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Los procedimientos de información
En su función legislativa, y en particular al examinar el proyecto de ley de Presupuestos y el proyecto de ley de financiación de la seguridad social, la Asamblea, al mismo tiempo que vota textos, se informa y fiscaliza la acción del Gobierno. Además de ese proceso continuo inherente a la actividad parlamentaria, existen procedimientos específicos que se aplican ya sea a nivel de la Asamblea misma, o a nivel de las comisiones, o bien a nivel de los diputados por medio de sus preguntas por escrito. Además de aquellas previstas por el primer párrafo del artículo 49, el Gobierno podrá ya sea por iniciativa propia o bien cuando sea requerido para ello, realizar declaraciones ante la Asamblea, con o sin debate, a fin de hacer explícitos algunos aspectos de su política. La discusión de las declaraciones con debate es organizada por la Conferencia de Presidentes que fija el tiempo global atribuido a los grupos, por su parte el Gobierno hará uso de la palabra al principio de la sesión para su comunicación y, posteriormente, en último lugar con el fin de responder a los oradores. Cuando la declaración del Gobierno no incluya debate alguno, el Presidente podrá autorizar a un solo orador para responder al Gobierno. Las declaraciones del Gobierno no pueden dar lugar a una votación. El derecho de interrogar al Gobierno es una prerrogativa tradicionalmente reconocida por el segundo párrafo del artículo 48 de la Constitución : "Al menos una sesión por semana estará reservada prioritariamente a las preguntas de los miembros del Parlamento y a las respuestas del Gobierno". El Reglamento prevé que dichas sesiones de preguntas sean organizadas por la Conferencia de Presidentes. Existen varios tipos de preguntas orales cuya naturaleza es ligeramente diferente. Instituidas en 1974, fuera del reglamento, el principio de dichas preguntas se constitucionalizó mediante la reforma de agosto de 1995. El 30 de mayo de 1974, en su primer mensaje al Parlamento, el señor Giscard d’Estaing sugirió a la Asamblea Nacional que « cada miércoles al principio de la tarde se reservase una hora para preguntas de actualidad que se plantearían respetando la equidad en materia de tiempo, y de acuerdo con un procedimiento que habrán de definir la mayoría y la oposición. Solicitaré entonces al Primer Ministro y al conjunto de los ministros que se encuentren presentes en dicha sesión del miércoles, con el fin de que respondan personalmente a las preguntas ». A partir de ese momento se impuso este procedimiento, el cual ha sido objeto de múltiples retoques. El principio de las sesiones del martes y del miércoles por la tarde está consagrado, durante una hora o una hora y cinco minutos, alternadamente, a preguntas planteadas por los diputados de cada grupo, siguiendo un orden que concede sucesivamente a cada grupo la ventaja de plantear su primera pregunta –o su pregunta en caso de tener derecho a una sola- al inicio de la sesión. Los principios de organización son los siguientes : - el tiempo se reparte entre los grupos tomando en consideración su importancia numérica, por lapsos de cinco minutos o de un múltiplo de cinco minutos ; - una hora antes del principio de la sesión, cada grupo comunica una lista que incluye solamente el nombre de los autores de las preguntas y los ministros que estos últimos piden interrogar, en el orden que se desea se les llame en sesión. El tema no debe comunicarse, lo cual otorga a dichas preguntas un carácter espontáneo. Inmediatamente después se procede a la información del Gobierno ; - cada pregunta y su respuesta deberán normalmente limitarse a un lapso de tiempo de cinco minutos, la mitad del tiempo para el autor de la pregunta, y la otra mitad para la respuesta del ministro que, por su parte, no dará lugar a una réplica. La única excepción a la regla de la limitación de tiempo que se acepta corresponde a las respuestas del Primer Ministro. Si bien es cierto que este último no interviene en cada sesión, el Primer Ministro se reserva la ocasión de ocuparse de dar respuesta a las preguntas que juzga de mayor importancia, y sus intervenciones contribuyen a reforzar el interés político y la resonancia de dichas sesiones en los medios de comunicación. Las sesiones de preguntas al Gobierno, cuya transmisión televisiva está a cargo de la cadena