Dalloz Juris associations – décembre 2007.

On constate par ailleurs une spécialisation des financements des collectivités territoriales en fonction de leurs compétences. Le conseil général dirige la majeure partie de son financement (63 %) vers les associations du secteur sanitaire et social de grande taille et soutient de manière limitée les associations sportives et culturelles. Néanmoins, les conseils généraux commencent à diversifier leurs rapports avec les associations en soutenant d’autres secteurs. Les régions concentrent leur action sur l’éducation et la formation et financent dans une moindre mesure la culture et l’action économique locale. Il faut enfin insister sur le fait que les communes demeurent le principal interlocuteur et soutien financier des petites associations.

Répartition des financements des différents acteurs publics par secteurs d’activité

	Communes	Départements	Régions	État	Europe	Org. sociaux	Autres	Total
Action humanitaire	2 %	6 %	2 %	5 %	5 %	3 %	3 %	3,7 %
Action sociale/Santé	28 %	63 %	22 %	53 %	30 %	79 %	43 %	48,4 %
Défense des droits et des causes	2 %	2 %	3 %	3 %	3 %	6 %	3 %	2,9 %
Education/Formation/ Insertion	6 %	11 %	27 %	21 %	45 %	4 %	17 %	13,3 %
Sports	21 %	7 %	6 %	5 %	1 %	1 %	10 %	9,6 %
Culture	15 %	5 %	20 %	7 %	3 %	1 %	8 %	9,2 %
Loisirs et vie sociale	16 %	2 %	2 %	3 %	3 %	3 %	5 %	6,6 %
Défense des intérêts économiques	9 %	3 %	18 %	2 %	10 %	1 %	10 %	6,0 %
Autres	1 %	1 %	-	1 %		2 %	1 %	0,3 %
Total	100 %	100 %	100 %	100 %	100 %	100 %	100%	100 %

Source : Viviane Tchernonog – Le paysage associatif français – Mesures et évolutions. Dalloz Juris associations – décembre 2007.

La multiplication des acteurs ne facilite pas la recherche de subvention pour les associations, d’où la nécessaire mise en place d’un système de guichet unique et d’un dossier unique de subvention.

b) Financement privé : malgré des progrès notables la France accuse en la matière un certain retard

Les dons privés ne contribuent qu’à une faible proportion au financement des associations par comparaison avec d’autres pays. Le montant des dons des particuliers et du mécénat en direction des associations était de l’ordre de 2,7 milliards d’euros en 2005. Les seuls dons des particuliers en direction des associations sont estimés à 1,8 million d’euros. Quant au mécénat, dont le montant s’élève à 850 millions d’euros dont 227 proviennent des fondations ; 50 % des entreprises n’y ont pas recours ⁽⁶⁷⁾.

● La part des dons et du mécénat dans le financement des associations demeure marginale malgré un système fiscal des plus avantageux

La part des dons et du mécénat dans le financement des associations est seulement de 5,5 % (dont 1 % de dons privés et 4 % de mécénat). À titre de comparaison, il est de 55 % en Grande Bretagne (dont 40 % de dons privés et 15 % de mécénat).

Part des dons et du mécénat dans les budgets associatifs

	Associations sans salarié	Associations employeurs	Total
Cotisations des membres	26 %	9 %	12 %
Dons plus mécénat	10 %	4 %	5 %
Recettes d’activité	46 %	49 %	49 %
Subventions publiques *	18 %	38 %	34 %
Total	100 %	100 %	100 %

Source : Enquête CNRS – Matisse Centre d’Économie de la Sorbonne auprès des associations – 2005.

(* à l’exclusion des financements publics résultant de ventes de prestations qui sont inclus dans les recettes d’activité)

Répartition des dons et du mécénat par secteur (en %)

	Dons des particuliers	Mécénat	Dons et mécénat
Action humanitaire	33 %	8 %	25 %
Action sociale	12 %	11 %	12 %
Santé	22 %	12 %	19 %
Défense des causes et des droits	6 %	3 %	6 %
Education/Formation/Insertion	7 %	6 %	7 %
Sports	5 %	41 %	16 %
Culture	9 %	13 %	10 %
Loisirs et vie sociale	2 %	4 %	3 %
Economie, développement local	2 %	2 %	2 %
Autres	1 %	0 %	1 %
Total en %	100 %	100 %	100 %
Total en millions d’euros	1 850	850	2 700

Source : Enquête CNRS – Matisse Centre d’Économie de la Sorbonne auprès des associations – 2005.

L’effort de l’État pour encourager les dons privés par le moyen d’une fiscalité incitative est pourtant considérable. La loi du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations ⁽⁶⁸⁾ représente de ce point de vue une réelle avancée (voir le détail des dispositifs fiscaux en annexe) ⁽⁶⁹⁾. Selon une étude comparative menée récemment par la Fondation de France sur quatre pays européens, la France est le pays dont la législation fiscale est la plus favorable aux dons privés ⁽⁷⁰⁾. Mais l’impact de ces mesures sur les dons aux associations n’a pas fait l’objet d’une évaluation systématique, ce que le rapporteur déplore.

Faut-il voir dans le relatif retard français en la matière une spécificité culturelle ⁽⁷¹⁾ ou l’effet d’une insuffisante information des donateurs potentiels? Selon France générosités, le niveau d’information des publics concernés est trop faible. Pour pallier cette insuffisance, le monde associatif se mobilise pourtant afin d’encourager les dons privés, en organisation des journées d’information ⁽⁷²⁾, en étudiant le comportement des donateurs ⁽⁷³⁾, en conseillant juridiquement les associations sur la collecte de fonds et en mutualisant les services pour réduire les dépenses des associations.

● Le faible développement des fondations

Peu nombreuses par rapport à leurs homologues étrangères ⁽⁷⁴⁾ (on compte à titre d’exemple 14 000 fondations et 100 000 fondations d’Église en Allemagne, 8 800 en Grande-Bretagne, 6 000 en Espagne, 14 000 au Danemark), les fondations connaissent en France un renouveau. En 2006, leur nombre s’élevait à 1 244 pour 1 109 en 2005.

La rapidité de leur intervention dans les situations d’urgence, tout autant que leur aptitude à faire front face à de nouveaux problèmes sociaux a également été soulignée. Tous ces atouts sont également ceux des associations, mais l’indépendance financière des fondations permet une plus grande continuité de leurs actions et un contrôle des pouvoirs publics plus restreint que pour les grandes associations gestionnaires, très dépendantes du financement public.

Gageons que les mesures prévues par la loi de 2003 et la création par la loi de modernisation de l’économie des fondations permettront d’accroître leur nombre. Mais le développement des fondations requiert un changement plus profond. Pour citer Mme Édith Archambault, « les dotations aux fondations d’entreprise et plus généralement, le mécénat d’entreprise sont vus comme des prélèvements indus sur des ressources qui auraient pu être alternativement consacrées à des augmentations de salaires ou de dividendes ou encore à des impôts finançant des services publics. La culture de l’ « entreprise citoyenne » que beaucoup appellent de leurs vœux est donc encore largement à construire. Pour améliorer leur image auprès du public, les fondations françaises ont intérêt à mieux faire savoir quelles sont leurs réalisations et leur concours à l’intérêt général, à jouer la transparence sur leurs instances dirigeantes et à publier le montant de leurs actifs, comme dans les pays anglo-saxons »⁷⁵.

● L’épargne solidaire : un outil peu connu

Créés par la loi du 19 février 2001 ⁽⁷⁶⁾, les fonds solidaires sont des fonds communs de placement d’entreprise, dont une part de l’actif est composé de titres émis par des entreprises solidaires.

Les fonds solidaires offrent aux associations un outil de financement dont le potentiel est considérable. Ils recueillent en effet un véritable succès : l’épargne solidaire affichait en 2005 une augmentation de 111 % par rapport à 2004. L’encours des fonds salariaux solidaires s’élevait à 335 millions d’euros en 2006.

Il est donc essentiel de communiquer auprès des associations qui peuvent bénéficier de l’agrément « entreprise solidaire » et d’inciter les entreprises à proposer des fonds d’épargne solidaires à leurs salariés.

4. La transparence et la gouvernance: des exigences croissantes qui pèsent sur les associations

• Les contrôles effectués par les pouvoirs publics : nombreux mais mal appliqués

Contrairement aux idées reçues, les contrôles exercés par les pouvoirs publics sur les associations sont nombreux.

Mis en œuvre aussi bien par l’administration centrale, les services déconcentrés, les collectivités territoriales, les URSAFF, les corps de contrôle ou encore les commissaires aux comptes, ils requièrent bien souvent au sein des associations une personne à temps plein pour s’y consacrer.

Il est normal et légitime que selon le principe du « donnant-donnant », toute subvention publique ou avantage fiscal donne lieu à un contrôle.

Cependant, ces contrôles se résument souvent à la transmission préalable d’une masse de documents peu utilisables et, de fait, peu utilisés par l’administration, et prennent peu la forme de contrôles postérieurs au versement des subventions.

Avant de se reporter à la liste non exhaustive de ces contrôles, figurant en annexe, on peut rappeler que :

– Les associations et fondations reconnues d’utilité publique (RUP) sont soumises à deux types de contrôle : une surveillance du fonctionnement par le biais, le cas échéant, de contrôles sur pièces et sur place d’une part, et une tutelle sur certains actes d’autre part. Les statuts types actuels prévoient que l’association RUP doit envoyer un rapport annuel et un exemplaire des comptes au ministre de l’intérieur et au ministre dont son secteur dépend. Cependant, au niveau central et dans les préfectures, les services ne sont pas en mesure d’exploiter de façon systématique ces documents. Il semble que, faute de temps et de moyens pour les traiter, les documents soient destinés à un archivage systématique. En outre s’exercent les contrôles de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes ⁽⁷⁷⁾, celui de l’Inspection générale des affaires sociales ⁽⁷⁸⁾ et celui de l’Inspection générale de l’administration.

– Les associations faisant appel à la générosité du public sont soumises à un contrôle spécifique de la Cour des comptes depuis la loi du 7 août 1991⁷⁹. Une quinzaine d’associations ont ainsi fait l’objet d’un contrôle méticuleux. Les dirigeants d’associations en sont très demandeurs. Mme Cornette, présidente de la cinquième chambre de la Cour des comptes, confiait à la mission que le contrôle sur les associations, notamment leur capacité à saisir cette occasion pour améliorer leur gestion, prenait tout son sens lors du « retour » ou « deuxième contrôle » des magistrats (celui-ci à été effectué pour l’Association pour la recherche sur le cancer (ARC), l’Association française contre les myopathies (AFM), et la Ligue contre le cancer). Depuis, l’ARC est devenu un modèle de gestion. Cependant la Cour des comptes n’a pas toujours les moyens d’effectuer ce suivi.

– Toutes les associations bénéficiant de subventions doivent déposer leur compte et un bilan annuel auprès de la collectivité ou de l’administration qui les leur a octroyées. Cependant, ces documents sont en général difficilement exploitables et, de fait, peu exploités.

– Les associations recevant plus de 153 000 euros de financement sont tenues de publier leurs comptes. Les comptes doivent être certifiés et présentés selon le plan comptable. Cependant, le décret d’application n’a toujours pas été pris, en raison de divergences de vues entre les différents ministères. La Direction de la vie associative, de l’emploi et des formations (DVAEF) estime notamment que la publication des comptes devrait être gratuite pour les associations. Il est urgent de trouver un accord sur ce point afin d’améliorer l’information des citoyens.

• La multiplication des initiatives de certification ou labellisation

● La question de la gouvernance: une réelle prise de conscience du monde associatif

Le concept de gouvernance, emprunté au vocable et aux pratiques des entreprises n’a pas toujours recueilli les faveurs des associations. Cependant, les dirigeants d’IDEAS ⁽⁸¹⁾ affirment avoir assisté depuis deux ans à un changement d’attitude chez les dirigeants associatifs: « les dirigeants savent aujourd’hui qu’ils doivent faire valoir une bonne gestion, une bonne gouvernance ».

Ainsi le Comité de la Charte travaille depuis quelques années sur la gouvernance associative et promeut le contrôle interne auprès de ses membres, contrôle défini comme « l’ensemble des procédures conduites par la direction de l’organisation et mis en œuvre par ses agents en vue de donner une assurance raisonnable que les objectifs stratégiques fixés sont atteints, les risques maîtrisés, la conformité aux lois et règlements assurée, la gestion efficace, l’information fiable et la communication appropriée ⁽⁸²⁾ ».

Suivant l’exemple des entreprises, certaines associations se sont elles-mêmes lancées dans la rédaction de guides de gouvernance. On peut citer deux exemples : le guide publié par l’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPSS) et celui rédigé par l’Institut français des administrateurs (IFA). Leurs recommandations portent sur :

– l’utilité d’avoir des administrateurs indépendants ;

– la clarification du rôle et du fonctionnement du conseil d’administration ;

– la limitation de la durée des mandats d’administrateur ;

– la définition des responsabilités de chacun au sein de l’association.

De telles initiatives ne peuvent qu’être encouragées, même si, on le verra, elles ne sauraient remplacer le contrôle externe.

• Transparence financière et qualité de la communication: une demande croissante des donateurs

D’après les représentants de France générosités ⁽⁸³⁾, auditionnés par la mission, les donateurs placent désormais, dans la hiérarchie des critères du don, d’abord l’efficacité et ensuite la transparence.

L’existence d’une information financière lisible et d’une description efficace de l’utilisation des fonds est primordiale. À titre d’exemple, les notaires, dont un représentant a été auditionné par la mission, s’estiment submergés par une documentation publicitaire pléthorique et inutilisable et manquent d’une information fiable et hiérarchisée. Ils constatent un besoin croissant d’information des clients et craignent que ceux qui consentent un legs à une association, voyant que celle-ci en a fait mauvais usage, ne mettent en cause leur responsabilité. C’est un frein considérable au développement des legs. Une notation des associations par un organisme indépendant serait, selon eux, plus efficace qu’une publicité excessive.

