Fiche n° 39 

I. - LES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE :
SPÉCIFICITÉ, CONTENU, PRÉSENTATION

1. - La définition des lois de financement de la sécurité sociale

L’article 34 de la Constitution, tel que modifié par la loi constitutionnelle du 22 février 1996, dispose que les lois de financement de la sécurité sociale « déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ».

On distingue deux catégories de lois de financement : la loi de financement de l’année et les lois de financement rectificatives. Aucun projet de loi de financement rectificative n’a jusqu’à présent été discuté.

Les règles spécifiques qui leur sont applicables résultent de la loi organique du 22 juillet 1996, modifiée par la loi du 2 août 2005. Ces dispositions organiques sont codifiées sous les articles L.O. 111-3 à L.O. 111-10-2 du code de la sécurité sociale.

La loi de financement de la sécurité sociale est une catégorie particulière de loi : elle fixe les soldes de financement des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement. De plus, elle peut autoriser certains de ces organismes à recourir à l’emprunt et peut comporter un certain nombre d’autres mesures à caractère financier ou améliorant le contrôle du Parlement sur les finances sociales.

Le périmètre des lois de financement englobe tous les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (ce qui exclut les régimes complémentaires et l’assurance chômage) et les organismes concourant à leur financement : fonds de solidarité vieillesse (FSV) et fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA). Il comprend également le fonds de réserve pour les retraites (FRR), la caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) ainsi que la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA).

Depuis la loi organique du 2 août 2005, les lois de financement ont une compétence exclusive pour l’affectation totale ou partielle à toute autre personne morale d’une recette exclusive des régimes de base et des organismes concourant à leur financement. De même, seule une loi de financement peut autoriser la non-compensation par l’État de mesures d’exonération de cotisations.
 

2. - Le contenu des lois de financement de la sécurité sociale

Depuis la loi organique du 2 août 2005, une des particularités des lois de financement de la sécurité sociale est de comporter des tableaux d’équilibre. Ces tableaux présentent, pour chaque exercice considéré, la situation financière par branche du régime général, de tous les régimes obligatoires de base ainsi que des organismes concourant à leur financement.

La loi de financement de la sécurité sociale pour l’année n comprend quatre parties.

La première partie est relative au dernier exercice clos (année n-2).

La deuxième partie est consacrée aux dispositions relatives à l’année en cours (année n-1), ce qui permet au Gouvernement de proposer au Parlement d’adopter des rectifications pour l’année en cours. Cette partie est articulée en deux sous-parties, la première relative aux recettes et à l’équilibre général, la seconde relative aux dépenses.

La troisième partie établit les prévisions de recettes et l’équilibre général des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et des organismes concourant au financement de ces régimes pour l’année n ; outre les tableaux d’équilibre relatifs à l’année n (recettes, dépenses et soldes), elle fixe ainsi les plafonds d’avances de trésorerie auxquelles peuvent recourir les régimes.

La quatrième partie fixe les objectifs de dépenses des différentes branches de la sécurité sociale (maladie, accidents du travail – maladies professionnelles, vieillesse et famille), éventuellement décomposés en sous-objectifs ; cette partie présente l’adoption de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) et ses sous-objectifs.

L’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale dispose que les comptes des régimes et organismes de sécurité sociale doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de leur patrimoine et de leur situation financière.

3. - Les documents annexés aux projets de lois de financement de la sécurité sociale

Les projets de loi de financement de la sécurité sociale sont accompagnés d’un certain nombre d’annexes. Parmi elles, trois annexes présentent un intérêt particulier : l’une identifie l’impact financier des mesures nouvelles proposées ; une autre fait le point sur les exonérations de cotisations et de contributions sociales et le montant de la compensation financière versée par l’État à la sécurité sociale ; enfin, une annexe s’inscrit dans une démarche d’évaluation de la performance des politiques de sécurité sociale et présente les programmes de qualité et d’efficience (PQE) de chaque branche.

Les projets de loi de financement de la sécurité sociale prévoient, de plus, l’approbation de deux rapports : l’un décrit les mesures prévues pour l’affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés pour le dernier exercice clos, l’autre l’évolution prévisionnelle des finances de la sécurité sociale sur quatre années.

II. - UNE PROCÉDURE PARLEMENTAIRE PARTICULIÈRE

Depuis la loi organique du 2 août 2005, le Parlement est associé à la préparation du projet de loi de financement grâce à la tenue, au printemps, d’un débat d’orientation sur les finances sociales. Ce débat s’engage sur la base d’un rapport présenté par le Gouvernement.

Le Gouvernement dispose du monopole de la présentation des lois de financement, qui ne peuvent donc résulter que de l’adoption d’un projet de loi. L’article 47-1 de la Constitution fixe les grands traits de la procédure applicable à l’examen par le Parlement des projets de loi de financement de la sécurité sociale.