France 3, constituyen uno de los momentos de mayor importancia de la semana parlamentaria. Las preguntas orales sin debate El día y la hora de las sesiones de preguntas sin debate variaron. En principio, se les consagra una mañana de cada semana (salvo durante el período de examen del presupuesto), alternando con las sesiones de iniciativa parlamentaria. Consisten en un diálogo entre un diputado que hizo entrega previa de un texto escrito que desarrolla brevemente su tema y el ministro que le responde. Este último no será siempre el ministro "competente". Una decisión del Consejo Constitucional del 24 de enero de 1964 recordó que debido a la indivisibilidad del Gobierno, cualquier miembro de éste, nombrado por el Primer Ministro, tendrá calidad para responder a las preguntas de los miembros del Parlamento. El diálogo se desarrolla de la manera siguiente : unos minutos para exponer la pregunta, respuesta del ministro, réplica eventual y eventual respuesta del ministro. El tiempo global de la sesión se distribuye entre los grupos en función de su importancia numérica, para un número total de 25 preguntas por sesión. Las preguntas orales con debate Este procedimiento, cuya aplicación en la Asamblea no es regular, corresponde a organizar un debate por iniciativa de los diputados, a partir de preguntas planteadas por un miembro de cada grupo, sobre un tema común adoptado por la Conferencia de Presidentes. Estas preguntas darán lugar a una respuesta del Gobierno, después de la cual intervendrán los oradores inscritos en el debate, durante un tiempo determinado por la Conferencia de Presidentes proporcionalmente a la importancia de los grupos. El Gobierno responderá al cerrarse el debate. Constituyen el espacio de elección de la fiscalización del Gobierno, el cual ejercen de manera continua en su ámbito de competencia, en particular con motivo del examen de los textos que se les someten. Éstas proceden a una fiscalización aún más detallada fuera del marco legislativo. En efecto, recurren ampliamente a comparecencias de los miembros del Gobierno y, con autorización de su ministro, a las de funcionarios. Asimismo, pueden invitar – lo cual sería imposible en el Pleno – a personalidades pertenecientes a la sociedad civil, tanto francesas como extranjeras. Dichas comparecencias pueden no cumplir con el principio de la confidencialidad de los trabajos en comisión : las comisiones disponen en efecto de la posibilidad de organizar, de acuerdo con las modalidades que ellas mismas elijan, la publicidad total o parcial de las comparecencias a las cuales proceden. Los representantes de la prensa escrita y audiovisual podrán entonces ser invitados para asistir a dichas reuniones, las cuales son en la mayoría de las ocasiones televisadas por la cadena interna. El examen de la ley de Presupuestos anual constituye la oportunidad privilegiada para que las comisiones desempeñen su función de fiscalización. En efecto, todas ellas son requeridas : la comisión de Presupuestos para pronunciarse sobre el fondo y las otras cinco para emitir dictamen sobre los créditos de los departamentos ministeriales integrantes de su respectivo ámbito de competencias. En este contexto, los ponentes especiales –es decir los ponentes designados por la comisión de Presupuestos- desempeñan una función particular ya que están dotados, de manera permanente, del poder de fiscalizar, contra la presentación de documentos e in situ, la utilización de los créditos incluidos en el presupuesto. El resultado de sus investigaciones, así como aquellas de los ponentes de las otras comisiones, figura dentro de los informes publicados en nombre de la comisión. La Comisión de Presupuestos puede solicitar la contribución del Tribunal de Cuentas a fin de proceder a realizar controles sobre la gestión de los servicios y organismos que fiscaliza y, de manera general, de acuerdo con la fórmula utilizada por la Constitución, para asistir al Parlamento "en el control de la aplicación de las leyes de financiación". (último párrafo del artículo 47). Fuera de estos
poderes ordinarios, es posible crear órganos con el fin de ejercer un control o
realizar una investigación en un ámbito particular : la Asamblea tiene la
posibilidad de crear comisiones de investigación ; a su vez, cada comisión puede
crear misiones de información y asimismo pueden existir misiones comunes a
varias comisiones.