Au terme des auditions menées par la mission et des données précédemment exposées, on peut dresser le constat suivant :

– Du côté des associations : un poids économique et social sous-estimé, des relations perfectibles avec les pouvoirs publics, une insécurité juridique et financière et des problèmes de ressources humaines. Le succès du cadre défini par la loi de 1901 crée paradoxalement un malaise identitaire et le risque de voir se perdre la richesse du monde associatif ;

– Du côté des pouvoirs publics : l’exigence légitime de contrôler l’usage des fonds publics et d’évaluer l’efficacité de l’action qu’elle soutient, la difficulté à trouver un mode de régulation qui ne porte pas atteinte à la vitalité du secteur et le dialogue délicat avec un monde associatif qui demande à être reconnu et soutenu, tout en étant jaloux de son indépendance.

L’objectif est donc de définir précisément et de façon pragmatique ce qu’associations et pouvoirs publics pensent se devoir mutuellement, dans l’intérêt des bénéficiaires de l’action associative.

II.- LA NÉCESSITÉ D’UN NOUVEAU CONTRAT ENTRE ASSOCIATIONS ET POUVOIRS PUBLICS : POUR DES ENGAGEMENTS RÉCIPROQUES

Simplification et responsabilité sont les principes fondamentaux de cette réforme. Dans cette perspective, le rapport vise, aux moyens de mesures pragmatiques, à :

– reconnaître la spécificité du monde associatif et sa qualité d’interlocuteur des pouvoirs publics ;

– clarifier et simplifier le cadre juridique de son action dans le contexte du droit européen ;

– soutenir l’engagement associatif et stabiliser son financement ;

– subordonner les droits accordés aux associations à des contrôles proportionnés doublés d’une réelle évaluation et promouvoir le contrôle interne.

A. UN PRÉALABLE NÉCESSAIRE : CONNAÎTRE ET RECONNAÎTRE LE SECTEUR

1. Mieux connaître le paysage associatif

Le problème de l’insuffisance de données fiables sur le secteur associatif se pose depuis de nombreuses années. En 1998, le Conseil national de l’information statistique (CNIS) a produit un rapport complet sur le sujet ⁽⁸⁴⁾, dont les principales préconisations n’ont à ce jour été suivies d’aucun effet. On ne peut qu’insister sur la contradiction qui consiste à vouloir mener une politique efficace en faveur des associations sans s’appuyer sur une réelle connaissance du secteur.

a) Tenir un véritable registre des associations

• Appliquer l’obligation de déclarer la dissolution d’une association à la préfecture

De nombreux pays européens tiennent un registre des associations au niveau local et national (Allemagne, Autriche, Grèce, Espagne). En France un système d’information solide fait défaut.

Les associations n’ont pas l’obligation de déclarer leur dissolution, ce qui pose évidemment problème pour chiffrer avec exactitude le nombre d’associations en activité. L’article 5 de la loi de 1901 prévoit pourtant que toute modification doit être notifiée au préfet sous peine de sanction pénale mais cette disposition n’est pas appliquée.

Au Canada, les associations transmettent chaque année certains documents (tels que l’adresse du siège, un cours bilan de leur activité et l’identité des dirigeants) afin d’actualiser les registres. En France même, le régime de droit local alsacien mosellan prévoit que les associations inscrites auprès du tribunal d’instance doivent donner régulièrement signe de vie (bilans annuels d’activité, procès-verbaux des assemblées générales). Dans le cas contraire, l’association est radiée du registre du tribunal d’instance après avertissement.

En s’inspirant de ce modèle, il faudrait au bout de trois ans de non fonctionnement et de non communication de documents à la préfecture, pouvoir considérer que l’association est dissoute pour juste motif, après avoir lancé une procédure d’avertissement.

• La nécessité d’une base de données Waldec sur les associations

Le fichier Waldec, mis en place par le ministère de l’intérieur, a pour objet de créer le « répertoire national » des associations, d’échanger des données entre les services de l’État, d’offrir au monde associatif une véritable simplification administrative par la réduction significative des pièces à fournir et dans la constitution des divers dossiers à présenter à l’administration , de permettre la production de statistiques sur le monde associatif, enfin de dématérialiser totalement, à terme, la procédure de déclaration, de modification et de dissolution d’association.

Après une étape expérimentale, le projet Waldec est désormais entré dans sa phase de généralisation, depuis 2005. La « passerelle JO » (module d’échange numérisé des données entre les préfectures, sous-préfectures et le Journal officiel) est opérationnelle depuis le 4 avril 2007 dans les préfectures et sous-préfectures déjà équipées de Waldec. La consultation des dossiers (fiche d’information par association, statuts, liste des dirigeants) par les services de l’État, est possible sur le réseau Ader. Un imprimé national unique de déclaration, disponible sur Internet, permettra d’engager le chantier de la dématérialisation complète de la procédure de déclaration. Un échange numérisé des données avec le fichier Sirene de l’INSEE est également prévu dans une étape ultérieure. Le rapporteur encourage la poursuite de ces travaux, qui permettront à l’administration de disposer de chiffres solides sur les associations et de fournir au Parlement des informations exhaustives sur le financement de celles-ci (cf. supra).

b) Disposer de données chiffrées fiables

• Renforcer les moyens de l’INSEE et créer un compte satellite des Institution sans buts lucratifs (ISBL)

Un progrès considérable a été réalisé avec la décision de l’INSEE de mettre en place un compte satellite des ISBL. M. Philippe Kaminski, vice-président de l’Association pour le développement de la documentation sur l’économie sociale (ADDES) a été chargé de cette mission au terme de laquelle il a rendu un rapport très complet ⁽⁸⁵⁾. Cependant aucune suite n’a été donnée à cette initiative. Selon M. Philippe Kaminski et Mme Édith Archambault, tous deux auditionnés par la mission, la méthode qui a fait l’objet de deux ans de travail est d’ores et déjà mise au point. À partir des clés de répartition élaborées par les travaux de Mme Tchernonog, un an de travail d’un administrateur et d’un attaché suffirait à mettre au point le compte satellite des organismes ISBL. L’actuel directeur général de l’INSEE, M. Cotis, sensibilisé aux problèmes de la mesure du bien être, du capital social, de la qualité de la vie, pourrait promouvoir ce type d’outil.

Mais les ISBL couvrent des entités hétérogènes qui, au-delà des associations, comprennent les fondations, les syndicats de salariés, les comités d’entreprise, les organisations paritaires, les partis politiques, les églises et les congrégations. Sont exclues les coopératives et mutuelles de l’économie sociale, les fondations d’entreprise, et une partie des associations, notamment les associations informelles. Sur ces dernières, seules les enquêtes peuvent renseigner les pouvoirs publics. Le lancement d’une enquête annuelle sectorielle est une opération capitale, car selon le rapport du conseil national de l’information statistique (CNIS) sur le sujet ⁽⁸⁶⁾ : « il n’y aura de dispositif permanent sans enquête renouvelée régulièrement ». D’où la nécessité de mettre en place un observatoire de la vie associative qui pourrait être chargé de recueillir, entre autres, ce type d’information.

• Mettre en place un observatoire de la vie associative

Il ne s’agit pas de créer un énième comité Théodule, mais de coordonner les divers centres de ressources existants (Laboratoire de la Sorbonne, INSEE et services statistiques des ministères, observatoire de la Fondation de France, Crédit coopératif et Caisse des dépôts) pour recueillir des informations fiables et à jour, support nécessaire de toute politique publique efficace et de l’amélioration du dialogue avec les associations.

Ces diverses instances pourraient être regroupées sous l’égide d’un CNVA rénové.

Les informations seraient mises en ligne sur le portail officiel « associations » qui mériterait d’ailleurs d’être enrichi, refondu et régulièrement actualisé.

• Mettre en œuvre un programme européen avec Eurostat pour harmoniser les données sur le secteur à but non lucratif dans les 27 pays de l’Union européenne

Cette mesure permettrait de faciliter les comparaisons internationales rendues difficiles par des différences d’appellation et de classement des structures associatives.

c) Assurer au Parlement une information digne de ce nom en révisant le « jaune budgétaire »

Le document budgétaire « jaune » institué par l’article 41 de la loi de finances pour 1962 comporte 437 postes dans sa dernière version ⁽⁸⁷⁾. Les subventions accordées à quelques 10 000 associations y figurent sous forme de simple liste dont la lecture est particulièrement indigeste, sans autre logique de classement que l’ordre alphabétique et la répartition par administrations de l’État. Le résultat prend la forme d’un véritable inventaire à la Prévert.

Une telle opacité est proprement inacceptable. Les citoyens sont en droit de savoir quel est le montant des aides attribuées aux associations. Ce document doit être remplacé par un document utilisable. Selon le ministère de l’Intérieur, à l’heure actuelle, les informations dont disposent les différents ministères ne permettent pas d’améliorer la qualité du jaune budgétaire. Pourtant, tous les versements de subvention effectués par l’État sont identifiables au moyen d’un numéro SIRET. Il semblerait donc, au contraire, que la plupart des ministères soient capables de dresser la liste exhaustive des subventions qu’ils accordent en central et au niveau déconcentré. De plus, l’article 22 de la loi n° 2006-586 du 23 mai 2006, relative au volontariat associatif et à l’engagement éducatif, dont le décret d’application n’est malheureusement pas encore paru, dispose que « les personnes morales de droit public tiennent à disposition du public par voie électronique, dans des conditions fixées par décret, le montant des subventions qu’elles ont accordées aux associations de droit français et aux fondations reconnues d’utilité publique. Un bilan annuel consolidé est disponible chaque année ». Les collectivités locales ont elles aussi l’obligation de publier la liste des associations subventionnées. Il suffirait qu’elles enregistrent, elles aussi, le numéro SIRET attaché à chaque association et de faire remonter l’information pour que l’on commence à avoir une vision plus claire et exhaustive du montant et de la répartition des aides accordées aux associations. Les techniques modernes permettent de flécher les versements effectués. Il est donc tout à fait à la portée de l’administration de fournir une amélioration digne de ce nom au Parlement.

À plus long terme, il serait souhaitable de s’inspirer du rapport annuel de la Charity Commission britannique. Le « jaune  budgétaire » pourrait recenser et publier les comptes de 30 000/40 000 associations les plus importantes par leur bilan, leur compte de résultat, leur effectif salarié, des 2 000 associations reconnues d’utilité publique et des cent associations faisant appel à la générosité du public.

Loin de se réduire aux seules subventions directes de l’État, ce document budgétaire pourrait établir le bilan des dépenses fiscales, estimées par Bercy à pas moins de 1 milliard d’euros. Pour cela, le contribuable pourrait reporter sur sa déclaration d’impôts le numéro SIRET de l’association bénéficiant des droits à réduction d’impôt. La dépense fiscale étant une dépense publique au même titre que les subventions, le Parlement doit être informé de son montant et de son éventuel impact au moment du vote du budget.

Propositions : – faire du « jaune » budgétaire sur les associations un document lisible et utilisable, offrant une vision claire et exhaustive du montant des subventions accordées par l’État ainsi que des dépenses fiscales en faveur du secteur associatif ; – créer une base de données des associations (finalisation du fichier Waldec) ; – mettre en place et assurer le suivi annuel d’un panel d’associations ; – mobiliser la statistique publique en créant un compte satellite des instituts sans but lucratif (ISBL) et créer une unité en charge des organismes non marchands à la direction générale de l’INSEE.

2. Mieux reconnaître les associations en créant les conditions d’un véritable dialogue civil

Dans la plupart des pays européens, des organes de concertation et de dialogue avec les associations ont été mis en place. En France, les instances de dialogue ne sont plus adaptées face à l’essor et aux mutations du secteur associatif.

Les associations ne pourront participer de façon constructive aux actions de consultations mises en place par les pouvoirs publics ni être de véritables forces de proposition sans une meilleure organisation des instances de dialogue.

Parallèlement le secteur associatif doit poursuivre son effort de regroupement afin que les pouvoirs publics puissent compter sur des interlocuteurs clairement identifiés. Sur ce point les situations sont extrêmement variables, certains secteurs, notamment celui des ONG, ont accompli un réel travail de coordination et de mutualisation des moyens dont les autres secteurs pourraient utilement s’inspirer.

a) Pour une représentation des associations dans les principaux organes de concertation à la hauteur de leur poids économique et social

La représentation des associations au Conseil économique et social (CES) est trop faible au regard de son poids économique et social (5 représentants sur 231 membres).

Le rapporteur propose que le nombre des représentants d’associations au CES soit porté à vingt. Le vote d’une loi organique, nécessaire à la modification de la composition du CES devrait permettre cette extension de la représentation du monde associatif.

Dans le même esprit de développement du dialogue avec les associations, le rapporteur préconise l’extension du congé de représentation. L’article L. 225-8 du Code du travail prévoit un congé de représentation pour tout travailleur membre d’une association désigné comme représentant de cette association dans une instance consultative ou non : l’employeur est alors tenu de lui accorder le temps nécessaire pour participer aux réunions de cette instance. Cependant, l’application de cette disposition demeure aujourd'hui extrêmement compliquée et limitée : pour bénéficier de ce congé, le représentant de l'association doit siéger dans une instance mentionnée sur une liste mise à jour par les différents ministères. Or la mise à jour de cette liste n’est pas suffisamment rapide. Il conviendrait par conséquent dorénavant d’appliquer le système plus souple prévu par l’article L. 225-8 du code du travail qui donne droit à ce congé de représentation dès lors que la représentation est prévue par un texte législatif ou réglementaire ⁽⁸⁸⁾.