1. - Une discussion encadrée par des délais constitutionnels

L’article 39 de la Constitution dispose que les projets de loi de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale – ainsi que ses deux rapports annexes– doit être déposé sur son bureau au plus tard le 15 octobre ou, si cette date est un jour férié, le premier jour ouvrable qui suit.

L’article 47-1 de la Constitution fixe de manière stricte les délais d’examen des projets de loi de financement : si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée en première lecture dans un délai de vingt jours après le dépôt du projet, le Gouvernement peut saisir le Sénat. Ce dernier doit statuer dans un délai de quinze jours. Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai global de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance.

La loi organique du 2 août 2005 rend la procédure d’urgence applicable de droit à l’examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale.

La contrepartie de ces délais contraignants est une protection particulière du domaine des lois de financement de la sécurité sociale. Ainsi, les dispositions qui n’ont pas de lien avec le financement de la sécurité sociale sont considérées comme des « cavaliers sociaux » et censurées à ce titre par le Conseil constitutionnel (si elles n’ont pas été déclarées irrecevables par le président de la commission des finances s’agissant des amendements d’origine parlementaire).

2. - L'examen en commission

Contrairement aux projets de lois de finances qui, en application d’une disposition organique, sont renvoyés aux commissions chargées des finances, il n’existe pas de renvoi automatique du projet de loi de financement aux commissions parlementaires chargées des affaires sociales. Cependant, à l’Assemblée nationale, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales est traditionnellement chargée de l’examen au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale ; la commission des finances, de l’économie générale et du Plan se saisit pour avis.

Au premier trimestre de chaque année, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales désigne quatre rapporteurs, chargés respectivement des recettes et de l’équilibre général, de la branche maladie et de la branche accidents du travail – maladies professionnelles, de la branche famille et de la branche vieillesse. Ces rapporteurs suivent et contrôlent l’application des lois de financement et procèdent à l’évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale ; à cette fin, ils peuvent effectuer des contrôles sur pièces et sur place. Avant le 10 juillet de chaque année, ils envoient des questionnaires au Gouvernement afin de préparer l’examen du projet de loi de financement. La commission des affaires culturelles, familiales et sociales peut suivre toute l’année l’application des lois de financement de la sécurité sociale grâce aux travaux de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) constituée en son sein et à l’office parlementaire d’évaluation des politiques de santé (OPEPS).

Les travaux relatifs au projet de loi de financement de la sécurité sociale débutent par l’audition du Premier président de la Cour des comptes au cours du mois de septembre.

Après l’audition des ministres, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales examine le projet de loi de financement de la même manière que les autres projets de loi : la discussion générale est suivie de l’examen des articles assortis des amendements présentés à la commission ; celle-ci conclut ses travaux par un vote sur l’ensemble du texte.

L’examen du projet de loi de financement nécessite généralement de trois à quatre réunions, compte tenu du nombre d’amendements à examiner (220 pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007).

Les quatre rapporteurs rédigent chacun un tome du rapport consacré au projet du loi ; un tome supplémentaire comporte le tableau comparatif (dispositions initiales, projet de loi et amendements adoptés) ainsi que la liste des amendements non adoptés par la commission.

3. - La discussion en séance publique

Les modalités de discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale sont décidées par la Conférence des Présidents. Dans l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, il est d’usage que la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale suive l’adoption de la première partie du projet de loi de finances.

La discussion en séance publique occupe en général quatre jours de séance. Si elle suit les règles habituelles en matière de discussion de projets de loi, elle présente des particularités en matière d’ordre de vote des différentes parties du projet de loi. En effet, l’article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale détermine un ordre des votes, qui prévoit notamment que la quatrième partie du projet de loi de financement de l’année comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l’année à venir ne peut être mise en discussion avant l’adoption de la troisième partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général pour la même année. Enfin, l’ONDAM, bien que décomposé en cinq sous-objectifs au moins, fait l’objet d’un vote unique.

4. - La navette parlementaire et la promulgation de la loi

La procédure d’urgence s’appliquant de droit, le projet de loi de financement fait donc l’objet, après sa première lecture au Sénat, de la réunion d’une commission mixte paritaire (CMP) chargée d’examiner les dispositions du texte restant en discussion. La procédure suivie en cas de succès de la CMP (élaboration d’un texte) ou d’échec de cette commission est la procédure normale applicable à tous les projets de loi.

Avant sa promulgation, la loi de financement est soumise à l’appréciation du Conseil constitutionnel s’il en est saisi, ce qui a toujours été le cas. Le juge constitutionnel a développé une abondante jurisprudence en veillant notamment à faire respecter le domaine des lois de financement et la priorité d’examen par l’Assemblée nationale des mesures nouvelles proposées par le Gouvernement dans le cadre des lois financières.