EL DERECHO DE PETICIÓN
Las peticiones son
solicitudes o sugerencias escritas, dirigidas por una o varias personas al
Presidente de una de las asambleas parlamentarias. El derecho de petición,
existente de manera casi permanente desde la Revolución francesa, se encuentra
actualmente definido por el artículo 4 de la Ordenanza de 17 de noviembre de
1958 relativa al funcionamiento de las asambleas parlamentarias y por el
Reglamento de éstas. La existencia de recursos que en ocasiones son más
adecuados tanto al exterior de la Asamblea Nacional como dentro de ésta, deja no
obstante a este procedimiento un lugar relativamente modesto.
Las peticiones
recibidas en la Presidencia de la Asamblea Nacional y que puedan ser registradas
como tales se trasladarán a la Comisión de Leyes Constitucionales, de
Legislación y de Administración General de la República. Las peticiones que se
consideren admisibles a trámite se incluirán en una lista general y, en
principio, serán examinadas una o dos veces en cada período de sesiones por esta
comisión que, de acuerdo con lo dispuesto por el Reglamento, puede adoptar tres
tipos de decisiones que darán lugar a una publicación en el Journal Officiel :
el archivo puro y simple de la petición ; la remisión de ésta a otra comisión
permanente, a un ministro o al Mediador
[1]
de la República ; la presentación de la petición a la Asamblea.
[Peticiones recibidas en 2001-2003] De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 6 (§1, párrafo 2) de la Ordenanza de 17 de noviembre de 1958 relativa al funcionamiento de las asambleas parlamentarias, las comisiones de investigación se "forman para reunir elementos de información ya sea sobre hechos determinados, o bien sobre la gestión de los servicios públicos o de las empresas nacionales, con el objeto de que presenten sus conclusiones a la asamblea que las creó". Esta creación resulta de la votación de una propuesta de resolución que "deberá determinar con precisión ya sea los hechos que dieren lugar a la investigación, ora los servicios públicos o las empresas nacionales cuya gestión haya de indagar la comisión" (primer párrafo del artículo 140 del Reglamento). Las comisiones de investigación no pueden constar de más de treinta diputados, designados de manera proporcional a los grupos. Durante su reunión constitutiva, éstas proceden al nombramiento de su presidente y de su ponente. Deciden asimismo el carácter público o secreto de sus trabajos. Al igual que todos los documentos parlamentarios, sus informes se encuentran disponibles para el público, a menos que la Asamblea, constituida en comité secreto, haya decidido no autorizar dicha publicación (artículo 143 del Reglamento). Las prerrogativas de las cuales disponen son importantes. Los poderes de sus ponentes son análogos a los de los ponentes especiales y el Tribunal de Cuentas puede aportarles su apoyo. Por otra parte, cualquier persona cuya comparecencia puede considerarse útil deberá responder a su convocatoria. Están obligadas a respetar ciertos imperativos : la duración de su funcionamiento se limita a seis meses ; no pueden investigar sobre hechos que dan lugar a procedimientos judiciales ; sus miembros deben respetar una obligación de secreto para aquellos de sus trabajos que no son de carácter público. La creación de
una comisión de investigación depende del acuerdo de la mayoría. Sin embargo se
admite que cada grupo pueda lograr que una vez por año se examine una propuesta
de resolución presentada por sus miembros con miras a la creación de una
comisión de investigación.