Proposition : donner aux associations les moyens de se faire entendre en renforçant la représentation des associations au sein du Conseil économique et social et en élargissant le congé de la représentation.

b) Pour la transformation du Conseil national de la vie associative en un véritable organe d’expertise 

Le Conseil national de la vie associative (CNVA) a un rôle particulier : il fait le lien entre les besoins des associations et la logique publique. Il constitue également une instance d’expertise dont l’utilité est indéniable. Pour preuve, un certain nombre de propositions figurant dans ses avis ont été reprises lors de la Conférence nationale de la vie associative en 2006.

Aujourd’hui le CNVA souffre d’une crise identitaire. Considéré comme un lieu d’expertise, d’analyses et d’étude, il peine à réunir des groupes de travail réactifs, d’autant que les saisines gouvernementales sont rares. Sa composition est peu claire ainsi que sa fonction. Les difficultés rencontrées cette année dans le renouvellement de sa composition ont révélé ces difficultés. Il n’a pas clairement un rôle représentatif mais il est pourtant considéré comme tel.

Selon sa présidente, Mme Édith Arnoult-Brill, entendue par la mission, « il faut revoir la composition du CNVA en croisant l’expérience et la connaissance. Il s’agirait d’associer au sein d’un collège les représentants de la vie associative, des spécialistes, des universitaires et des membres de l’administration nationale et locale. Il faut garder la présence de l’État sachant que les représentants des collectivités territoriales doivent être plus nombreux. »

Cette recomposition devrait s’accompagner d’une redéfinition de ses fonctions. En tant qu’organe d’expertise, le CNVA devrait notamment être chargé de l’élaboration de critères de labellisation et de l’agrément des organismes de contrôle et d’évaluation de cette labellisation.

Proposition : s’appuyer sur un véritable organe d’expertise, grâce à un Conseil national de la vie associative (CNVA) :

– réviser la composition du CNVA pour en faire une structure plus légère composée de représentants du milieu associatif, d’experts et de représentants de l’administration et des collectivités locales ;

– redéfinir ses fonctions, notamment d’observation du secteur associatif et d’expertise (certification, labellisation, référentiels d’évaluation) et renforcer son statut ;

– renforcer ses moyens ⁽⁸⁹⁾.

Cette réforme nécessite une réelle concertation au sein du secteur associatif. Les membres actuels du CNVA étant nommés pour trois ans, elle pourra s’appliquer à l’horizon 2011.

c) Pour une meilleure organisation de l’administration au niveau national et local

• Au niveau national, une inter-ministérialité effective s’impose

La majorité des pays européens ont mis en place un organe de dialogue entre les associations et les pouvoirs publics. Ainsi, au Royaume-Uni, un Office of the Third sector, rattaché au Cabinet office a été créé en 2006, en vue de rassembler des compétences qui relevaient auparavant du ministère de l’intérieur et du ministère du commerce et de l’industrie.

La décision politique de rattacher cet organe directement au Cabinet Office (c’est-à-dire au Premier ministre) est destinée à rendre hommage au rôle de ce secteur. Il est dirigé par un parlementaire ayant rang de sous-secrétaire d’État, M. Phil Hope.

C’est désormais cet organisme qui met en œuvre la politique gouvernementale d’encouragement de développement du monde associatif en Grande-Bretagne. Il coordonne notamment les actions conduites par les différents ministères en lien avec les associations, et travaille aussi avec les autres grandes instances ministérielles impliquées dans la promotion et le soutien au tiers secteur.

La France manque d’un tel organe bien que le mouvement associatif plaide depuis longtemps en sa faveur.

Cette préoccupation est d’ailleurs partagée par M. Jean-Louis Langlais, inspecteur général de l’administration honoraire dans son récent rapport. Celui-ci insiste sur la nécessité de « donner une meilleure cohérence, une visibilité accrue et donc une interministérialité affirmée » à la politique du gouvernement dans le secteur associatif, en créant « une mission, une délégation, une commission interministérielle… l’essentiel est qu’il existe un échelon de décision politique au plus haut niveau. ⁽⁹⁰⁾ »

Sur des sujets aussi cruciaux que la transposition de la directive services ou encore la réforme des agréments associatifs, une réelle interministérialité s’impose. Ainsi, certains ministères (Environnement, Éducation nationale) ont chacun amorcé récemment la réforme de leurs agréments. C’eût été l’occasion, hélas manquée, de mener une réflexion plus globale sur la simplification du système.

Certes une certaine coordination est toujours assurée par le ministère chargé de la vie associative. Néanmoins, une délégation interministérielle ayant une vision sur l’ensemble de « l’économie sociale » est sans doute la meilleure solution pour les raisons suivantes :

– on constate que les principales avancées en matière associative ont souvent été portées par une structure interministérielle ⁽⁹¹⁾ ;

– surtout, et comme le rappelait la représentant du ministère de l’intérieur lors de son audition, il est regrettable d’avoir séparé les associations des autres organismes de l’économie sociale.

La création d’une délégation interministérielle n’empêcherait certes pas qu’au niveau de chaque ministère, la relation avec le cabinet du ministre soit assurée par un organe permanent, à l’exemple du ministère de l’environnement du développement durable et de l’aménagement du territoire, où un bureau des associations est placé auprès du cabinet du Secrétaire général du ministère.

Proposition : au niveau national, dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), créer une structure interministérielle – délégation ou comité – rattachée au Premier ministre, et chargée d’assurer le pilotage de la politique associative.

• Au niveau local, une nécessaire coordination des différents acteurs

La Conférence permanente des coordinations associatives (CPCA) confiait, lors de son audition par la mission que « face à la complexification de l’action publique (plusieurs niveaux politiques à compétences communes, multi-financements systématique), au moment où l’action de l’État est elle-même remise en question sur les territoires, les associations doivent avoir des interlocuteurs clairement identifiés. Au niveau local, cette identification est malaisée. »

Entre la région, le département, les services déconcentrés, le délégué départemental à la vie associative, le préfet, sans compter les diverses structures d’accompagnement du secteur associatif, souvent peu coordonnées, les associations peinent à identifier clairement l’interlocuteur adapté.

Le dialogue entre associations et pouvoirs publics au niveau local reste à inventer. L’Association des départements de France (ADF) et l’Association des régions de France (ARF), auditionnés par la mission, se sont dits favorables à la mise en place d’interlocuteurs chefs de file au niveau local, point sur lequel les membres de la mission s’accordent. Il est urgent sur ce sujet d’engager une réflexion commune avec les services déconcentrés et les représentants des collectivités territoriales.

Propositions : au niveau local, rationaliser les dispositifs d’accompagnement et coordonner les différents interlocuteurs ; inscrire la question des conséquences de la décentralisation sur le monde associatif au programme de la prochaine Conférence nationale de la vie associative.

d) Pour la tenue régulière d’une Conférence de la vie associative au niveau national et local et l’évaluation de la Charte d’engagements réciproques

Le système de rencontres périodiques a largement fait ses preuves puisque la majorité des mesures en faveur du secteur associatif sont issues des Assises nationales de la vie associative de 1999 et de la Conférence nationale de la vie associative de 2006.

La Conférence de la famille offrait un exemple instructif : organisée chaque année et préparée par la délégation interministérielle à la famille, elle permettait de fixer des objectifs politiques clairs à la politique familiale, selon une méthode concertée et d’y allouer les moyens nécessaires.

Par ailleurs, le titre 5 de la Charte d’engagements réciproques entre les pouvoirs publics et les associations prévoit que « la mise en œuvre de la Charte sera évaluée tous les trois ans. Cette évaluation, confiée en particulier au CNVA, sera présentée au Conseil Economique et Social et au Parlement. Elle sera rendue publique et discutée dans un cadre adapté avec des représentants des deux parties. Elle permettra d’analyser et, le cas échéant, de porter remède aux difficultés constatées dans les relations entre l’État et les associations ». Cette clause doit être respectée. Dans cet esprit, le rapporteur propose qu’un rapport soit remis au Parlement à l’issue de la Conférence nationale de la vie associative sur l’application de cette Charte.

L’organisation de la Conférence nationale des associations, tous les trois ans, pourrait être préparée par des groupes de travail animés au sein du Conseil national de la vie associative (CNVA) et le secrétariat pourrait être assuré par la DIIESES. Cette conférence serait l’occasion de définir les principaux objectifs de la politique associative et de déterminer les moyens qui lui sont alloués. Ce type de conférence pourrait être décliné au niveau local et permettrait de faire le bilan des dispositifs existants et de l’application de la Charte d’engagements réciproques ainsi que de maintenir un lien entre associations et pouvoirs publics.

Propositions : – tenir tous les trois ans une Conférence nationale de la vie associative, afin de définir les principaux objectifs de la politique associative et de déterminer les moyens qui lui sont alloués, et encourager la tenue de conférences régionales de la vie associative ; – à l’issue de la prochaine Conférence nationale de la vie associative, remettre un rapport au Parlement sur l’application de la Charte nationale d’engagements réciproques.

e) Pour un paysage associatif structuré par un encouragement des associations à se coordonner

La création de la conférence permanente des coordinations associatives (CPCA) a été un réel progrès, permettant aux pouvoirs publics d’identifier des interlocuteurs au sein du monde associatif.

Par ailleurs, certains secteurs ont fait l’effort de se structurer. « Coordination SUD – Solidarité Urgence Développement », fondée en 1984, rassemble six collectifs d’ONG et plus de 130 ONG françaises de solidarité internationale. Elle assure une double mission d’appui à la professionalisation des ONG françaises et de représentation de leur position auprès des pouvoirs publics. Dans le secteur culturel, le Centre national d’appui et de ressources culture (CNAR Culture) s’est constitué en juillet 2004. Il est coordonné par l’association Opale – Culture & Proximité, qui travaille depuis 1988 sur la valorisation et l’accompagnement d’associations culturelles.

Ces groupements permettent non seulement de porter auprès des pouvoirs publics les propositions propres aux différents secteurs mais aussi de mutualiser les moyens, d’accompagner les petites associations et de diffuser l’information. Ils ne peuvent qu’être encouragés.

B. UNE URGENCE DANS LE CONTEXTE EUROPÉEN : RÉNOVER LES MODES DE RECONNAISSANCE ET SÉCURISER L’ENVIRONNEMENT JURIDIQUE DES ASSOCIATIONS

1. Une question urgente : l’impact de la directive « services » sur l’action associative

Une partie du secteur associatif entre potentiellement dans le cadre de la directive « services ». Il faut donc anticiper les conséquences de la transposition de la directive.

a) Au niveau national, anticiper les conséquences de la transposition de la directive « services ».

La directive repose sur la notion de mandatement, très éloignée des notions de mandat des droits civil ou administratif français, et l’existence d’un régime d’autorisation français ne suffit pas pour faire du titulaire d’une telle autorisation un mandataire de l’État au sens européen.

Le groupe interministériel de transposition placé sous l’égide du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie (MINEFI) (Mme Marie-José Palasz) procède actuellement à l’inventaire de la réglementation entrant dans le champ d’application de la directive, ce qui recouvre notamment toutes les autorisations administratives.

Ce travail doit être effectué en ayant présent à l’esprit les enjeux relevant de la problématique des aides d’État telle que fixée par la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) dont la portée est réelle pour les organismes bénéficiaires de subventions. À cet égard, le lien entre le mandatement au titre de la directive services et le régime des aides d’État pourrait avoir des conséquences très préjudiciables pour bon nombre d’associations.

Un groupe interministériel de travail piloté par l’IGAS et missionné pour opérer le classement des dispositifs réglementaires existants a été mis en place. Il doit faire le tri entre les services sociaux d’intérêt général à l’occasion du recensement de la législation existante ; répertorier en trois catégories comprenant les services exclus, les services entrant dans le champ de la directive, les services pour lesquels une analyse approfondie apparaît nécessaire. On ne peut que souligner l’urgence de ces travaux et la nécessité d’y associer les acteurs de la vie associative directement concernés.

Propositions : – anticiper les conséquences de la transposition de la directive « services » sur le secteur associatif, en dressant rapidement l’inventaire des associations potentiellement concernées ; – en fonction des conclusions rendues par le groupe de travail piloté par l’IGAS, revoir les modes de reconnaissance des associations afin d’exclure celles qui œuvrent au service de l’intérêt général (aides aux personnes âgées, aide aux familles, aide à l’enfance, logement) du champ de la directive.

b) Au niveau européen, relancer le projet d’une directive sur les SSIG et profiter de la présidence française pour inscrire la question à l’ordre du jour du Conseil

Comme l’énonce clairement le rapport de M. Frédéric Pascal, remis au nom du Conseil économique et social ⁽⁹²⁾, l’objectif au niveau européen est de permettre l’adoption, par le Conseil et le Parlement européens, d’un outil juridique adapté aux services sociaux d’intérêt général, afin de clarifier leur cadre d’action et de reconnaître leur spécificité au sein de l’Union européenne. « À défaut de cet encadrement européen, l’avenir des acteurs sociaux serait menacé, car ils se trouvent aujourd’hui dans une insécurité juridique qui les fragilise ».

Les représentants associatifs considèrent insuffisante et dangereuse la définition étroite des services sociaux d’intérêt général (SSIG) figurant dans la directive : dangereuse, car susceptible d’une exportation hors du champ limité de la directive services ; insuffisante, par rapport à l’objectif d’une définition très large des SSIG valable comme modèle européen d’une économie sociale dont les coopératives et les mutuelles constitueraient les deux autres piliers. L’idée d’une définition la plus large possible des SSIG permettrait d’exporter cette définition dans les vastes domaines du droit de la concurrence et des aides d’État.

Ce modèle a une logique à laquelle les pouvoirs publics français ont été sensibles par rapport à l’approche « résiduelle » qui prédomine en particulier dans les pays anglo-saxons. Aussi, le gouvernement français a-t-il fait sienne l’idée d’un instrument cadre pour les services d’intérêt général et il a accueilli avec sympathie le principe soutenu par les coordinations associatives, notamment l’UNIOPSS, d’une directive sectorielle relative aux SSIG.

La mission invite le gouvernement à relancer le débat au niveau européen sur l’adoption d’une directive relative aux SSIG, en s’efforçant de promouvoir le concept de mandatement collectif et l’idée que l’obligation de prestation est implicite dès lors qu’une activité est majoritairement financée par des fonds publics.

Proposition : profiter de la présidence française de l’Union européenne pour adopter un agenda européen en matière de services sociaux d’intérêt général (SSIG), en inscrivant la question à l’ordre du jour du Conseil européen de décembre 2008 et relancer le dialogue européen en la matière à la faveur du forum sur les SSIG qui aura lieu en France en octobre 2008.

c) De l’utilité d’un statut associatif européen à terme

À l’exception notable des organisations non gouvernementales (ONG) ⁽⁹³⁾, il n’existe pas à proprement parler de statut international applicable aux associations.

Au niveau européen, les premières tentatives datent des années 1980. Aucune n’a abouti. Alors même qu’un statut spécifique a été adopté pour les sociétés coopératives européennes, la Commission, qui avait présenté une proposition visant à adopter un statut de l’association européenne, l’a en effet retirée en septembre 2005, dans le cadre de l’initiative « mieux légiférer ». Depuis plus de dix ans, les discussions se poursuivent sans que l’on parvienne à un accord sur une mesure qui concerne pourtant directement le citoyen européen et ses droits.

De nombreuses associations européennes appellent de leurs vœux l’adoption d’un outil juridique adapté à leur action et recourent, faute de mieux, au statut associatif belge. L’adoption d’un statut associatif européen serait pourtant une véritable aubaine pour le développement de la vie associative, notamment dans les États où les législations nationales entravent l’exercice de la liberté d’association. Il contribuerait à la simplification administrative pour les associations transfrontalières ou celles qui ont une action transnationale au sein de l’UE. Il faciliterait aussi le financement européen des activités des associations. Enfin, à l’heure où l’on parle d’une nécessaire appropriation par les citoyens de la question européenne, le projet de statut associatif européen doit être relancé.

Conscient des blocages existants, le rapport précité de M. Jean-Marc Roirant rendu au nom du CES propose d’adopter un statut, optionnel, « d’association européenne transnationale », qui viendrait compléter les statuts nationaux. Il s’appuierait sur la définition de « l’intérêt européen », tel qu’il peut apparaître dans l’objet de l’association. Le nombre minimal d’adhérents pourrait être de l’ordre de cinq personnes morales ou physiques et d’au moins deux États membres différents. Il s’adresserait aux regroupements de personnes physiques et morales, sans liens organiques avec des administrations d’État ou collectivités territoriales, oeuvrant pour l’intérêt général, hors du champ des relations du travail, dans une dimension européenne. Il ne concernerait que des organisations à « gestion désintéressée » et pourrait être soumis à des conditions de bonne gouvernance.

Proposition : obtenir l’inscription du projet de statut associatif au prochain programme de la Commission européenne, tout en faisant valoir auprès de nos partenaires européens que ce statut n’a pas vocation à se substituer aux statuts nationaux.

2. La directive « services » : une occasion à saisir pour simplifier les modes de reconnaissance et les relations contractuelles entre pouvoirs publics et associations

La réforme des agréments et de la reconnaissance d’utilité publique est une nécessité dans le contexte de la transposition de la directive services. Pour les membres de la mission, c’est l’ensemble des rapports contractuels et des modes de reconnaissance qui doivent être examinés à cette occasion.

Le rapporteur propose d’une part que les modes de reconnaissance soient révisés. Il rejoint sur ce point les conclusions du rapport Langlais précité qui préconise de distinguer trois types d’associations : les associations déclarées, les associations qui seraient dites « d’intérêt social ou général » et les associations d’utilité publique. À ces trois niveaux de reconnaissance seraient attachés différents droits et devoirs.

D’autre part, dans la mesure où un nombre croissant d’associations est associé, ou même chargé, de la mise en œuvre d’un service public et où rien n’indique que la tendance tende à s’inverser, il est essentiel d’établir un partenariat responsable avec les associations qui sont chargées d’un service public et de sécuriser leur cadre d’action à l’aune de la réglementation européenne, à l’image du Partnership in Public Services passé récemment entre le gouvernement britannique et les associations.

a) La réforme des modes de reconnaissance : trois niveaux de reconnaissance auxquels seraient attachés différents droits et devoirs 

Quel doivent être les principes de cette réforme ? Pour les associations, simplifier les démarches, sécuriser le cadre juridique de leur action, enfin respecter le principe constitutionnel de liberté associative en ne multipliant pas les verrous administratifs. Pour les pouvoirs publics, contrôler de façon graduée l’usage des fonds publics et mieux organiser leurs relations avec les associations chargées d’un service public.

– Les associations simplement déclarées

Pour près de 800 000 associations, dont le budget n’est pas conséquent et qui s’appuient majoritairement sur le bénévolat, le cadre institué par la loi de 1901 demeure parfaitement adapté.

Il s’agit donc de ne pas peser sur la vitalité de ces petites associations, tout en trouvant un mode de régulation adapté. Les associations déclarées bénéficieraient de la capacité de recevoir des dons mais seraient soumises aux contrôles d’un commissaire aux comptes et aux contrôles menés par les services déconcentrés dès lors qu’elles bénéficieraient de subventions publiques. À terme il est nécessaire d’entamer une réflexion sur les niveaux de subvention et leur répartition entre l’État et les collectivités locale pour ces associations de petite taille.

– Les associations reconnues d’utilité sociale ou d’intérêt général

Cette catégorie recouvre les associations subventionnées ou qui bénéficient d’avantages fiscaux et œuvrent au service de l’intérêt général. Le rapporteur estime qu’il n’est pas non plus nécessaire de modifier la loi de 1901 pour créer un statut spécifique.

Le rapport remis au Premier ministre par le député Jean-Pierre Decool en mai 2005 ⁽⁹⁴⁾ préconisait la mise en place d’une reconnaissance d’utilité sociétale, soumise à un certain nombre de conditions (reprenant les critères établis par l’administration fiscale pour définir le caractère d’intérêt général d’une association).

Le rapporteur estime que cette proposition mérite d’être approfondie. Il serait envisageable, comme au Royaume-Uni, d’établir la liste des secteurs dans lesquels ces associations interviennent et de les soumettre à un certain nombre d’obligations, en s’inspirant par exemple de la pratique de l’administration fiscale. Ainsi l’association devrait poursuivre un but d’intérêt général, être soumise à un contrôle financier et à une évaluation régulière au niveau décentralisé L’association devrait se doter d’un commissaire aux comptes.

– Les associations reconnues d’utilité publique

La reconnaissance serait délivrée par le Conseil d’État, comme c’est le cas actuellement et contrôlées par la Cour des comptes avec le concours de l’IGAS et de l’IGA, pour une durée limitée et avec un rapport d’audit au bout de cinq ans.

Proposition : mettre en place trois niveaux de reconnaissance correspondant à des droits et devoirs proportionnés (associations déclarées, associations reconnues d’utilité sociale, associations reconnues d’utilité publique).

b) Les associations engagées dans une mission de service public : une situation spécifique

Pour les associations financées en majorité par la puissance publique et qui sont engagées dans une mission de service public, la question de la sécurisation des rapports avec l’administration est particulièrement prégnante.

À cet égard, il est apparu intéressant de présenter l’expérience britannique du Partnership in Public services.

Les associations chargées d’une mission de service public, véritables relais des pouvoirs publics, doivent être intégrées dans une véritable contractualisation et être reconnues comme telles.

Sans avoir un statut à part, ces associations feraient l’objet d’une reconnaissance et d’une attention particulière de la part des pouvoirs publics :

– la collaboration avec ces associations doit passer obligatoirement par une contractualisation pluriannuelle.

– les fonctionnaires doivent être mieux formés à la prise en compte des associations dans la passation des marchés publics.

– enfin une réflexion doit être engagée sur les modalités de financement public de ces associations. Les associations craignent un passage total à l’appel à projet au détriment de la subvention qui préserve leur capacité d’initiative. Des travaux récents ont été conduits pour permettre une meilleure définition des champs de la subvention, de la délégation de service public et des marchés publics, y compris une meilleure utilisation des clauses sociales. Dans le cadre des débats sur les SSIG, ces questions doivent être posées.

Proposition : formaliser, à l’image du gouvernement britannique, un partenariat avec les associations qui mettent en œuvre un service public et réfléchir aux champs de définition de la subvention, de la délégation de service public et des marchés publics dans le cadre des débats sur les SSIG.

c) Les associations agrémentées : pour une refonte complète du système

Quant aux associations agrémentées – à propos desquelles il faut rappeler que c’est l’activité et non la structure en tant que telle qui fait l’objet d’une agrémentation – l’avis du Conseil national de la vie associative (CNVA) de 2006 avait conclu que malgré un système très complexe, les différentes autorisations s’avéraient en général utiles et que ces agréments devaient être examinés à l’avenir à l’aune des politiques européennes sur les services sociaux d’intérêt général (SSIG). En effet, avec l’avancée des textes européens en matière de SSIG, seuls subsisteront les agréments nécessaires à l’exercice d’une activité que l’État doit surveiller pour des considérations d’intérêt général (notion du mandatement européen).

On pourrait ainsi distinguer :

– d’une part les agréments nécessaires à l’exercice d’un service public, qui seraient transformés en reconnaissance d’intérêt général,

– d’autre part, les agréments sectoriels qui s’apparenteraient davantage à des habilitations. Chaque ministère étant très attaché à la spécificité de ses agréments, cet agrément serait toujours délivré par chacun des ministères, compte tenu des spécificités sectorielles. On pourrait toutefois envisager d’établir un socle commun avec une harmonisation des obligations comptables et du contrôle du fonctionnement démocratique de l’association. Tous les contrôles relevant de l’usage des financements, de la gestion et de la gouvernance seraient commun à tous les agréments.

Proposition : remettre à plat le système des agréments.

d) Les associations para-administratives : trouver une solution juridique innovante

À partir d’un certain seuil de financement et de rapport avec la puissance publique, on peut considérer qu’il s’agit d’associations para-administratives pour lesquelles une solution juridique innovante doit être trouvée. Quand la majorité des crédits utilisés sont publics, une transformation s’impose. Les associations oeuvrant sous le contrôle direct ou quasi direct de la puissance publique et qui ne sont pas désignées comme opérateurs de l’État en accord avec le ministère des finances soulèvent des questions que les jurisprudences conjointes et abondantes de la Cour des comptes et du Conseil d’État sont loin d’élucider.

Dans ce contexte, l’épée de Damoclès de la gestion de fait, entre autres, est en permanence suspendue au-dessus de la tête des signataires de conventions financières avec ces établissements.

Une clarification s’impose. Le groupement d’intérêt public (GIP), solution envisagée par le rapport du Conseil d’État de 2000, n’est pas nécessairement adapté (sa durée de vie est limitée et le statut des salariés est peu clair juridiquement). Au contraire, la régie ou l’établissement public de coopération culturel (EPCC) créé par la loi du 4 janvier 2002 ⁽⁹⁵⁾, et mis en place par le ministère de la culture, est une piste très intéressante qui mériterait un examen approfondi notamment quand le financement, comme c’est souvent le cas de ces associations, concerne l’État et les collectivités locales.

Proposition : Transformer, au-delà de 75 % de financement public, les associations en établissement public, sur le modèle des établissements publics de coopération culturel (EPCC).

C. SOUTENIR LES DEUX PILIERS DU MONDE ASSOCIATIF : FINANCEMENT ET ENGAGEMENT

1. Stabiliser le financement des associations : le nerf de la guerre

a) Financement public : la nécessité d’une stabilité des moyens, d’une gestion pluriannuelle des dépenses et d’une mobilisation des acteurs

● Généraliser les contrats d’objectifs pluriannuels (COP) à la faveur du premier budget pluriannuel

On constate que lorsqu’il existe une convention triennale et que les associations se conforment aux termes de la convention, la visibilité et la régularité des versements de subventions sont plutôt bonnes. De plus, la convention permet une évaluation de l’action associative sur la base d’objectifs précis. De fait, la généralisation des contrats pluriannuels d’objectif fait partie des demandes récurrentes des associations.

S’il n’est peut-être pas toujours opportun d’injecter les automatismes de l’administration française au sein du secteur associatif, le rapporteur estime que les contrats d’objectifs demeurent des instruments utiles et efficaces. Les conventions triennales conviennent bien aux projets se déroulant effectivement sur une période dépassant l’exercice budgétaire annuel et dont l’évaluation ne saurait intervenir à l’issue d’un intervalle court. De même, elles sont particulièrement adaptées aux relations partenariales établies dans la durée.

Les Britanniques en font un usage bien supérieur celui de la France et certaines administrations ont choisi de développer cet outil, dans une proportion certes limitée. Le choix de 20 à 30 % de la part destinée aux COP par l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSÉ) semble judicieux.

Le rapporteur préconise donc qu’une part importante des associations subventionnées le soit par voie de conventions pluriannuelles. Le seuil des 23 000 euros de subvention à partir desquels la convention devient obligatoire pourrait toutefois être abaissé ⁽⁹⁶⁾.

● Améliorer l’allocation et les délais de versement des subventions

La mise en place d’une gestion électronique des demandes de subvention est une demande récurrente du milieu associatif.