ALGUNAS COMISIONES DE
INVESTIGACIÓN RECIENTES
Comisión de investigación sobre las consecuencias sanitarias y sociales de la
canícula
(octubre de 2003). · Las misiones de información de las comisiones El artículo 145 del Reglamento de la Asamblea Nacional dispone que las comisiones permanentes podrán "confiar a uno o más de sus miembros misiones temporales de información que tengan como objeto, en particular, las condiciones de aplicación de una legislación determinada, misiones que se podrán confiar mancomunadamente a varias comisiones." Este marco sumamente flexible permite a las comisiones, si fuera necesario a partir de una iniciativa común de varias de ellas, continuar sus investigaciones en los más variados ámbitos, y tales misiones desempeñan a veces el papel de substituto de comisiones de investigación. Los trabajos de estas misiones darán lugar a la redacción de un informe, cuya publicación será autorizada por la o las comisiones que adoptaron la iniciativa de crear la misión. En el transcurso de los últimos años, las comisiones permanentes procedieron así, a través de la creación de misiones de información a la realización de trabajos de investigación importantes (eventos de Rwanda, lucha contra el lavado de dinero, revisión de las leyes de bioética, etc.) que dieron lugar a un número equivalente de informes. Con miras a reforzar la fiscalización del Parlamento con respecto a la utilización de los fondos públicos y la eficacia del Gasto público, la Comisión de Presupuestos se dotó en 1999 de una estructura innovadora, inspirada en ejemplos extranjeros y, en particular, en el National Audit office británico. Con la particularidad de ser copresidido por un diputado de la mayoría y por un diputado de la oposición, la Misión de evaluación y de fiscalización (M.E.C.- Mission d’évaluation et de contrôle) que ella creara en su seno tiene como cometido principal evaluar los resultados de las políticas públicas. Esta misión publica cada año un informe sobre varias preguntas determinadas con miras al examen de la ley de Presupuestos, a fin de fortalecer el control que la Comisión de Presupuestos ejerce en esta ocasión sobre el Gobierno. · El control de la aplicación de las leyes El control de la aplicación de las leyes corresponde asimismo al ámbito de competencia de las comisiones permanentes, y dicho control comprende no únicamente la publicación y el contenido de los textos reglamentarios requeridos para la aplicación de los textos legislativos, sino asimismo aquello que se denomina "la evaluación" de las leyes, es decir la apreciación de los efectos benéficos o perversos, esperados o inesperados, de tal o cual legislación. Lo más frecuente es que dicho control se lleve a cabo con motivo del examen de los proyectos o proposiciones tendientes a reformar el dispositivo en cuestión. Se han previsto disposiciones particulares (ya evocadas : remitirse a la sección correspondiente al Control financiero) referentes al control de la Comisión de Presupuestos sobre la utilización de los créditos incluidos en el presupuesto de los diferentes departamentos ministeriales y sobre las cuentas de las empresas públicas. Desde 1990, esta comisión procede al estudio sistemático de la aplicación de las disposiciones fiscales incluidas en las leyes de Presupuestos y publica cada año un informe sobre el tema. Formalmente, la pregunta por escrito es una solicitud de información dirigida por un parlamentario a un ministro sobre un punto de su administración. Con mucha frecuencia su presentación responde a una intención crítica, pero toda imputación de índole personal está prohibida. El ministro dispone de un mes, renovable, para dar su respuesta. El texto de la pregunta y el de la respuesta serán publicados en el Journal Officiel (Edición Débats A.N. Questions - Debates A.N. Preguntas -). La informatización del tratamiento del procedimiento de las preguntas por escrito permite consultarlas en la base de datos Questa, elaborada por legislatura. El Journal Officiel publica asimismo cada año un cuadro de preguntas por escrito. El número anual de preguntas por escrito planteadas por los diputados es de aproximadamente 15.000. Este procedimiento adopta una importancia particular tratándose del ámbito fiscal, ya que se admite que un contribuyente puede prevalerse de la interpretación de los textos fiscales dada por el ministro como respuesta a una pregunta por escrito, lo que permite entonces a la doctrina administrativa expresarse en la misma calidad que una instrucción o una circular. El acceso a la base de datos de las preguntas por escrito y de las respuestas ministeriales puede obtenerse en línea, en el sitio Internet de la Asamblea Nacional, en la siguiente dirección : http ://questions.assemblee-nationale.fr A partir de
1994, cada semana de período de sesiones, los grupos tienen la posibilidad de
distinguir, entre las preguntas que no recibieron respuesta, una cuota de
preguntas – denominadas "preguntas por escrito señaladas"– a las cuales el
Gobierno se compromete a proporcionar una respuesta en un plazo de diez días. EL CONTROL PRESUPUESTARIO
En el marco de su
poder de iniciativa, la Asamblea Nacional siempre ha intentado desarrollar el
control financiero. Incluso si persisten expectativas insatisfechas, la reciente
evolución de las prácticas marca, en este ámbito, progresos innegables. En el
transcurso de los años, el control financiero que ejerce ha registrado un
incremento de su campo de investigación. Los instrumentos de control se han
multiplicado para constituir hoy en día una rica y variada panoplia.