Elle faciliterait par ailleurs le contrôle de l’administration en permettant de connaître en temps réel l’origine des différents financements ainsi que leur montant. Le dispositif Subvention en ligne mis en place en 2007, est en cours d’expérimentation. Cependant, ses fonctionnalités devront être améliorées. Par exemple, le ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (MEEDDAT) en a déjà signalé la lourdeur. Le secteur santé du ministère a décidé de déployer le dispositif auprès des GRSP (Groupement régionaux de santé publics) pour la campagne 2007-2008 ; 6 000 dossiers de demandes de subventions ont ainsi été présentés. Malgré les difficultés rencontrées par les utilisateurs, GRSP comme associations, le bilan est jugé positif. Le secteur jeunesse, sport et vie associative a également décidé un déploiement sur l’ensemble du territoire et pour l’ensemble des interventions du ministère (Jeunesse et Éducation populaire, Sport). Ainsi en 2008 toutes les directions départementales et régionales jeunesse et sport ont expérimenté ce portail avec un petit échantillon d’associations. Un bilan doit être établi à l’issue de cette première expérimentation afin de faire évoluer le dispositif pour la prochaine campagne d’aide de 2009.

Le rapporteur préconise la généralisation du dispositif à tous les ministères et une réflexion pour en améliorer son fonctionnement. De plus, compte tenu du développement des financements croisés, une concertation doit être engagée avec les collectivités locales afin qu’elles utilisent le même outil.

Par ailleurs, la mise en place d’un guichet unique pour l’octroi des subventions, contribuerait à une réduction non négligeable des montants et des coûts de gestion des subventions versées par l’État et permettrait d’alléger considérablement la charge qui pèse sur les associations.

Au niveau national, la réception des demandes de subvention, l’instruction et l’attribution du dossier complet pour paiement aux différents programmes ministériels, seraient gérées par une délégation interministérielle. Il faudrait aussi adopter des critères de gestion des demandes fondés sur le principe de subsidiarité et fixer des seuils. Un dispositif analogue devrait être créé au niveau régional sous l’autorité des secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR) de manière à mettre en œuvre une gestion unique des crédits d’intervention en faveur des associations.

Il est par ailleurs urgent d’améliorer les délais de versement de subvention, d’établir un calendrier clair pour les associations et de généraliser les systèmes de versement par avance et de garantie par les pouvoirs publics.

Malgré quelques progrès, les retards de versement subsistent. Il est donc essentiel d’assurer un versement des subventions au minimum en juillet. Selon l’administration, le problème majeur vient de ce que les comptes arrivent en juillet au ministère, qui ne peut verser les subventions avant la remise intégrale du dossier. Pourtant, dans certains ministères, comme le ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (MEEDAT), les efforts d’organisation visant à verser les subventions au premier semestre ont été couronnés de succès chaque fois que les pièces nécessaires – comptes de résultat et de bilan et comptes-rendus financiers – ont pu être fournies par les associations. Pour y parvenir, les associations ont accepté :

– de déposer leur demande l’année n-1 (première tranche) ou avant le 30 avril de l’exercice (seconde tranche d’instruction) ;

– d’avancer la période de finalisation de leurs comptes et, pour certaines associations, leurs assemblées générales. Même si des exceptions subsistent, l’objectif demeure que les subventions parviennent sur le compte des associations dans les six semaines suivant la déclaration de complétude du dossier.

Les autres ministères pourraient utilement s’inspirer de cette pratique.

Il est également essentiel d’engager une réflexion sur le niveau approprié de subventionnement des associations.

Sachant que la gestion d’une subvention par l’administration est estimée à 450 euros, le versement de subventions de faible montant par l’État peut s’avérer contre-productif. Une solution serait de réduire le nombre de subventions en fixant un montant plancher et en précisant les conditions du principe de subsidiarité entre l’État, les régions, les départements et les communes, hors programmes nationaux spécifiques menés par l’État. L’exemple du financement par l’État des associations, dans le cadre de la politique de la ville, est intéressant. Il s’organise de la manière suivante :

– au niveau local, dans le cadre des contrats urbains de cohésion sociale (15 000 financés par le biais de crédits déconcentrés) ;

– au niveau national, dans le cadre du Partenariat national, qui finance des projets autour de la sensibilisation des réseaux aux problématiques de la ville, de l’organisation de démarches intéressant directement la Délégation interministérielle à la ville et au développement urbain (DIV) ou d’expérimentations pouvant avoir un intérêt national.

À la faveur de la révision générale des politiques publiques (RGPP), une réflexion concertée sur ce thème pourrait avoir lieu lors de la prochaine Conférence nationale de la vie associative.

● Promouvoir les systèmes d’avance et de garanties

Le dispositif permettant le versement par avance de 50 % des subventions avant le 30 mars de chaque année est selon l’administration peu utilisé par les associations.

Il faut citer également l’action du Fonds de coopération de la jeunesse et de l’éducation populaire (FONJEP), sorte de « banquier » au service de la vie associative qui permet un versement anticipé des subventions spécifiques dont les personnes publiques lui confient le paiement. Le système est particulièrement efficace quand les bailleurs alimentent eux-mêmes régulièrement le FONJEP.

Quant aux outils bancaires, ils sont peu connus du milieu associatif. Selon une étude de la Conférence permanente de la vie associative (CPCA), 83 % des dirigeants associatifs déclarent n’avoir jamais entendu parler du système de garantie bancaire ; en cas de problème de trésorerie, 7 % d’entre eux ont recours au prêt bancaire, 3 % à la garantie bancaire. Les associations devraient être mieux informées sur ces possibilités et mieux accompagnées ⁽⁹⁷⁾. Sur ce point l’État et la Caisse des dépôts, à travers la convention « Agir pour l’emploi 2008-2012 », prévoient des actions pour renforcer l’accompagnement financier du secteur associatif.

Enfin, certains secteurs du monde associatif s’efforcent de se structurer afin d’accompagner les associations, notamment dans leur recherche de financement. Ainsi Coordination Sud a mis en place un Fonds de renforcement institutionnel et organisationnel. Le Comité national olympique et sportif français a créé un Centre national d’appui et de ressources. Cet accompagnement est essentiel, particulièrement pour les petites associations. Il doit être soutenu par l’État.

● Subvention ou appel à projet ? Comment préserver la vitalité du secteur associatif?

Certains rapports préconisent le passage de la culture de subvention à celle de l’appel à projet ou de la commande publique. La solution est à première vue séduisante. Cependant, les associations craignent d’être assimilées au reste du secteur de l’économie marchande et que les pouvoirs publics perdent de vue la spécificité de leur action. Bien plus, le financement par projet tend à oublier les frais de fonctionnement. C’est omettre le fait qu’aucun projet ne saurait être mis en œuvre s’il n’est pas porté par une structure pérenne et du personnel compétent.

Propositions : – abaisser le seuil de subvention à partir duquel les contrats d’objectifs doivent être signés ; – généraliser, y compris aux collectivités territoriales, le dossier unique de financement et mettre en place des guichets uniques de demande de financement ; – améliorer les délais de versement de subvention ; – mener une réflexion sur le niveau adapté de versement de subventions ; – développer les avances sur versement de subvention, les systèmes de garantie et de prêts bancaires et soutenir la constitution de centres de ressources au sein des regroupements associatifs.

b) Financement privé : renforcer la confiance des donateurs et médiatiser les dispositifs existants

● Promouvoir un système fiscal parmi les plus avantageux en Europe

Le régime fiscal actuel des principales formes de générosité du public – dons, libéralités et mécénat d’entreprise – révisé en 2003 et en 2005, satisfait les fondations et les associations membres de France générosités. Il existe cependant un réel problème de communication concernant le financement privé.

C’est pourquoi la mission propose de déclarer la générosité « grande cause nationale » en 2009.

● S’inspirer du Payroll Giving Scheme anglais

● Mieux contrôler la délivrance des reçus fiscaux

Toute association déclarée peut recevoir des dons manuels. Toutefois, seules celles qui répondent aux conditions posées à l’article 200 du code général des impôts peuvent délivrer un reçu fiscal aux donateurs. Or, le contrôle des associations qui utilisent ce procédé est peu effectué par l’administration. La loi du 1^er août 2003, qui a créé une procédure de rescrit fiscal (l’association envoie une demande « d’habilitation » à l’administration, en cas de non réponse dans les six mois qui suivent, l’association est considérée comme d’intérêt général), est un réel progrès, mais elle ne peut remplacer les contrôles. Le contrôle d’un commissaire aux comptes pour toute association souhaitant bénéficier d’avantages fiscaux est une nécessité.

● Rassurer les donateurs : les labels privés, initiatives à encourager mais à considérer avec prudence

Les initiatives privées de labellisation se multiplient. Parmi les plus connues, celle du Label Afaq Afnor, qui, faute d’avoir fait l’objet d’une concertation avec le secteur associatif, ne recueille pas toutes ses faveurs, et celle du Comité de la Charte (voir l’encadré).

Le rapporteur estime qu’il est légitime d’élaborer un label. Il invite d’ailleurs les diverses structures à se rapprocher pour mettre en commun leurs pratiques et leurs ressources.

On ne peut qu’encourager de telles initiatives. Il est d’ailleurs souhaitable qu’elles soient plurielles. Mais le contrôle interne ou par les pairs ne remplacera jamais un contrôle de second niveau. On ne peut en attendre plus que ce pourquoi ces labels existent : rassurer les donateurs. Il faut rappeler d’ailleurs que l’ARC avait été contrôlée par le Comité de la Charte avant de faire l’objet d’un contrôle plus approfondi de la part de la Cour des comptes.

Il pourrait donc être envisagé de mettre en place une sorte de « police » des labels au sein de l’État. Il faudrait pour cela mettre au point, en accord avec le secteur associatif et les divers organismes de labellisation existant, un référentiel commun de labellisation. L’État pourrait ensuite déléguer à ces organismes la possibilité de délivrer un label. Cette démarche pourrait être organisée dans le cadre du Conseil national de la vie associative grâce à une réorganisation de ses fonctions et du rôle d’expertise qui doit lui être dévolu.

● Encourager le développement des fondations

La loi de modernisation de l’économie ⁽⁹⁸⁾ a mis en place un instrument qui pourrait s’avérer extrêmement utile aux associations en recherche de financement : les fonds de dotation. Toutefois ces fondations ne sont soumises à aucun des contrôles auxquelles sont soumises les fondations reconnues d’utilité publique, ce qui devrait évidemment remettre en cause leur attractivité. Il ne s’agit pas de revenir à la lourdeur de l’ancien modèle à laquelle il était justement question d’échapper, mais d’assurer un minimum de contrôles.

Il est notamment essentiel de :

– soumettre les libéralités consenties aux fonds de dotation aux dispositions de l’article 910 du code civil ;

– faire apparaître plus clairement que les dons issus de la générosité publique sont, comme les libéralités consenties au fonds, assimilés à des dotations en capital ;

– préciser les modalités de désignation des membres du conseil d’administration pour rendre celui-ci indépendant des fondateurs et des organismes bénéficiaires finaux des actifs apportés au fonds.

● Encourager des modes de financement innovants

Plusieurs pistes de réflexion peuvent être suivies :

– S’inspirer de l’exemple britannique : le profit shedding

– Dans un contexte de tension budgétaire et de retard de versement des subventions, il est important de mieux informer et de mieux former les responsables associatifs à la diversité des outils financiers auxquels ils peuvent recourir.

– Il est enfin essentiel de valoriser les outils de financements spécifiques qui sont offerts aux associations, notamment l’épargne solidaire. La loi de modernisation de l’économie a de plus assoupli les conditions d’agrément « entreprise solidaire » pouvant recourir au fonds de placement solidaires. Il est donc essentiel de communiquer auprès des associations mais aussi auprès des entreprises pour développer cet outil. Le ministère de la santé, des sports et de la vie associative pourrait éditer un guide des outils financiers dont disposent les associations.

– Développer l’expérience de fonds d’amorçage pour les petits projets associatifs ;

– Mettre en place, avec la caisse des dépôts, un centre de ressources national.

Propositions : – encourager la création des fondations ; – promouvoir les dons privés (mieux informer les particuliers et les entreprises en déclarant en 2009 la générosité « Grande cause nationale » ; réfléchir à la mise en place de l’équivalent du Payroll Giving Scheme britannique ; promouvoir en les contrôlant les systèmes de labellisation) ; – développer des modes de financement innovants en éditant un guide sur les outils financiers (épargne solidaire, fonds d’amorçage pour les petits projets associatifs, modalités d’accès aux prêts bancaires).

2. Encourager l’engagement associatif : un réel défi dans les années à venir

a) Le bénévolat : renouveler, accompagner, former, valoriser

Selon M. Jacques Henrard, président de la Conférence permanente de la vie associative (CPCA), auditionné par la mission, « trop souvent la question du bénévolat tend à être traitée d’une manière compassionnelle et non pas comme une action publique concertée (diagnostics, méthodes, objectifs) qui débouche sur un véritable train de mesures concrètes. »

● Former les bénévoles

Il faudrait pour cela :

– Sécuriser les crédits du Comité national de développement de la vie associative, dont les dotations sont largement insuffisantes au regard des besoins de formation des bénévoles à 20 millions d’euros (pour 9 millions en 2007) et mettre en place une déconcentration du dispositif.

– Mettre en place un tronc commun de formation destiné aux bénévoles comprenant notamment des éléments de droit, des notions de comptabilité, de gestion, et d’informatique. La diffusion d’un CD-Rom du dirigeant associatif, sur le modèle du CD-Rom du dirigeant sportif, pourrait également être un moyen efficace d’épauler les élus associatifs.

– Coordonner les offres de formation au niveau local entre services déconcentrés et collectivités territoriales.

– Mettre en place un crédit à la formation au profit des dirigeants d’association de plus de 50 adhérents. Celui-ci pourrait être co-financé par les associations (un pourcentage de leurs crédits de fonctionnement) et les pouvoirs publics. Une concertation avec les organismes paritaires collecteurs agréés du secteur associatif devrait être lancée sur ce thème.

À ce titre, le rapporteur estime que le bénévolat doit être reconnu comme une contribution au co-financement de projet (ce qui suppose des mécanismes d’estimation financière satisfaisants du travail bénévole) (proposition figurant également dans le rapport du Parlement européen d’avril 2008 (résolution sur la contribution du bénévolat à la cohésion économique et sociale). Ce type de valorisation est déjà pratiqué dans certains programmes de subvention de la Commission européenne.

● Mieux accompagner les bénévoles

● Favoriser l’engagement des différentes catégories de population : jeunes, retraités, salariés

– Développer un programme pour le bénévolat des seniors. En 2010, les plus de 60 ans représenteront 25 % de la population. Selon une étude datant de 2004, les dispositifs d’accompagnement sont aujourd’hui largement insuffisants compte tenu de l’enjeu que les retraités représentent pour le monde associatif. Si l’on souhaite, à l’instar des pays étrangers de référence, que davantage de retraités s’engagent dans le bénévolat associatif, il faut mettre en place un programme propre à les y inciter.

– Promouvoir le bénévolat des demandeurs d’emploi. Il n’est évidemment pas question de substituer le bénévolat à la recherche d’un emploi. Cependant, un rapport commun de France bénévolat et de l’association « Solidarités Nouvelles face au chômage » ⁽⁹⁹⁾ invite le service public de l’emploi et les associations d’accompagnement à encourager le bénévolat des personnes au chômage, activité valorisante pendant cette période difficile.

– Développer le mécénat de compétences

– Élargir le congé de représentation. L’article L. 225-8 du code du travail permet au représentant d’une association dans une instance consultative de bénéficier de deux jours de congé par an pour s’y consacrer. Dans les faits, l’application du congé de représentation est complexe et la liste des organismes consultatifs qui y donnent droit n’est que rarement mise à jour. À ce titre, il conviendrait d’une part d’élargir la durée du congé de représentation, et de l’autre de prévoir que donnent droit à un congé de représentation tous les organes consultatifs prévus par un texte législatif ou réglementaire.

Promouvoir l’engagement des jeunes par sa prise en compte dans le cursus universitaire. Selon les études récentes, les jeunes s’engagent en moyenne pour trois ou quatre mois, et majoritairement pour des projets précis. De nombreux efforts restent à accomplir afin d’encourager l’engagement des jeunes. Il existe des tentatives de valorisation de l’expérience associative dans le parcours étudiant, par exemple à l’Université de Rouen, qui méritent d’être étudiées.

● Valoriser le bénévolat

– Promouvoir le bénévolat au sein de la validation des acquis de l’expérience (VAE). Depuis sa mise en place par la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002, le bilan de la prise en compte du bénévolat dans la procédure de VAE n’est pas des plus brillants.

– Mettre en place le livret d’épargne civique que le Président de la République s’est engagé à créer. Ce livret rendra possible l’ouverture de droits en faveur des bénévoles qui leur permettront de bénéficier notamment :

– de stages de formation gratuits pour un an de bénévolat dans une association ;

– de l’octroi de points supplémentaires aux examens ;

– d’une véritable reconnaissance de l’expérience associative.

Enfin, la possibilité d’accorder à chaque élu associatif un trimestre d’allocation retraite par tranche de dix années d’engagement associatif a été évoquée à plusieurs reprises par les personnalités auditionnées. Cette proposition est ancienne, elle figure dans un certain nombre de rapports et a fait l’objet de propositions de loi. Toutefois, sa mise en œuvre se heurte à des obstacles techniques réels, notamment la comptabilisation et la valorisation du temps consacré par les bénévoles à l’action associative.

Proposition : encourager le bénévolat : – former : augmenter les crédits du Conseil du développement de la vie associative (CDVA) et décentraliser l’attribution des fonds ; mettre en place un tronc commun de formation des bénévoles ; – promouvoir le bénévolat de tous : développer le bénévolat de compétence ; favoriser l’engagement des seniors ; permettre le bénévolat des personnes sans emploi ; valoriser l’engagement associatif dans le cursus secondaire et supérieur ; – valoriser : promouvoir et faire le bilan de la validation d’acquis de l’expérience pour les bénévoles ; mettre en place le livret d’épargne civique ; – reconnaître le bénévolat comme une contribution au co-financement de projet.

b) Le volontariat : un nécessaire effort de clarification juridique et de rationalisation des différents dispositifs

Le volontariat a une réelle utilité. Cependant il est constitué d’une multitude de dispositifs mal évalués et mal coordonnés. Les publics concernés peinent à s’y retrouver ce qui explique le bilan en demi teinte des différentes formes de volontariat. De plus le statut juridique du volontariat, entre bénévolat et salariat, mériterait d’être clarifié.

Le récent rapport rendu par M. Ferry remis au président de la République ⁽¹⁰²⁾ dresse un constat similaire. Il pourrait donc être envisagé, dans le cadre d’une réforme du volontariat civil, de remettre à plat le système.

C’est pourquoi le rapporteur préconise l’adoption d’une loi cadre de simplification et de clarification des statuts du volontariat.

Proposition : clarifier la nature du statut de volontaire et remettre à plat le système par le vote d’une loi cadre sur le volontariat.

c) L’emploi associatif : simplifier les dispositifs de contrats aidés

• Définir clairement le rôle accordé à l’emploi associatif

La Conférence permanente des coordinations associations (CPCA), auditionnée par la mission, préconise, à juste titre, l’ouverture d’une concertation nationale avec le mouvement associatif organisé et les organisations patronales sur les conditions de suivi des dispositifs existants, sur les objectifs qualitatifs et quantitatifs de la nouvelle politique et des modalités de simplification des contrats, de sécurisation de leurs financements.

• Rationaliser les dispositifs d’emplois aidés et réfléchir à la définition d’un type de contrat aidé spécifique aux associations

Sur le sujet des emplois aidés, la mission souhaite particulièrement insister sur :

– la mise en place d’une réflexion, dans le cadre de la réforme des contrats aidés, sur la possibilité de mettre en place une forme de contrat spécifique au milieu associatif ;

– l’importance d’un dialogue permanent et proactif avec le service public de l’emploi pour une insertion professionnelle durable des publics dans le monde associatif de l’économie sociale ou de l’économie en général.

• Reconnaître les employeurs associatifs

La reconnaissance de la représentativité des organisations patronales de l’économie sociale dans le dialogue social national est une revendication récurrente des employeurs associatifs, rencontrés par la mission.

D. ENCOURAGER LE CONTRÔLE INTERNE, SIMPLIFIER LES CONTRÔLES EXTERNES ET PROMOUVOIR L’ÉVALUATION : VERS UNE RÉVOLUTION CULTURELLE ?

1. Une nécessaire amélioration du contrôle interne et de la gouvernance associative : des efforts à poursuivre

a) Améliorer la gouvernance interne des associations et mettre au point un « code de bonne gouvernance »

Les associations prennent conscience de la nécessité d’améliorer leur gouvernance. Deux initiatives notables ont été précédemment citées, celle de l’institut français des administrateurs (IFA) ⁽¹⁰³⁾ et celle de l’Union nationale interfédérale des organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPPS), qui ont tout deux publié des guides de gouvernance à l’usage des dirigeants associatifs. Selon l’IFA, cet outil simple et pratique doit « permettre aux administrateurs et dirigeants du monde associatif d’évaluer eux-mêmes le fonctionnement de leur Conseil d’administration, d’en identifier les points forts et les points faibles et de décider collégialement des améliorations à y apporter. »

Il ne revient pas à la puissance publique de s’ingérer dans le fonctionnement interne des associations. Toutefois, on peut encourager les bonnes pratiques par secteur. Ainsi, sur le modèle de ce qui a été récemment réalisé au Royaume-Uni, un « code bonne gouvernance » ⁽¹⁰⁴⁾ à destination des associations pourrait être publié, rédigé avec l’appui du secteur associatif et de l’administration, par exemple au sein du Conseil national de la vie associative (CNVA).

Ce code de bonne conduite pourrait s’articuler autour de principes simples. Comme l’énonçait Michel Lucas, directeur de l’IGAS, puis président de l’Association pour la recherche sur le cancer (ARC), celle-ci est devenue un exemple de gestion (voir le rapport de la Cour des comptes en 2005) grâce à l’application de règles simples :

– pas de pouvoir sans contre pouvoir (contrôle des comptes avant approbation devant le conseil d’administration; représentation du personnel au conseil d’administration) ;

– pas de décision prise par une seule personne (engagement des dépenses contresigné par le directeur général, administrateur et responsable de la gestion) ;

– limitation des mandats ;

– transparence des comptes ;

– organisation d’un contrôle interne qui facilite le contrôle externe : le contrôle doit se transformer progressivement en évaluation, partagé entre la structure contrôlée et l’organe qui contrôle.

– on peut également ajouter l’assurance que la rémunération des dirigeants fait l’objet d’une décision collégiale et prévoir la communication du montant de cette rémunération.

– la présence d’administrateurs indépendants au sein du conseil d’administration.

b) Élargir les compétences des commissaires aux comptes

Par ailleurs, le rôle des commissaires aux comptes devrait être élargi. Comme le préconisait le Conseil d’État dans son rapport public sur les associations de 2000, il serait souhaitable d’introduire à l’article L. 612-4 du Code de commerce (voir l’annexe 5) l’obligation pour toute association reconnue d’utilité publique d’avoir recours à un commissaire au comptes dans les conditions prévues aux articles L. 225-218 et suivants du Code de commerce ⁽¹⁰⁵⁾. De même toute association reconnue d’utilité sociétale ou d’intérêt général selon la typologie précédemment exposée devrait avoir recours à un commissaire aux comptes.

Par ailleurs, il serait souhaitable d’abaisser la durée de leur mandat, le nombre de mandats successifs étant actuellement limité à six par l’article L. 822-14 ⁽¹⁰⁶⁾ du code du commerce.

c) Encourager le contrôle par les pairs

Les initiatives précédemment citées du Comité de la Charte et de Gouvernance et certification ne sont pas isolées. D’autres organismes, en accord avec le milieu associatif, tendent à développer des formes « d’audit ». On ne saurait trop encourager ces initiatives, sans toutefois qu’elles puissent remplacer les contrôles externes.

À terme, il pourrait être envisagé de mettre en place une sorte de « police » des labels au sein de l’État. Pour cela il serait nécessaire de mettre au point, en accord avec le secteur associatif et les divers organismes de labellisation existant, un référentiel commun. L’État pourrait ensuite déléguer à ces organismes la possibilité de délivrer un label, sur le modèle de ce qui est pratiqué aux Pays Bas.

Propositions : – publier un « code de bonne gouvernance » à destination des associations, rédigé avec l’appui du secteur associatif et de l’administration, par exemple au sein du Conseil national de la vie associative (CNVA), à partir des pratiques déjà mises en place ; – élargir les compétences des commissaires aux comptes, abaisser la durée de leur mandat et créer un co-commissariat aux comptes pour les associations dont le budget dépasse un seuil fixé par décret ; – encourager le contrôle par les pairs et mettre en place à terme un « label » de bonne gouvernance, mis au point au sein du CNVA et contrôlé par des organismes agrémentés par ce dernier.

2. S’appuyer sur une information de qualité : information financière claire et bilans d’activité

a) Simplifier et clarifier le compte d’emploi afin de connaître l’usage qui est fait des fonds

Il est important de disposer d’informations claires, simples et maniables.

À ce titre la loi du 7 août 1991 relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique prévoit la publication d’un compte d’emploi annuel des ressources par les associations faisant appel à la générosité du public. Bien qu’utile, cet outil rend imparfaitement compte de l’utilisation des fonds. Il s’apparente davantage à un compte de « cuisinière », établi en flux, et ses méthodes d’établissement ne sont pas homogènes, ce qui ne facilite ni leur lecture ni la comparaison entre les associations.

Un rapport de la Cour des comptes sur l’amélioration de la qualité de l’information financière de ces organismes, publié en 2007, fait un certain nombre de propositions pour améliorer la présentation des comptes et invite notamment à une clarification sur les trois points suivants :

– les missions sociales (dépenses qui concourent à la réalisation des causes mises en avant dans les campagnes d’appel aux dons) : il y a actuellement dans la rubrique « missions sociales » une masse d’ombre qui ne pourrait être clarifiée que par les acteurs associatifs. Ceux-ci devraient mettre au point une grille de lecture commune. Les tickets restaurants du personnel administratifs ont-ils vocation à figurer dans les missions sociales ? La Cour préconise une information des organismes sur les méthodes analytiques retenues, une permanence de celles-ci et la traçabilité des charges du compte de résultat aux emplois du compte d’emploi (savoir comment, par exemple, le compte « personnel » est ventilé).

– le suivi des fonds non utilisés : le compte d’emploi doit le faire apparaître. De fait cette obligation est peu respectée. La Cour invite les associations à permettre le suivi de ces fonds.

– les ratios : la liberté est totale en ce domaine. La Cour propose aux associations de respecter quelques principes (que les indicateurs soient accompagnés notamment de commentaires, et par l’indication claire des objectifs et de la stratégie de l’association, qu’ils soient validés par les instances associatives, qu’ils puissent être vérifiés dans les documents comptables).

Le Conseil national de la comptabilité, saisi de cette question, a pris en compte les observations de la Cour des comptes et rendu un avis en avril 2008. Il faut à présent que cet avis soit suivi par les associations. Dans cette perspective, l’article 4 de la loi de 1991, relative au congé de représentation en faveur des associations et des mutuelles et au contrôle des comptes des organismes faisant appel à la générosité publique, pourrait mentionner les comptes annuels selon les modalités prévues au règlement comptable n°99-01 du CRC, tel que modifié récemment.