· El control financiero se apoya, en primer lugar, en el
ejercicio del poder de control presupuestario y de la explotación de los
datos relativos a la ejecución del presupuesto.
Estos datos se completan mediante investigaciones a las cuales puede proceder el ponente general del presupuesto, eventualmente basándose en la presentación de documentos e in situ, en cuanto a los datos generales de la ejecución de las leyes de Presupuestos, y mediante las informaciones que los ponentes especiales de la Comisión de Presupuestos pueden preceptivamente obtener, en el marco de los poderes de investigación y control que les son acordados, con miras a supervisar y efectuar un control continuo del empleo de los créditos incluidos en el presupuesto del departamento sobre el cual están encargados de informar al proceder al examen del proyecto de ley de Presupuestos del año. En dicha calidad, disponen en particular de las respuestas a los cuestionarios presupuestarios que cada año se envían a los ministerios concernidos. El control presupuestario se ejerce asimismo recurriendo a los múltiples medios de información de que dispone, de manera más general, el Parlamento. De esta manera, con el paso de los años, la lista de informes, balances, u otros documentos que, de acuerdo con lo definido por el legislador, el Gobierno habrá de adjuntar de manera obligatoria según una periodicidad variable, a sus proyectos de ley de Presupuestos, se ha extendido considerablemente. Los anexos a la ley de Presupuestos inicial, denominados amarillos, son frecuentemente pródigos en enseñanzas al respecto. Paralelamente, las comisiones permanentes y, en particular, la Comisión de Presupuestos, han desarrollado la práctica de las memorias, prevista por el Reglamento de la Asamblea Nacional que, más allá de las comparecencias públicas o no, a las cuales puedan verse obligadas a proceder, permitió pasar progresivamente de la noción de control a aquella, más amplia, de evaluación. El examen de las leyes de Presupuestos rectificativas, comúnmente conocidas como presupuestos complementarios y presentadas en el transcurso del año por el Gobierno, proporciona asimismo la oportunidad de ejercer un control sobre la ejecución del presupuesto del Estado. El presupuesto complementario tradicional de fin de año constituye al respecto un momento privilegiado. El Ponente general de la Comisión de Presupuestos consagrará un desarrollo consecuente del informe, el cual presentará entonces los movimientos de créditos que afectaron, durante el año, el importe de las dotaciones iniciales para cada departamento ministerial.
Por último, no podemos
omitir hacer referencia a la denominada ley de liquidación [2]
que, presentada a más tardar al final del año siguiente al de la ejecución del
presupuesto, tiene por objeto hacer constar los resultados financieros de cada
año civil y aprobar las diferencias entre éstos y las previsiones de la ley de
Presupuestos inicial, eventualmente modificada por las leyes de presupuestos
rectificativas - los presupuestos complementarios -. Desde 1975, se añade al
informe de ejecución presentado por el Tribunal de Cuentas, un cuestionario
detallado en el Tribunal de Cuentas que permite al Ponente General de la
Comisión de Presupuestos informar a la Asamblea Nacional sobre el estado
definitivo de ejecución del presupuesto de un año.
· El control financiero no podría limitarse al control
presupuestario clásico. La importancia creciente de las finanzas europeas y la parte cada vez más importante de la contribución del Estado al presupuesto europeo llevaron al legislador a incrementar su control en este ámbito. Desde 1993, un artículo específico de la ley de Presupuestos inicial y, en la Asamblea Nacional, un debate distinto se han consagrado al importe de las deducciones efectuadas por concepto de la participación de Francia en el presupuesto europeo. De la misma manera, la reforma de la descentralización y las transferencias de competencias y de ingresos fiscales que la han acompañado han transformado el examen de las leyes de Presupuestos en una ocasión privilegiada para que el Parlamento ejerza un derecho de control continuo sobre la evolución de las finanzas de las entidades locales. Finalmente, la importancia del "presupuesto social de la Nación", superior al importe del presupuesto del Estado, condujo a la instauración en el texto constitucional de una nueva categoría de leyes, las leyes de financiación de la seguridad social –ya examinadas en la segunda parte- cuya estructura y procedimiento de examen fueron, en gran medida, elaborados como una reproducción de las de las leyes de Presupuestos.
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