Proposition : mettre en place une présentation normée du compte d’emploi annuel des ressources afin d’avoir une vision claire de l’utilisation des fonds.

b) Étendre l’usage des comptes d’emploi des ressources

L’article L 612-4 du Code du commerce ⁽¹⁰⁷⁾ précise que « toute association ayant reçu annuellement des autorités administratives, au sens de l'article 1er de la loi du 12 avril 2000, ou des établissements publics à caractère industriel et commercial une ou plusieurs subventions dont le montant global dépasse un seuil fixé par décret, doit établir des comptes annuels comprenant :

– un bilan

– un compte de résultat

– une annexe dont les modalités d'établissement sont fixées par décret. »

Il est bien précisé que « ces associations doivent assurer, dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'État, la publicité de leurs comptes annuels et du rapport du commissaire aux comptes. »

Il aurait fallu inclure, dans la définition des comptes publiés, un compte d’emploi des ressources, le seul qui puisse être lu et compris par le public.

Proposition : publier en annexe des comptes annuels qui doivent être publiés, un compte d’emploi des ressources, sur le modèle de celui des associations faisant appel à la générosité du public.

c) Créer un portail exposant en un tableau synthétique les comptes des associations et les comptes-rendus d’activité

L’article 10 de la loi du 1^er avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations prévoit que « le budget et les comptes de tout organisme de droit privé ayant reçu une subvention, la convention prévue au présent article et le compte rendu financier de la subvention doivent être communiqués à toute personne qui en fait la demande. »

Dans les faits cette publicité n’est pas assurée, les décrets d’application n’ayant toujours pas été pris (les discussions portent sur le caractère payant ou non pour les associations de la mise en ligne de ces informations).

Il a été décidé qu’au dessus de 153 000 euros de subventions, les associations mettraient leurs comptes en ligne sur un site géré par le Journal officiel. Aucune discussion n’a été menée sur la mise en place d’une présentation unifiée et lisible, permettant de comparer les associations et de juger de l’utilisation des fonds publics. Cette solution semble bien peu opérationnelle.

En revanche, la mise en place d’un site unique public, contenant un fichier des associations recevant plus de 153 000 euros de subventions, des données comptables présentées selon un schéma unifié et un lien informatique vers le site des associations semblerait plus utile pour la population et pour les pouvoirs publics.

Propositions : – prendre les décrets d’application de l’ordonnance de 2005 qui prévoit la publicité des comptes annuels des associations dont les subventions dépassent 153 000 euros et des associations bénéficiant de dons ouvrant droit à des avantages fiscaux excédant 153 000 euros ; – mettre en place un site public regroupant ces informations selon une présentation lisible et unifiée.

3. Des contrôles externes plus simples et plus efficaces : scenarii possibles pour une remise à plat du système

Contrairement aux idées reçues, les associations sont soumises, on l’a vu, à de nombreux contrôles, pratiqués par l’administration (services ministériels et corps de contrôle tels que l’inspection générale des affaires sociales ou l'inspection générale de l'administration), les juridictions financières (Cour des comptes et Chambres régionales des comptes), les services fiscaux ou encore l’URSAFF. Ni l’utilité ni la légitimité de ces contrôles ne sont remis en cause par les associations. Cependant, leur poids est parfois jugé excessif, particulièrement pour les petites associations qui n’ont ni le temps ni les moyens humains à y consacrer. Trop souvent, malgré les textes relatifs aux simplifications administratives, les administrations réclament beaucoup de documents aux associations. Ces documents s’empilent ensuite dans les archives sans avoir été réellement exploités, à de rares exceptions près.

a) Simplifier et graduer les contrôles exercés sur les associations

Comme l’énonce le rapport du Conseil national de la vie associative (CNVA) ⁽¹⁰⁸⁾ sur le sujet, il n’est pas nécessaire d’instaurer de nouvelles réglementations mais bien d’appliquer utilement celles qui existent.

Toutefois, la simplification et la rationalisation des documents communiqués à l’administration, précédemment évoquées (notamment l’utilisation des comptes d’emploi des ressources), constitueraient une première avancée.

Par ailleurs, les contrôles devraient être plus proportionnés au montant des subventions, encore que beaucoup de règles en ce domaine ne concernent que les plus grosses associations en termes de budget.

Un compte rendu financier portant sur l’utilisation tant quantitative que qualitative de la subvention, accompagné d’un entretien peut être plus efficace qu’une multiplication des demandes de pièces comptables que l’administration n’aura, de toute façon, pas le temps de traiter compte tenu de ses moyens humains.

La Délégation interministérielle à l’économie sociale (DGCP) a conduit des expérimentations intéressantes dans le cadre du système d’analyse logicielle des subventions aux associations (SALSA) dans un certain nombre de départements en associant l’ensemble des administrations à la mise en place de tableaux de suivi des financements permettant d’alerter les financeurs et les associations quand certains indicateurs révélaient des dysfonctionnements. Ce type d’alerte, situé en amont, permet d’apporter des correctifs adaptés avant que la vie même de l’association ne soit menacée. La région Rhône-Alpes a conduit une expérience particulièrement intéressante dans ce domaine. Par ailleurs, d’après les informations que la mission a pu obtenir, il semble que la Préfecture de Paris utilise toujours cet outil et y trouve un intérêt certain.

Enfin, en cas de cofinancement, confier le contrôle comptable à une administration chef de file serait du plus pur bon sens.

b) Donner davantage de moyens aux corps de contrôle

Il va de soi que si le contrôle interne doit être encouragé, il ne remplacera jamais le contrôle externe, assuré notamment par les juridictions financières et les corps de contrôle de l’administration. D’un avis unanime, les services administratifs au niveau central et déconcentré n’ont pas les moyens d’exploiter les documents qui leurs sont envoyés chaque année ni de faire des contrôles sur pièce et sur place.

Par conséquent il semble opportun de s’appuyer en la matière sur les corps de contrôle, dont la qualité des travaux est généralement saluée par le secteur associatif, en leur allouant des moyens supplémentaires.

L’Inspection générale de l’administration (IGA) a ainsi récemment entamé une mission d’évaluation et de contrôle de l’action des associations agréées en matière de sécurité civile. Cette initiative mérite d’être soulignée et pourrait inspirer d’autres corps d’inspection.

L’avis de 2000 du Conseil d’État sur les associations reconnues d’utilité publique recommandait de renforcer les moyens de surveillance et de contrôle du ministère de l’intérieur en donnant de manière plus nette, par une mention dans le décret du 16 août 1901 portant règlement d’administration publique pour l’exécution de la loi du 1^er juillet 1901 relative au contrat d’association, compétence à l’IGA pour vérifier sur pièce et sur place les associations reconnues d’utilité publique.

La Cour des comptes, quant à elle, effectue depuis des années un travail efficace et reconnu en matière de contrôle des principales associations françaises. Depuis 1992, 95 % des associations qui font appel à la générosité du public ont été contrôlées, ce à quoi il faut ajouter les enquêtes horizontales de type « Tsunami » portant sur 35 associations.

Selon Mme Cornette, présidente de la cinquième Chambre de la Cour des comptes, il serait possible d’intensifier ces contrôles, mais cela nécessite un effort de moyens important.

Par ailleurs, la Cour des comptes ne peut juridiquement contrôler les établissements financés au moyen du prix de journée. Une disposition législative du type de celle qui a été prévue pour les organismes de formation professionnelle permettrait de remédier à cette anomalie.

c) L’exemple de la Charity commission britannique

Une solution pourrait être de créer une instance administrative indépendante compétente en matière associative selon les principes de la Charity Commission britannique.

Toutefois, si l’exemple est intéressant, il n’est guère envisageable de transposer ce modèle en France, ne serait-ce qu’à cause des moyens humains considérables dévolus à la Charity Commission.

Surtout, en complément de l’action des corps de contrôle publics, le Conseil national de la vie associative (CNVA), réformé dans le sens proposé par la mission, devrait promouvoir l’autodiscipline du secteur associatif.

4. La lente marche vers l’évaluation : à quand une révolution culturelle ?

Au-delà des contrôles, nécessaires mais parfois mal appliqués, la question de l’évaluation doit être abordée. Comme l’énonçait Mme Anne-Marie Cornette, présidente de la cinquième chambre de la Cour des comptes, lors de son audition, « il serait utile de renforcer l’évaluation et le contrôle éclairé a posteriori, plus efficace qu’un contrôle excessif a priori qui n’est parfois qu’un contrôle sur la forme ».

a) Une problématique émergente en France : contexte de la LOLF, dispositions législatives et initiatives associatives

Certains pays sont beaucoup plus avancés que la France en la matière. Ainsi les Pays-bas ou le Royaume-Uni, où les rapports d’activité des associations sont très complets et prennent en compte la question de l’efficacité de leur action, avec une batterie d’indicateurs de résultat. Ainsi, la Charity commission peut, au titre de ses activités de conseil, être amenée à se prononcer sur l’efficacité de l’action d’une association.

Cependant, le contexte de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qui obéit à une logique d’objectifs évalués selon des indicateurs précis, de même que les tensions budgétaires et la nécessité de rendre compte des dépenses, tendent à faire émerger la problématique de l’évaluation dans notre pays.

La convention triennale d’objectifs est un instrument qui a également permis de sensibiliser administration et associations à la problématique de l’évaluation. Les conventions triennales portent en effet sur des objectifs, concrétisés en actions, chacune recourant à un ou plusieurs indicateurs choisis en commun. Le système en est à ses débuts, mais la mise en place des conventions d’objectifs pluriannuelles (COP) a fait changer la culture des ministères. Les associations y sont très sensibles. Un bilan est établi chaque année et dans le courant de la dernière année, une entrevue permet de faire le bilan des trois ans.

Des dispositions législatives prévoient explicitement des démarches d’évaluation qui touchent aussi le secteur associatif. Ainsi la loi de 2002 sur l’action sociale ⁽¹⁰⁹⁾ impose une démarche de qualité interne aux établissements sociaux ou médico-sociaux qui, en France, sont pour la plupart gérés par des associations.

L’article 22 de la loi dispose que « ces établissements procèdent à l’évaluation de leurs activités et de la qualité des prestations qu’ils délivrent, au regard notamment de procédures, de références et de recommandations de bonnes pratiques professionnelles validées ou, en cas de carence, élaborées, selon les catégories d’établissements ou de services, par un Conseil national de l’évaluation sociale et médico-sociale. Les résultats de l’évaluation sont communiqués tous les cinq ans à l’autorité ayant délivré l’autorisation ».

Le Conseil national de l'évaluation sociale et médico-sociale (CNESMS) qui est chargé « d’impulser une culture de l’évaluation propre au secteur social et médico-social » a élaboré un guide en 2006.

Les associations se sont elles aussi emparées du sujet. À titre d’exemple, dans le secteur international, le F3E, une association regroupant des associations de solidarité internationale et des collectivités locales s’efforce de promouvoir la qualité des pratiques par l’évaluation. Elle propose un accompagnement méthodologique, le cofinancement d’études, des formations, une diffusion des expériences et élabore des outils d’aide à la décision. Les associations auditionnées par la mission se sont dites prêtes à entrer dans une démarche d’évaluation de leur action, à condition toutefois que les critères d’évaluation prennent en compte leur spécificité et ne soient pas purement quantitatifs.

b) Des obstacles à surmonter : manque de moyens de l’administration et blocages culturels

L’administration française est habituée à « faire » et non à « faire faire ». Elle mène donc d’avantage des contrôles a priori en évaluant peu. Il faudrait s’engager résolument dans une logique de partenariat et d’évaluation avec les associations.

La convention triennale d’objectifs est un instrument qui a permis de sensibiliser administration et associations à la problématique de l’évaluation.

Cependant la culture de l’évaluation est lente à se mettre en place tant du côté des financeurs que du côté des associations. Elle suppose également des personnels compétents et un angle d’attaque différent de la vision comptable. Les CPO supposent que les deux parties aient des compétences en matière de construction d’un projet pluriannuel (avec une analyse de la situation d’origine), d’un programme d’action échelonné dans le temps, d’objectifs à atteindre, de processus d’évaluation et de tenue de comptabilité prévisionnelle et analytique sur plusieurs exercices. Les associations, même de taille importante, sont dans l’incapacité d’élaborer des budgets prévisionnels classiques et analytiques sur plusieurs années. Seules les associations gros employeurs (2 %) peuvent le faire. Le travail d’évaluation requiert de réelles compétences professionnelles et ne peut s’improviser.

c) La définition d’indicateurs pertinents : une réelle attente de la part des associations.

Le Conseil d’État, dans son rapport public précité de 2001, en appelait déjà au développement de l’évaluation. Les associations de leur côté ne sont pas insensibles à cette problématique. Cependant les outils font défaut.

La mise en place de l’évaluation se heurte en effet à la question des indicateurs. Selon les types de projet et selon les secteurs concernés, l’évaluation est plus ou moins aisée. Par exemple, les actions menées par les associations en lien avec le ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (MEEDDAT) peuvent être évaluées à partir de leurs résultats tangibles : recueil de données, plans de restauration d’espèces, gestion de réserves naturelles, colloques. L’évaluation est moins facile lorsque des opérations de communication, de sensibilisation ou d’éducation sont confiées à ces partenaires. Quant aux secteurs tels que la culture, les critères d’évaluation sont particulièrement difficiles à mettre en place.

S’il s’agit d’évaluer l’efficacité avec les mêmes outils que ceux utilisés pour les acteurs économiques classiques, la méthode risque d’être vouée à l’échec. Une approche purement quantitative ne rendrait pas compte de la complexité des actions menées. Pourtant, c’est en adoptant des indicateurs adaptés que le monde associatif peut valoriser la spécificité de son action.

Une étude menée auprès de 1000 associations et récemment publiée par KPGM, société anonyme d’expertise comptable et de commissariat aux comptes du secteur non marchand en France, pointe ces difficultés et présente dans un tableau récapitulatif quelques premiers critères d’évaluation. Cependant il faut rappeler, comme l’ont fait les personnalités auditionnées par la mission, la difficulté de trouver des indicateurs transversaux et la nécessité d’une grande prudence dans leur utilisation, tant les différents secteurs obéissent à des logiques propres.

LES INDICATEURS DE TRANSPARENCE RELATIFS À L’ÉVALUATION

3 - Évaluation	Indicateurs		Extrait des questions
	Existence d’une culture de l’évaluation interne	Adéquation entre objectifs définis et moyens mis en œuvre	L’association se fixe-t-elle des objectifs d’impact de son action avant de lancer l’action ? L’association s’interroge-t-elle régulièrement sur l’optimisation des moyens à mettre en œuvre pour réaliser son objet social ?
		Pilotage des actions	En cours de réalisation des actions, y a-t-il un suivi régulier du budget prévisionnel ? Existe-t-il une commission d’évaluation des actions mises en œuvre ?
		Communication des résultats aux tiers	Existe-t-il un compte-rendu des actions en termes opérationnels (qualitatif) et financiers (quantitatif) des opérations réalisées à l’assemblée générale ? L’association communique-t-elle sur l’efficacité de l’euro investi dans l’association ?
	Existence d’une culture de l’évaluation par rapport à l’environnement	Connaissance des évolutions de l’environnement	L’association a-t-elle nommé un ou plusieurs administrateurs en charge de la veille concurrentielle ? L’association mesure-t-elle l’impact des politiques publiques sur ses actions ?
		Aptitude à la comparaison	L’association participe-t-elle à des observatoires ?
		Accompagnement par des experts	L’association s’entoure-t-elle d’experts pour évaluer ses actions ?
	Prise en compte de l’évaluation dans son projet associatif	Réorientations suite aux évaluations (internes ou externes)	Les résultats des évaluations internes et externes font-ils l’objet d’un débat ? Les conséquences des évaluations internes et externes sont-elles à l’origine de l’évolution, de la réorientation des missions sociales de l’association ?
		Réalité et mesure du changement	Les statuts de l’association ont-ils évolué ? L’association a-t-elle donné nommé un ou plusieurs administrateurs en charge de valider l’adéquation du projet associatif avec les actions mises en œuvre ?
		Communication sur le changement	Le projet associatif fait-il l’objet d’une résolution particulière en assemblée générale ?

Source : Observatoire KPMG, « Transparence et associations », avril 2008.

Il est donc urgent qu’administration, associations et experts établissent ensemble, et par secteur, une batterie d’indicateurs consensuels, à partir desquels l’efficacité et la qualité de l’action associative pourront être évaluées. Dans la logique de rénovation du Conseil national de la vie associative et des nouvelles fonctions qui devraient lui être confiées, le CNVA pourrait entamer une réflexion sur le sujet.

d) La pratique de certains secteurs : des exemples à suivre

Le travail d’évaluation requiert de réelles compétences professionnelles et ne peut s’improviser. La pratique de certains secteurs mérite d’être soulignée.

Dans le secteur sanitaire et social, l’évaluation tend également à se développer. Le Conseil national de l'évaluation sociale et médico-sociale (CNESMS) qui est chargé « d'impulser une culture de l'évaluation propre au secteur social et médico-social » a élaboré un guide en 2006. L’agence d’évaluation de la politique sociale et médico-sociale (ANESM), qui lui a succédé, a élaboré son premier programme de travail en 2008.

e) « Pourquoi et comment évaluer ? » : une question à inscrire au programme de la prochaine Conférence nationale de la vie associative

M. Michel Legros, président du conseil scientifique de l’Agence nationale d’évaluation sociale et médico-sociale (ANESM), déclare : « nous avons trop agi au nom de bonnes pratiques autoproclamées, sans assise scientifique. Aujourd’hui, dans la diversité des approches, il nous faut repérer ce qui fonctionne ou pas, afin de créer de vraies recommandations pour l’avenir ».

Le chantier est vaste, et le concept d’évaluation, volontiers utilisé, est bien peu défini. S’agit-il d’évaluer l’efficience ou l’efficacité, ou encore d’évaluer la qualité des politiques publiques dont les associations sont les partenaires, voire parfois les gestionnaires ? Quels sont les indicateurs pertinents ? Une véritable réflexion, prenant en compte la spécificité des différents secteurs, les attentes des pouvoirs publics et celles des associations, doit être lancée.

Propositions : – faire des contrats d’objectifs pluriannuels de réels instruments d’évaluation et sensibiliser les membres de l’administration aux problèmes de l’évaluation ; – inclure dans le programme de travail du Conseil national de la vie associative (CNVA) la question de l’évaluation, afin de recenser les pratiques existantes, définir les objectifs par secteurs et diffuser les bonnes pratiques ; – établir, par secteur, une batterie d’indicateurs consensuels à partir desquels l’efficacité de l’action associative pourra être évaluée ; – inscrire la question à l’ordre du jour de la prochaine Conférence nationale de la vie associative.

* *

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La mission d’information a adopté le présent rapport à l’unanimité lors de sa réunion du 25 septembre 2008.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission s’est réunie, le mercredi 1^er octobre 2008, sous la présidence de M. Christian Kert, vice-président, pour examiner le rapport de M. Pierre Morange, député.

ANNEXE 1

COMPOSITION DE LA MISSION D’INFORMATION

	Groupe politique
M. Pierre Morange, président-rapporteur	UMP
Mme Sophie Delong	UMP
Mme Claude Greff	UMP
M. Jacques Grosperrin	UMP
M. Michel Issindou	SRC
M. Régis Juanico	SRC
M. Christian Kert	UMP
M. Michel Lezeau	UMP
Mme. Sandrine Mazetier	SRC
M. Marc Vampa	NC
Pas de candidat	GDR

ANNEXE 2

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

(par ordre chronologique)

Ø Mme Viviane Tchernonog, chercheur au CNRS, au Centre d’Economie de la Sorbonne de l’Université de Paris 1 – Panthéon-Sorbonne

Ø M. Pierre-Patrick Kaltenbach, conseiller maître honoraire à la Cour des Comptes

Ø M. Jérôme Faure, directeur de la Délégation interministérielle à l’innovation, à l’expérimentation et à l’économie sociale

Ø M. Colas Amblard, avocat spécialisé en droit des associations

Ø Mme  Édith Archambault, professeur émérite en sciences économiques, spécialiste des associations – comparaisons internationales à l’Université de Paris I Panthéon-Sorbonne –

Ø M. Jean-Michel Bélorgey, président de la section du rapport et des études du Conseil d’État

Ø Mme Marie-Thérèse Cornette, présidente de la 5^ème chambre de la Cour des comptes

Ø M. Jean-Pierre Vercamer, vice-président du conseil d’administration de Deloitte, expert comptable et commissaire aux comptes, en charge des associations et fondations

Ø M. Antoine Vaccaro, président du Centre d’étude et de recherche sur la philanthropie (CerPhi)

Ø M. André Hochberg, président de France Générosités, accompagné de Mme Perrine Daubas, responsable juridique et fiscal

Ø M. Hugues Sibille, directeur général délégué du Crédit coopératif, accompagné de M. Jean-Denis Nguyen Trong, responsable de la direction des organismes d’intérêt général

Ø M. Jean Afchain, auteur de l’ouvrage « les associations d’action sociale »

Ø M. Jean-Jacques Trégoat, directeur de la Direction générale de l’action sociale (DGAS)

Ø M. Michel Soublin, président du Comité de la Charte, accompagné de M. Cyrille Cohas-Bogey, directeur

Ø M. Francis Charhon, directeur général de la Fondation de France, accompagné de Mme Isabelle Combe

Ø M. Jacques Henrard, président de la Conférence permanente des coordinations associatives (CPCA) et M. Julien Adda, délégué général

Ø Maître Bernard Monassier, notaire

Ø M. Michel Lucas, ancien chef de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l’Association pour la recherche sur le cancer (ARC)

Ø M. Xavier Delsol, avocat spécialiste des associations

Ø M. Hubert Allier, directeur général de l’Union nationale interfédérale des organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPSS)

Ø Mme Édith Arnoult-Brill, présidente du Conseil national de la vie associative (CNVA)

Ø M. Jean Bastide, président de France bénévolat, accompagné de M. Michel de Tapol, vice-président

Ø M. Bernard de la Rochefoucauld, membre de l’Institut Montaigne

Ø M. Daniel Bruneau, directeur de la recherche de fonds et de la communication de l’association les Petits frères des pauvres

Ø M. François Fondard, président de l’Union nationale des associations familiales (UNAF), accompagné de Mme Guillemette Leneveu, directrice générale

Ø M. Jean-Pierre Decool, député du Nord, auteur d’un rapport sur les associations en mai 2005

Ø Mme Muriel Marland-Militello, députée des Alpes-Maritimes, présidente du groupe d’étude parlementaire sur les structures associatives

Ø Table ronde, ouverte à la presse, sur le thème «culture, loisirs », réunissant :

–  M. Pierre-Olivier Laulanné, président de la Coordination des Fédération et Associations de Culture et Communication (COFAC), M. Franck Fumoleau, vice-président et M. François Moreaux, délégué général

–  M. Jean-Michel Raingeard, président de la Fédération française des sociétés d’amis des musées (FFSAM)

–  M. Charles Bastide, secrétaire général de la Fédération nationale des associations de sauvegarde des sites et ensembles monumentaux (FNASSEM), et M. Henri de Lépinay, administrateur

–  M. Luc de Larminat, délégué général de l’association Opale

–  M. Louis Joignot, président de l’Union fédérale d’intervention des structures culturelles (UFISC), M. Vincent Rulot, administrateur, et Mme Patricia Coler, coordinatrice

Ø M. Jean-Pierre Worms, président de la FONDA, M. Gabriel d’Elloy, chargé de l’action régionale et M. Christophe Boyer, délégué général

Ø Table ronde, ouverte à la presse, sur le thème « jeunesse et éducation populaire », réunissant :

–  M. Alain Sauvreneau, président de la Coordination des associations de développement économique, culturel et social (CADECS) et Mme Corinne Bord

–  Mme Evelyne Coggiola, déléguée nationale du Département associations du Comité de coordination des œuvres mutualistes et coopératives de l’éducation nationale (CCOMCEN)

–  Mme Nadia Bellaoui, secrétaire nationale en charge de la jeunesse à la Ligue de l’Enseignement

–  M. Gilles Le Bail, vice-président du Comité pour les relations nationales et internationales des associations de jeunesse et d’éducation populaire (CNAJEP), chargé de l’animation du territoire et délégué général de la fédération des MJC et M. Benoit Mychak, délégué général

–  Mme Danièle Salva, directrice adjointe de la mission vie associative au Comité national olympique et sportif français (CNOSF)

–  M. Cédric Mazière, directeur d’Anima’fac, et Mme Mélanie Gratacos, délégué générale

Ø M. Jean-Louis Langlais, inspecteur général de l’administration honoraire et ancien président de la mission interministérielle de lutte contre les sectes

Ø Table ronde, ouverte à la presse, sur le thème « médico-social », réunissant :

–  M. Henri Faivre, président du Comité de liaison et d’action des parents des parents d’enfants et d’adultes atteints de handicaps associés (CLEPEAHA)

–  M. Dominique Balmary, président de l’Union Nationale Interfédérale des Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS), et M. Hubert Allier, directeur général

–  M. Christian Saout, président du Comité interassociatif sur la santé (CISS)

–  Mme Anne-Valérie Dommanget, responsable du département « Gestion, Evaluation et Financement » à la Fédération nationale des associations de parents et amis employeurs et gestionnaires d’établissements et services pour personnes handicapées mentales (FEGAPEI) et M. Thierry Weishaupt, responsable du département « Communication et relations publiques »

–  M. Régis Devoldère, président de l’Union nationale des associations de parents, de personnes handicapées mentales et de leurs amis (UNAPEI), M. Laurent Cocquebert, directeur général et M. Thierry Nouvel, directeur général adjoint

Ø Cabinet de M. Bernard Laporte, Secrétaire d’État chargé des sports, de la Jeunesse et de la Vie associative auprès de la Ministre de la Jeunesse, des Sports et de la Vie associative – M. Luc Petrequin, conseiller à la vie associative

Ø Table ronde, ouverte à la presse, sur le thème « insertion et lutte contre la pauvreté », réunissant :

–  Mme Martine Morincome, directrice administrative et financière de la Fondation Abbé Pierre pour le logement des défavorisés (FAP) et M. Patrice Doutreligne, délégué général

–  M. Olivier Berthe, président des Restos du cœur et Mme Véronique Colucci, responsable du service de la communication, administratrice

–  M. Didier Piard, directeur de l’action sociale à la Croix-rouge française (CRF) 

–  M. Bruno Tardieu, délégué national d’ATD Quart-monde (ATDQM) et Mme Maggy Tournaille, directrice administrative et financière

–  M. Alain Bernard, référent emploi et économie solidaire du Secours catholique – Caritas France

–  M. Pierre Meheust, président du Groupement étudiant national d’enseignement aux personnes incarcérées (GENEPI), et Mme Camille François, trésorière nationale

–  M. Marc Gagnaire, directeur adjoint de la Fédération nationale des associations de réinsertion sociale (FNARS)

–  M. Michel Roux, vice-président de la Fédération des associations pour la promotion et l’insertion par le logement (FAPIL) et M. Jean-Michel David, délégué général

Ø Table ronde, ouverte à la presse, sur le thème « ONG et associations de solidarité internationale », réunissant :

–  M. Renaud Colombier, directeur exécutif de Coordination SUD – solidarité urgence développement , et M. François Fiard, responsable du pôle d’appui

–  M. Laurent Denis, directeur du Fonds pour la promotion des études préalables transversales évaluations (F3E)

–  Mme Geneviève Guénard, directrice administrative et financière du Comité catholique contre la faim et pour le développement (CCFD)

–  M. François Danel, directeur d’Action contre la faim (ACF)

–  Docteur Pierre Micheletti, président de Médecins du monde, M. François Dupré, directeur général et Mme Catherine Giboin, trésorière